▍中美就科技限制问题存在谈判空间
决定美国对华科技战政策走向的关键人无疑是特朗普本人。即将迎来第二任期的特朗普，在政策、人事、自主权方面都比第一任期有更强的掌控力和更大灵活性，围绕在他身边的顾问也完全换了一批人，基本上是对他非常忠诚的亲信。
在和中方的对话中，拜登政府强调对华科技限制问题是“不可谈判”的，但在特朗普第二任期则未必。特朗普第一任期时的国家安全顾问博尔顿在其回忆录《事发之室》（The Room Where It Happened）中指出，特朗普实际上一直想把华为问题作为和中国的贸易谈判筹码，并在和中国领导人通话时明确表示华为可以成为中美贸易协议的一部分。2018年二十国集团领导人峰会期间，他在和中国领导人的会晤中甚至当面承诺会“立刻允许”高通等美国企业继续向华为供货。博尔顿回忆道，如果不是自己和政府内其他的对华强硬派极力劝阻，中美或许已经复制中兴的案例，就华为问题达成协议。最近，特朗普提名的商务部长霍华德·卢特尼克也称，特朗普实际上“想要与中国达成交易”，关税是他实现目标的谈判工具。
特朗普的性格特点和对第二任期的抱负，决定了和中国的科技战不会是他最关心的事。特朗普本质上是非常以自我为中心的人，这在很多方面都有体现。长期跟踪报道他的《纽约时报》记者乔纳森·卡尔的新书《赢麻了》（Tired of Winning）曾提到特朗普的几件旧事。2001年“9·11”当天，当恐怖分子劫持的客机撞毁世贸双子塔，特朗普在电视里看到这个消息后的第一反应竟然是：“这下Trump Tower终于是纽约第一高楼了。”2021年1月6日国会山骚乱，特朗普对骚乱造成的人员死伤漠不关心，还在反复鼓动推翻选举结果。第一任期内，他的很多政策都是围绕如何确保自己连任展开的。第二任期，他没有连任压力，重点会转向如何获得诺贝尔和平奖，如何能作为与华盛顿和林肯等齐名的最伟大美国总统之一载入史册，赢得身后名。
因此，对外，他会努力推动解决俄乌和中东的两场战争，而这特别需要中方的协助。对内，他会专注于MAGA的核心政策议题，聚焦国内改革，一方面解决美国面临的贸易失衡问题，吸引制造业回流，创造更多就业岗位；另一方面着力去监管和减税，增强美国企业竞争力。对华科技战尽管对国家安全鹰派很重要，却离特朗普本人的优先级比较远，甚至阻碍他的国内议程，因此他不见得有多少兴趣。一个简单的观察指标是，和贸易、关税、芬太尼这些问题相比，特朗普有限的几次关于芯片的表态，罕有关于延续或升级对华科技战的言论。
基于上述因素，特朗普和拜登对华科技战的指导策略或许会有较大不同。拜登想要和中国科技脱钩，但为了照顾美国公司的商业利益只能循序推进，所以动作很矛盾和拧巴。例如，一些保守派的智库专家认为，中国的半导体国产自主像是在拼一块极其复杂的拼图，拜登政府的半导体出口管制是只拿走拼图里的一两块，使中国得以集中力量攻坚那一两块缺失的拼图，结果是既没能阻止中国的技术进步，又伤害了美国公司的利益。
近日，美国商务部长雷蒙多回顾了拜登政府对华科技战的经验得失，结论是只靠禁令和制裁阻止中国科技进步是徒劳的，美国要战胜中国应该更多投资于国内的科技创新。特朗普第二任期对华科技竞争的指导策略或许不会像拜登政府一样过度聚焦如何限制中国，而是更注重如何让美国科技企业“强者恒强”，以及怎么把美国没有或者丧失的拿回来。
为实现“强者恒强”，特朗普将着力对美国的科技行业“去监管”，特别是去除制约美国数据中心和电厂建设的各类联邦、州层面的环保等法规，推进人工智能“曼哈顿计划”，为美国早日实现通用人工智能提供足够的算力、能源、资金支持。
过去两年，美国半导体公司不断抱怨拜登政府的出口管制便宜了盟友国家的竞争对手，却导致美国公司因失去中国的营收而没有钱投入研发，陷入“死亡螺旋”。特朗普可能会回应这些抱怨，适当放松一些较不先进的AI芯片和半导体制造设备的出口管制，让这些企业还能继续从中国赚钱，支持其研发投入。毕竟，半导体出口管制的目标是尽可能拖住中国，确保美国科技优势。出口管制只是遏制中国算力供应链的组合策略中的一环，尺度松紧可以调控。
近期，国会和拜登政府力推的对华高科技投资审查，先后塞进2025年国防授权法、短期开支法等“必过”法案，最终却被特朗普和马斯克施压拿掉，本质上也是因为相关审查直接切断了以华尔街为代表的美国资本从中国赚钱的管道。特朗普最近还在社交媒体转发一篇文章《珀杜担任驻华大使将提振中美投资者信心》，也暗示他在对华关系上或许会更注重经济收益和实用主义。归结到理念层面，过度严厉的出口管制和反向投资审查，属于政府强势介入企业的经济活动，和特朗普、马斯克等的经济自由化理念直接相悖，也属于“去监管”的对象。
为了把美国没有或者丧失的拿回来，特朗普会积极地使用关税工具迫使高科技制造业回流。对待中国电动汽车，拜登政府制定了联网汽车软件和硬件国家安全审查规则，希望彻底切割中美电动汽车产业。但特朗普是公开表示欢迎中国电动汽车到美国投资设厂。这是因为特朗普看到了中国电动汽车的技术优势和创造就业的价值，希望用关税引导中国车企在美投资，实现一定的技术转让和就业拉动。
特朗普对拜登政府以《芯片法案》《削减通胀法案》为代表的产业政策不屑一顾，称其为“糟糕透顶”的计划，认为关税比产业补贴更能鼓励国内生产和先进制造业回流。近期，拜登政府启动对中国成熟制程芯片的301调查，为特朗普下一步对中国成熟制程芯片加征关税提前铺了路。特朗普可能推出所谓“组件关税”，即依据产品内部组件而非组装地征税，只要是在中国生产的芯片，无论最终组装地点在哪儿，都要征收高额关税。此举既可以对冲中国的产业补贴和成熟制程芯片的价格优势，也有利于将更多中国境内的芯片产能吸到美国本土。在拜登政府启动301调查后，据传SK海力士、三星已经开始逐步转移中国国内产能。对于先进制程的芯片制造，特朗普指责中国台湾地区偷走了美国的芯片产业，一个台积电的亚利桑那工厂已经满足不了他的胃口，他会加大对中国台湾地区的施压，甚至将其与对台军援“保护费”绑定，迫使台积电进一步将先进芯片制造转移到美国。
▍如果中美无法就科技问题达成妥协，特朗普可能采取更严厉的限制措施
中美在科技战问题上“可以谈”，但不等于“能谈成”。既然中方将该问题提升到“发展权利”的高度，特朗普政府势必会提出较高的要价，甚至与解决双边贸易不平衡问题直接挂钩。如果中美谈判失败，卢比奥等国家安全鹰派将再次得势，会进一步升级相关限制。例如将更多中国科技企业放进实体清单，或把限制的领域从先进半导体、量子计算和人工智能扩展到电动汽车、动力电池等更广泛的领域。
为了强化半导体出口管制政策的执行，特朗普政府还可能会加强对荷兰、日本、韩国这些盟友的施压。芯片战打到现在，美国自己的弹药已所剩无几，迫切需要荷兰、日本、韩国等盟友的配合。尽管荷日韩过去一段时间基本配合了美国的要求，但也是睁一只眼、闭一只眼。它们要顾及和中国的关系，更要顾及本国公司的商业利益，不可能无条件地彻底配合美国的管制。通过对荷兰和韩国公民来华商务、旅游等活动单方面15天免签，恢复和日本的一些高层级交往和对话，中国近期稳定或改善了与这些国家的关系，客观上也对冲了美国的压力。
特朗普的“美国优先”和单边主义倾向，使他更容易激进地使用外国直接产品规则和最低含量规则等域外管辖工具逼盟友配合，而不是像拜登那样主要还是通过外交途径施压。由于美国在半导体供应链特定技术环节的垄断（如ASML仍高度依赖美国的光源、电子束、软件和高纯度半导体材料），ASML、东京电子、三星和SK海力士等美国盟友的公司将不得不咽下苦果。短期看，这会让中国半导体行业的日子更难，无法维持和扩展先进芯片产能。但长期看，这可能也会迫使ASML等美国盟友公司更积极地在设备中排除美国技术。
除了出口管制工具，特朗普政府还会进一步将外国投资审查机制武器化。特朗普第一任期时，推动国会出台《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA），显著扩大了外国投资委员会（CFIUS）的管辖权，审查的重心也从国防、反恐转到科技领域，技术安全和数据安全成为CFIUS审查中国对美并购交易重点关注的问题。此后，众多涉及数据安全或敏感个人信息的中资并购被特朗普政府否决或要求采取缓解措施，例如蚂蚁金服收购速汇金、昆仑万维收购Grindr等。2020年的一项研究显示，特朗普任内，中国投资交易的CFIUS审查的总体通过率不超过60%（奥巴马执政期间交易通过率则超过95%）。
近期，特朗普公开反对日本制铁收购美国钢铁公司。对日本公司尚且如此，遑论来自中国的并购。目前中国科技企业对美投资已经遇到很大障碍，但特朗普第二任期可能采取类似出口管制“推定拒绝”的方法处理所有来自中国的科技投资，否决大部分并购交易，或至少要求更加苛刻的缓解措施，哪怕相关投资不涉及尖端科技。特朗普提名的财长贝森特虽出身对冲基金，但一直认为经济政策与国家安全密不可分。特朗普还可能保留拜登政府时期通过的反向投资审查规则并予以实际执行，严格控制美国资本对中国先进半导体、量子计算和人工智能的投资。
▍中方的应对方略
针对美国的科技限制，中方进行了相应程度的反制。事实上，尽管中方在过去几年的科技战中处于守势，但绝非无牌可打。拜登政府2024年12月2日公布了新一轮对华半导体出口管制后，中方迅速宣布原则上禁止镓、锗、锑、超硬材料相关两用物项对美出口，并对另一关键原材料石墨实施了更严格的最终用户和最终用途审查。中方还为此启动了《出口管制条例》第49条的中国式“外国直接产品规则”和“最低含量规则”，即使上述物项已经出口到中国境外，要卖给美国公司也需要中国的许可。中国利用关键金属储量和产量优势，以及领先的冶炼和溶剂萃取技术，对美国获取对半导体和武器制造必可不少的关键技术制造了很大困难。美国国防软件公司Govini最近指出，中方的上述出口禁令影响了美国军方的大多数部门和对其武器生产十分重要的两万多个零部件，涉及一千多种武器系统。此外，中国还利用网络安全审查、反垄断审查等，对美光、英特尔等美国半导体公司在中国的业务施压，这被外界广泛认为是对美国科技战的反制措施。如果特朗普第二任期升级对华科技战，中方可能以更坚决的态度实施对更多关键金属的管制，甚至进一步掐断稀土元素的对美出口。美国在中国的科技公司也将面临更多中方反制的风险。
但中国未来能否有底气和美国打这场科技战，国内半导体国产替代的进度是最重要的决定因素。中国在芯片设计领域已经逐渐赶上，早日打破美国对半导体制造设备的技术封锁是下一步最关键的，因为再好的设计图纸没有设备也难以转化为先进的芯片。特朗普或许可以放松芯片成品的对华出口，但应该不会放松对半导体制造设备的管控。因为确保中国不能自己生产出可以和美国竞争的AI芯片，对保持美国企业“强者恒强”、确保美国首先抵达通用人工智能极其重要。在此领域只能指望尽早实现国产突破。
近年来关于摩尔定律和规模法则（Scaling Law）已经见顶的讨论逐渐增多，如果芯片制造接近物理极限，模型训练触碰数据墙，相关的技术迭代速度放缓，对中国的追赶将是天赐良机。中国也要未雨绸缪，尽早开始研究其他技术路线，努力探索未来弯道超车的机会。
正如清华大学教授阎学通近日在《外交事务》的文章所言：美国与中国的竞争将不会像和苏联的冷战那样基于意识形态，而将是基于技术。在数字时代，安全与繁荣很大程度上取决于技术进步。中美将在人工智能等领域围绕创新展开竞争，并在市场和高科技供应链方面展开争夺。中美在高科技领域的博弈，在特朗普第二任期将成为双边关系更重要的议题。基于特朗普的个人特质和第二任期的施政重点，美国下一步的对华科技战策略会比拜登政府时期存在更多可以谈判的空间。习近平主席在利马同拜登会晤时强调，中美双方应该拉长合作清单，做大合作蛋糕，实现合作共赢。特朗普近期也表示，中美联手可以解决世界上所有问题。中国在努力推动先进科技自给自足、摆脱外部依赖的同时，应善于运用政治智慧，把握稍纵即逝的谈判机会，为中国科技行业争取更多时间和空间。
本文原载《文化纵横》2025年第1期，原题为《特朗普2.0时代的中美科技战》。欢迎个人分享，媒体转载请联系本公众号。
