按照当前的债务监管趋势，将十八种政府筹资方式划分为规范鼓励、审慎允许、探索创新三种类别，并对其研究原理、范围、操作组合加以简要介绍，同时列举已明令禁止的筹资模式。
本文“筹资”的定义，是指地方政府筹集资金或资产，用以供给公共产品和服务的行为，其合规与违规的判定，取决于具体情况。本文对于现有文件以外的相关新名词定义和明示的【七公观点】，仅代表新七公金融汇在理论研究上的看法。
本文部分内容引用了本文作者在法询金融“金融监管研究院”发表的
《平台、PPP、棚改收紧后：地方政府如何筹资？》
，引用已获授权，在此表示衷心的感谢。欢迎个人转发，谢绝媒体、公众号或网站未经授权转载，已获得授权的公众号转载方，敬请于页首提供新七公金融汇公号链接。
2014年以前，政府筹资的思路主要围绕选取金融工具的线索展开，通过融资平台公司或社会资本企业的途径，通过贷款或者城投债等金融工具举借债务。2014年
43
号文
[1]
提出政企债务“切割”的思路之后，要求“
政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担(文中紫色字体均为文件原文)
”，金融工具的选取，已经变得不再至关重要，除了地方政府债券之外，任何金融工具形成的举债模式，对于地方政府来说都是违规行为。由此，筹资模式逐渐转向非举债的方向。
2018年两会期间，以财政部发布的财预[2018]34号文《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》为代表，近五年来的43,50,87,92,23,54号文[2]等一系列文件，从政企债务隔离，并开明渠堵暗道，再清理违规PPP项目，加资本金穿透审核，设财承10%红线控制，到强调金融机构及咨询机构同责，全方位、穿透式的地方政府债务监管体系已成2018年大势所趋。
出于研究的考虑，我们假设将“穿透来看最终将须由财政偿还或支付的支出责任”定义为“广义债务”。广义债务是个技术研究的中性词，其合规与违规的判定，取决于具体情况。
根据监管政策正在进行的调整，我们采取以监管政策为导向的思路，按照一般观点对于筹资模式在合规性方面的判断，进行对政府筹资方式的分类，将十八种筹资方式划分为规范鼓励、审慎允许、探索创新三种类别，对
PPP
、
TOT
、购买服务、棚改征拆、采购工程、采购房屋、国资运营、
ABO
等政府筹资方法，以及已经明确禁止的筹资方式，逐步展开讨论，希望能够有利于推动地方政府和平台公司合规合理的筹融资发展：
【壹】规范鼓励类筹资模式
1. 国有资产经营——TOT
将项目一定期限产权或经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理，并依约在期满时移交资产的方式。
2. 转化存量债务的类TOT模式
将项目资产与对应负债打包，以类TOT的形式纳入到新项目当中。
3. 地方政府一般债券
4. 地方政府专项债券
地方政府一般债券是指省、自治区、直辖市政府
(
含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府
)
为没有收益的公益性项目发行的、约定一定期限内主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券。相对应的，地方政府专项债券是为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。
5. 使用者付费项目类型
6. 以项目收益为主的PPP项目类型
【贰】审慎允许类筹资模式
7. 政府购买服务
把属于政府职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照一定的方式和程序，交由符合条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据服务数量和质量及合同等约定向其支付费用的行为(征求意见稿)。
8. 购买征拆服务
9. 购买棚改服务
10. ABO购买服务
11. 政府采购工程
12. 政府采购安置房屋
13. 搬迁贷款
14. 国有资本运营——增资安排
15. 国有资产经营——融资租赁
16. 以政府付费为主的PPP项目类型
【叁】探索创新类筹资模式
17. Pre-PPP
新型的城镇片区综合开发项目的Pre-PPP模式。
18. 托管建设运营开发区
按照国办发
7
号文
[3]
“
推进开发区建设和运营模式创新。……按照国家有关规定投资建设、运营开发区，或者托管现有的开发区，享受开发区相关政策
”的要求，推广的相关筹资方式。
【肆】禁止类
BT、垫资施工、融建、F-EPC等模式属于违规的融资模式。拖欠款项，属于违规行为。
拨改租及类拨改租模式，将不能或不宜变现的公益性资产
(
包括城市公园、市政道路、机关或事业单位办公楼等
)
抵押或纳入租赁物而进行融资的行为，属于违规的融资模式。
土储贷款、土地出让收益分成、一二级联动(部分地区可能除外)，属于违规的融资模式。
同时应当注意的是，随着未来监管政策的不断变化，各类别包含的模式内容亦是不断变化的。
本文所述的政府筹资，采用“
地方政府筹集资金或资产用以供给公共产品和服务的行为
”的定义体系，并将特别审慎对待有可能形成财政支出责任或广义债务的情形。
除以财政收入作为筹资来源以提供公共产品的方式外，其他包括国有资产运营、政府购买服务、PPP等多种方式，被广泛寄予了实现开源增收、节流节支功能的期望，即，筹资行为能够为地方政府投资项目实现进一步的收益，并实现项目自主偿还，或者能够在绩效不变的情况下节约财政资金；或二者兼而有之的功能；当然，纯粹的消费性筹资也广泛存在。
基于边界判定困难和社会效益低下，除在政府采购工程章节中及必要的比较分析环节，以及纳入新型城镇化建设的综合开发项目等几种情况之外，本专题不单独研讨消费性项目的融资问题。
本专题研究的地方政府筹资原理，以具有开源增收意义的项目为主。这一类型项目的筹资思路与工商企业的融资思路相同，关键环节就在于，将政府筹资项目转化为企业投资项目。这主要是由于：
一是政企债务隔离的要求。将政府筹资项目转化为企业投资项目，利于实现政企债务隔离，这也是2014年43号文的宗旨所在，原文的表述为，
“明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还”。
二是融资项目审核的需要。将政府筹资项目转化为企业投资项目之后，除了进行项目涉及的合规性审核之外，金融机构只需要按照企业投资项目的融资标准去审核，就会发现很容易找到适宜和稳妥的切入点。
筹资模式可以进行并列组合、前后组合，或者进行更深度的融合。
筹资模式的并列组合，往往是结合不同筹资方式的优缺点，进行互补式的组合，比如购买服务与PPP分别具有程序简便快捷和拉动投资巨大的优点。
筹资模式的前后组合，往往是由易到难，进行渐进式的铺垫，前者实现资本金和抵押物的筹集，或可TOT资产的落实，后者实现最终筹资目标。
深度融合的筹资模式，则兼具并列组合与前后组合的优点，但方案需要更加精密的设计和实施。
[1] 43号文：国务院关于加强地方政府性债务管理的意见(国发[2014]43号)
[2] 50号文：关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知(财预[2017]50号)
87号文：关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知(财预[2017]87号)
23号文：《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金[2018]23号)
54号文：财政部关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知(财金[2018]54号)
[3] 7号文：国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》国办发[2017]7号
2019年05月15-19日 成都市
2019年05月22-26日 昆明市
平台转型
①
政府债务处置化解、融资平台转型、合规融资及转型后参与PPP项目实操课程
2019年05月15-19日 成都市
2019年05月22-26日 昆明市
政府融资平台转型
①地方政府隐性债务处置、专项债发行及推进平台公司市场化转型指导与投融资创新实务
