习近平总书记在党的二十大报告中指出：“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务”。这一重要指示为推动养老服务高质量发展指明了前进方向，提供了根本遵循。落实到实施层面，《中华人民共和国老年人权益保障法》明确提出国家要“建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。”根据“9073”养老模式，机构养老承担的老人比例最低，但考虑到我国日益庞大的老年人口基数以及少子化、空巢化所导致的家庭养老基础缺失，养老服务机构的“支撑”地位愈加显现，其建设的规范化、专业化与层次化成为保障养老服务体系建设成效的关键一环。然而，中国养老服务市场方兴未艾，现有的各类养老服务机构良莠不齐，尤其是一部分民办养老机构打着“养老”的幌子，诱骗老年人投资所谓高额回报的养老项目，致使不少老年人受骗上当乃至血本无归，直接损害了养老服务业的公众形象和生存基础。民办养老机构非法集资案件频发引起了党和政府的高度重视，自2022年4月8日起，由平安中国建设协调小组牵头，在全国部署开展为期半年声势浩大的打击整治养老诈骗专项行动。各地民政、市场监督、金融办、公安、检察院、法院、网信办等成员单位在本级平安建设领导小组的统筹谋划下，形成打击合力，在较短时间内扭转了民办养老机构非法集资的蔓延之势。
相较于实务界热火朝天的治理实践，理论界对于民办养老机构非法集资尚缺乏足够关注，学术成果数量不多且研究视角偏于碎片化，一部分学者（多为实务界人士）将民办养老机构非法集资视为非法集资犯罪在养老领域的一般形式，关注于此类案件的证据审查、法律适用、侦查方法等技术性问题，但未进一步探究该类案件在养老领域产生的深层次原因和防治路径。调研组认为，因养老行业的公益性、老人群体的特殊性，民办养老机构非法集资不能等同于一般的非法集资犯罪，应对其产生原因和防治对策进行针对性研究。为掌握第一手资料，本课题组先后走访长沙、衡阳、郴州、益阳四地，近距离观察各地专项行动开展情况，并与21家民办养老机构负责人（包括“爆雷”机构在押人员）、近两百名区市及省直相关部门工作人员以及数百名受害老人深入交流，以求挖掘出民办养老机构非法集资的发生机理，探寻依法防治民办养老机构非法集资的有效路径。另外，根据学术惯例，文中提到的机构及人物名称均用字母代替。
非法集资是一种古老的犯罪形式，源于
20
世纪初的庞氏骗局（“
Ponzi scheme
”），简言之就是利用新投资人的钱来向老投资者支付利息和短期回报，以制造赚钱的假象进而骗取更多的投资。非法集资犯罪蔓延到养老领域后，已然生成了复杂的特征规律，不能视为其他领域非法集资犯罪的简单复制。
（一）受害老人以投资盈利为目的参与非法集资
外界通常以“受害老人”来笼统称呼养老非法集资的受害群体。其实，受害老人是一个数量庞大且成分复杂的群体，调研组认为，通过对受害老人群体进行类型化和比对分析，可以刻画出一个参与非法集资的受害老人的典型面貌。为此，调研组在走访的民办养老机构分别选取一定数量的入住老人（部分参与非法集资，部分未参与），经分析，得出结论如下：
1.
受害老人参与养老非法集资的初始动机具有趋利性
根据养老服务体系的功能定位，机构养老的服务对象应为占老人群体
3%
的生活难以自理的部分。然而，从各地养老非法集资案件数据以及调研情况来看，绝大部分受害老人身体机能良好，不属于该
3%
范畴。显然，养老非法集资的受害人群与机构养老的服务对象存在错位，两者并非同一类人。具体而言：
首先
，参与非法集资的老人并无入住养老机构的迫切要求。按照养老服务行业的分类，老人根据身体机能的差异，可分为活力老人、半失能失智老人和全失能失智老人。参与集资的老人绝大部分为活力老人，该部分人群相对年轻（
70
岁以下），具备完全行为能力，并不急于入住养老机构。
其次
，参与非法集资的老人经济状况普遍较佳。参与集资的老人通常具有稳定的收入来源，在退休前多从事教师、工人、公务员等职业，能够享受退休金、养老保险等待遇，大多积攒了一定数额的存款，亦即具有“投资”的经济基础。
最后
，参与非法集资的老人具有较强的投资理财需求。步入老龄后，中国老人倾向于积攒金钱以备不时之需。为了增加收入，同时减轻子女负担，相当多的老人具有较强的投资理财需求，却缺乏正规投资渠道，容易陷入民办养老机构设置的投资陷阱。
2.
受害老人对养老非法集资行为后果的认知存在模糊性
客观来说，民办养老机构非法集资的手段并不高明，具备理性思维能力的人稍加分析就能看出。调研组发现，一部分受害老人因文化程度较低、辨识能力不足，确实被虚假宣传所蒙蔽。不过，仍有相当一部分受过教育、具有一定金融知识和社会阅历的受害老人对于养老非法集资的违法性和不可持续性是有一定认知的，但更多的是心存侥幸。非法集资的可怕之处也在于此，其充分利用了人性的贪欲，受害老人纵然明知非法集资终究会因资金链断裂而“爆雷”，但仍觉得自己可以及时抽身离开。因此，在一些案件中，即使职能部门已经发现非法集资线索，并明确发出警示，但因为该养老机构尚能支付高额利息，部分老人为了自身利益，案发前不愿举报、案发后不配合调查，甚至阻挠办案，担心一旦被查，投入的资金将无法收回。
3.
受害老人在损失难以挽回时维权方式呈现极端性
以长沙“湖南
S
实业发展集团股份有限公司涉嫌非法吸收公众存款案”为例。该案受害老人群体遍布湖南、浙江、海南三省，共计
2.1
万余人，涉案金额
17
亿余元。涉案养老机构采取私下收受现金、打入负责人私人账户，甚至定期销毁收账记录等方式，致使财务渠道难以查清。而且，受害老人资金一旦到账，就被以各种方式瓜分，真正能够投入养老机构运转和项目运行的资金少之又少。调研组发现，一旦“爆雷”案发，民办养老机构往往已经出现严重的资金困难，即使有资金或实物财产，因涉及产权纠纷、异地执行、涉案账款再分配等问题，资金也难以追回。为追回资金，受害老人群体相互串联，多次到当地党委、政府及司法机关开展群体性维权活动，造成极大维稳压力。
（二）涉非法集资民办养老机构依托“项目投资”吸收资金
养老机构按出资主体可分为公办和民办，其中，公办养老机构享受政府财政拨款及行政划拨用地，是民政部门“直属、直办、直管”的福利事业单位，其建设、运营和管理等都列入国家或地方政府计划。民办养老机构按照政府出资占比从高到低，可细分为公建民营、公助民营以及民办民营。此外，养老机构按登记注册性质，可分为非营利或营利，其中，公办养老机构均为非营利，而民办养老机构则两者兼有之。有学者提出区分民办养老机构的登记注册性质属于非营利或营利，以此判断养老机构是否会因逐利动机而进行非法集资。调研组认为，逐利是资本的天然属性，与机构注册性质并无关碍。民办养老机构选择注册登记为非营利机构，其原因更多在于国家针对性优惠扶持政策的引导，并不意味着民办机构放弃逐利动机。调研组先后走访民办养老机构
21
家，其中，涉及非法集资（包括已“爆雷”的和有集资行为但尚未“爆雷”的）的
10
家。经梳理，涉非法集资的民办养老机构呈现如下特征规律：
1.
民办养老机构非法集资的风险高低与民间资本介入程度呈正相关
在养老非法集资“爆雷”案件中，资金链断裂是养老机构非法集资乃至最终“爆雷”的直接导火索。显而易见，公办养老机构由财政资金供养，政府拥有机构所有权和经营权，受到国家机关财务管理制度的严格监督，几乎不存在非法集资的动机和空间。调研组根据调研数据，将各类型民办养老机构的非法集资风险参照“红绿灯”从低至高排列如下：
首先
，公建民营类养老机构涉非法集资风险为“绿灯”。以长沙市
X
颐养院（注册为民办营利性企业单位）为例，该机构同时为长沙市
F
区社会福利中心，由长沙市
F
区政府于
2020
年出资完成主体建设，后委托上海
X
服务（集团）有限公司配备适老化设施并管理运营。在此模式下，出资责任方面，政府负责“重资产”建设，承担大部分出资额度，而民间资本则以“轻资产”参与市场竞争，只负责较少部分出资额度；经营导向方面，偏重社会效应，部分床位由政府定价，用于履行政府托底保障职能，享受一定运营补贴，剩余床位投入社会养老市场供给；经营监管方面，虽然机构经营权已移交，但政府承担较大出资比例，仍会从国有资产流失、合同履约等方面进行监管。目前，该类公建民营养老机构普遍运营良好，非法集资风险较低。
其次
，公助民营类养老机构涉非法集资风险为“黄灯”。以长沙市
C
县
Q
养老公寓（注册为民办非营利企业单位）为例，该机构同时为长沙市
C
县社会福利院，由
C
县政府划拨土地
50
亩，
C
县某老年公寓有限公司出资建立并管理运营。在该模式下，出资责任方面，政府以医疗慈善用地名义提供土地，民间资本负责基础建设、设备采购及日常运营，民间资本承担了对等乃至大部分出资额度；经营导向方面，注重社会和经济效益平衡，少部分床位由政府定价，用于履行政府托底保障职能，享受一定运营补贴。经营监管方面，尽管机构占地为政府划拨，但机构所有权和经营权均为民间资本所有，政府监管存在缺位。目前，该机构被列为失信被执行人，存在非法集资“爆雷”风险，
C
县政府工作组已进驻调查。
最后
，民办民营类养老机构涉非法集资风险为“红灯”。以郴州市
S
区
S
养老公寓（注册为民办营利性企业单位）为例，该机构由法定代表人刘某武自筹资金成立，租赁民房作为养老服务场地，设置养老床位
45
张。在该模式下，出资责任方面，民间资本承担全额出资；经营导向方面，偏重经济效益，该机构成立以来，利用老人预交床位预定金方式向不特定对象吸收资金
3800
余万元，受害老人共计
732
人；经营监管方面，机构所有权和经营权均归民间资本所有，政府监管存在缺位。目前，该机构已“爆雷”，相关责任人因涉集资诈骗罪被追究刑事责任。
简而言之，国家出资比例越高，民间资本的出资压力就越小，机构运行的资金流就越稳定，机构涉非法集资的风险就越低。调研结果也印证了此观点，调研组走访的
10
家涉非法集资养老机构均为民办，其中，
3
家为公助民营，其余
7
家为民办民营。
2.
涉非法集资民办养老机构依托于“高利回报”项目吸收资金
一般而言，养老机构正规收取的服务费主要分为三类，床位费、伙食费和护理费，其中，床位费是主体性收费。调研组发现
21
家民办养老机构该三类费用总额的中位数在
2000
元
/
月
---2500
元
/
月之间，该收费标准大致与当地的退休金发放标准相当或稍低。按此收费标准，养老服务行业绝非“暴利”行业，只能算是“薄利”、“微利”。显然，民办养老机构据以吸引老人投资的“优质项目”并不局限于此。根据“投资项目”与养老服务业的关联程度，从高到低可分为两类：
一方面
，立足养老服务业本身以收取高额预付费。可分为两种情形：一种是以预付打折、会员专享服务为噱头，吸引老人超额、提前预交养老服务费。在前述
21
家民办养老机构中，提前预收
1
年费用的情况普遍存在，部分养老机构甚至提前预收
5
年、
10
年费用；另一种是将养老床位本身作为“投资项目”，即过分夸大养老行业盈利水平，以提供床位使用权、优先居住权、照顾陪护等服务或高额利息分红回报、享受消费优惠为诱饵，高额收取老年人会员费、保证金。需注意的是，上述两种吸收预付费模式都存在超额预收床位费的情况。不同的是，前种情形以老人有实际入住需求为前提，预收床位费规模基本遵循养老服务业老人入住规律。在后种情形中，老人没有入住需求，只是将养老床位作为投资项目，如在前述“湖南
S
实业发展集团股份有限公司涉嫌非法吸收公众存款案”中，机构仅有
300
张床位，却预收
2.1
万名老人床位费，显然，绝大部分老人并无入住养老机构的可能性。
另一方面
，依托于养老服务业相关衍生项目来吸引投资。可分为两种情形，一种是与养老服务业相关的养老公寓类项目。部分民办养老机构以投资、入股、加盟养老服务房地产、基地、公寓等名义，以返本销售、售后返租、约定回购、有限合伙、私募基金等形式，诱惑老人投资入股。以长沙
A
养老山庄（注册为非营利性企业单位）为例，该机构为公助民营类养老机构，由当地政府划拨土地，自行筹资完成建设，共分为四期，目前已完成第一期建设。为筹措后续建设资金，该机构将尚未建成的养老床位的居住权、出租权对外销售，以返本销售、售后返租等形式吸收了大量老人资金，目前，该机构资金链断裂，二期工程已停工；另一种是与养老服务业关联度较低的养老衍生产品项目。机构本身并无相关资质、经营经验，只是将养老机构作为“融资平台”，取得老人信任后，引诱老年人投资所谓的“高回报”项目。如前述“湖南
S
实业发展集团股份有限公司涉嫌非法吸收公众存款案”，该公司打着养老企业的幌子，吸引老人投资
H
茶叶、
B
富硒矿泉水、
M
酒店等项目。此类投资项目或本身仅为空壳，不具有经营实体；或经营规模、营利能力被虚假宣传严重夸大，即使能赚取利润，也不足以支付高额返息，因此，一旦新钱停止涌入，机构“爆雷”几乎在所难免。
3.
涉非法集资营销团队床位预售模式“绑架”民办养老机构经营方向
养老机构的主要经营载体是养老床位，如何快速提升入住率乃至实现床位提前预售是机构能否营利的关键。目前，民办养老机构将床位销售外包给专业营销团队是行业普遍做法。营销团队采用“承包
+
提成”模式，通过为养老机构制定合理的定价策略，搭建有效的销售体系，以期实现床位快速出售。调研组发现，涉非法集资的民办养老机构无一例外存在营销团队提成畸高的问题。在益阳“
N
公司非法吸收公众存款案”中，该案主犯之一刘某贤及其家族团伙，为谋取不正当利益，长期流窜于湖南省内外从事教唆、帮助民办养老机构进行非法集资活动，从中收取佣金或提成，先后在长沙、衡阳、永州、湘潭以及江西等地从事养老领域非法集资营销活动。该营销团队广泛招募业务员，分为“区域经理、总监、部长、经理、业务员”五个等级，提成比例按级别从下自上逐层提高，最终的提成金额可高达从受害老人投资款项的
3
成。因此，投资项目即使真实存在且能实现盈利亦难以支付如此高额提成。为使机构保持运转，民办养老机构不得不饮鸩止渴，雇佣该营销团伙持续拉来更多投资，这无异于抱薪救火，薪不尽则火不灭，直至机构“爆雷”。
非法集资并非养老领域的特有现象，相较而言，养老领域因行业的公益性和受害群体的特殊性而更加受人关注。探究非法集资在养老领域泛滥的根由，要避免过多地纠结于机构负责人的个人品德，而应将目光放到更深层次的原因。
可以说，当前的养老服务市场是跛足的，作为养老行业服务对象的老年人口数量急剧增加，但并不等于养老服务市场有效需求的增加。相当一部分老人群体及其家庭还未形成正常的养老消费观念，而其“保本养老”投资心理则被部分民办养老机构不当利用。
数千年来儒家思想的沁润，在中国社会孕育出根深蒂固的孝道思想，在家奉养双亲是子女天然的人伦义务。这也从侧面反映出一个事实，即中国社会缺乏现代养老消费观念。老人的消费观念通常较为保守，过去的储蓄和积累，主要用于应对健康风险而不是即期消费。即便老人因身体失能而被迫送进养老机构，但无论是老人还是子女均没有形成“机构养老是花钱买服务”的观念。因入住老人缺乏消费热情，养老机构的收费标准以及营利水平只能维持在一个相对较低的水平。各地民办养老机构多次向调研组表示，“老年人舍不得花钱”，“养老行业的钱实在难赚”。
“未富先老”是我国养老金生态“脆弱”的客观描述。我国社会养老保险参保覆盖、实际缴费存在较大的制度“漏损”，尤其是弱势群体无法纳入，而且我国企业年金制度仅覆盖少数央企、金融企业及一些上市公司，整体规模小，发展严重滞后。当前相对薄弱的国家养老保障落实到每一个家庭，表现为养老服务供给很大程度上取决于家庭经济状况。在儿女缺乏足够供养能力时，老人不得不自己赚钱养老。
对于金融投资风险的识别能力，是投资评估者应否入市的基本前提，而受害老人群体普遍缺乏这一能力。一方面，老人群体获取金融信息的渠道有限，仅仅通过传单、广告、微信等方式获得信息，容易被虚假性、夸大性的宣传所欺骗。另一方面，老人群体缺乏足够的金融投资理性。免费礼品、低价商品是吸引老人投资的常见招数，不少老人因贪一时小利而冲动投资，致使终身积蓄一朝尽失。
在我国，不论规模大小、经营年限长短，民营中小企业都以自我融资为主，其比重高达
90%
以上。自我融资主要来自机构的自有资金、微利性收入等，因盈利能力有限、回收周期长等因素的影响，这些资金无法在较短的时间内发挥规模效应，难以有效满足机构生存和发展的资金需求。目光转移到外部融资渠道，从资金端的视角来看，即金融资本如何参与养老产业实体经济发展，其本质上是一个金融投资活动，其落脚点在于如何实现金融资本的投资收益和回报。然而，因身份属性以及行业特性，民办养老机构一般难以满足金融机构的投资回报要求，其外部融资渠道亦并非坦途。
1.
民办养老机构因身份限制难以通过商业银行贷款审批
在传统外部融资模式中，商业银行贷款是最常用的融资模式，具有融资成本低，弹性大，财务杠杆大的特点。一般而言，银行商业贷款可分为抵押贷款和信用贷款，就抵押贷款而言，土地、房屋往往被认为是最可靠的抵押物。但是，民办非营利养老机构所占土地若为医卫慈善划拨用地，因其系无偿取得，不能办理抵押登记；其他民办养老机构所占土地多系租赁，亦难以进行抵押。就信用贷款而言，还款能力是银行信贷审批的重要考察因素。民办养老机构普遍存在前期投入大、回报周期长、盈利能力差等行业通病。此外，若民办养老机构为非营利性质，则其出资者不享有任何财产权利、不能参与分红、不准设立分支机构，也不享有该机构终止时的剩余财产，均难以让银行对其还款能力产生信任。
2.
民办养老机构因主体资质难以发行企业股票、债券融资
股票、债券融资是已上市或规模化民办养老企业融资的重要途径。相对而言，股票、债券市场的资金提供和需求更为简单直接，有利于提高资金配置效率。不过，股权、债券融资对于机构规模有较高要求，一般限于大型企业机构。目前民办养老机构中绝大多数为中小型企业，不具备股票、债券融资的资格，市场主体范围较窄；此外，股票、债券融资对于民办养老机构的财务管理、风险管理等提出了更高的要求，由于股票、债券融资受市场环境影响较大，机构对于股票发行数量、发行时间的判断必须准确，同时需要及时掌握一手市场信息和政策导向，否则适得其反，机构将因融资失败而陷入困境。
3.
民办养老机构因企业规模难以获得养老产业基金青睐
自
2015
年湖南成立全国首支省级政府引导型健康养老产业投资基金（湖南健康养老产业投资基金），各地政府陆续成立类似基金。根据制度设计，政府的养老引导基金在财政资金的基础上，广泛吸纳民间资本及各金融机构出资，对养老服务业初创期的中小企业给予资金支持。产业引导基金的核心目的是将财政资金“从划拨变为投资”，市场化运作是其基本原则，因此，与商业银行贷款相似，中小型民办养老机构因缺乏抵押物以及还款能力偏低，获得基金支持的先例寥寥无几。
目前，政府机关采取“疏堵结合”模式来防治民办养老机构非法集资，即一方面通过“政策扶持”来解决民办养老机构融资难题，以正向帮扶来缓解民办养老机构资金困境；另一方方面是通过专项行动来“打击整治”民办养老机构非法集资，以反向治理来清除涉非法集资的问题机构。遗憾的是，在部分地区这两条线索尚未达成有效的功能叠加。一方面，扶持政策并未能有效纾解民办养老机构的融资困难。另一方面，政府通过动员行政力量对民办养老机构非法集资的打击整治效果不尽如人意。
（一）部分政府扶持政策未能充分舒缓民办养老机构融资瓶颈
我国养老服务业尚属于草创时期，民办养老机构经营规模偏小、管理制度不规范、营利能力低下的情况普遍存在，这在某种程度上形成了民办养老机构对政府扶持政策的高度依赖性。不过，面对民办养老机构发展“瓶颈”的融资难题，政府扶持政策中被寄予厚望的政府补贴和金融支持还主要停留在直接扶助层面，对于在提高民办养老机构融资能力、引导产业发展的功能发挥还不够充分。
首先
，“粗放型”政府补贴模式易引发政策套利的道德风险。政府采取补贴支持政策，首要目的在于调动民间资本的积极性，有效扩大养老服务供给。因此，政府针对民办养老机构最核心的补贴项目：建设补贴和运营补贴均以建筑面积和床位数量作为补贴金额的发放依据，亦即机构面积越大、床位越多，补贴金额越高。在养老服务业市场化早期，这种补贴模式固然能够充分调动民办养老机构积极扩大规模，短时间内缓解养老服务市场供给不足难题。不过，当民间资本已大量进场，养老服务市场发展进入稳定期后，如仍以经营规模作为单一补贴依据，则有可能出现补贴效果异化。调研组了解到，部分民办养老机构出于谋取更多补贴资金的目的，盲目铺排经营规模，致使资金链紧张，甚至引发非法集资风险。
其次
，部分地方政府财政吃紧导致金融支持配套制度难以落地。商业性金融机构需循序基本的商业逻辑，竭力规避潜在的经营风险。对以银行为主的金融机构而言，在金融管控收紧的背景下，出于维护金融稳定的利益考量，民办养老机构因规模偏小、抗风险能力较弱、还款能力较差，并非优质的放贷对象。因此，仅仅单方面要求金融机构支持民办养老机构其实是“强人所难”。一个水桶中偶有一块长木板并不能增加盛水量，需所有木。板都补齐长度，才能提高整个水桶的盛水量。同理，金融机构能否给予民办养老机构提供足够的资金支持，很大程度上取决于政府能否构建起切实、有效的金融配套制度来增加民办养老机构还款能力，降低金融机构放款风险。
2015
年湖南省民政厅、财政厅、省金融办、省银监局联合发布《关于信贷扶持养老服务业发展的指导意见》，要求全省金融机构“满足养老服务业金融需求”，具体要“创新信贷产品”、“优先安排贷款资金”、“提升服务水平”，考虑金融机构因此而承担的更高的信贷成本，“财政、民政、银监部门将适时推动有关部门为从事养老服务业贷款的融资担保机构提供一定比例的风险补偿和奖励。”实践中，上述“风险补偿和奖励”一般以贷款贴息和担保费补贴的形式支付给银行（担保机构）或养老机构。不过，受经济下行影响，政府财政收紧，此类针对民办养老机构的贷款贴息和担保费补贴发放到位率较低。在调研组走访的
4
个地市中，仅益阳市
1
个民办养老机构获批。因缺乏配套支持，民办养老机构难以从金融机构融资的局面并未改变。
最后
，现有的授信管理制度未能体现养老服务业的特殊性。相较于其他行业，养老服务业在机构属性、经营目的、经营风险等方面具有相当的特殊性，反映到银行授信审批和内部信用评级体系上，在主体资格、流动资金、财务管理等方面均有必要针对养老机构做出专门性规定。例如，民办养老机构在完成设施建设并获批设立之前，不能成为承贷主体；民办非企业养老机构的盈利不得分红，银行难以测算用于还贷的现金流；民办养老机构无需缴纳增值税、所得税，税务部门对其没有财务管理方面的硬性要求，大多数民办养老机构财会管理混乱，不利于银行授信审查等。调研组了解到，以银行为首的金融机构出于审慎经营考虑，并未针对养老服务业的差异性制定专门的信贷管理制度，民办养老机构自然也难以通过授信审批。
（二）民办养老机构非法集资打击整治体系存在部门衔接脱节
为了在短时间内集中打击整治养老非法集资行为，我国惯用“联合执法式”专项行动，通过动员行政力量来整合跨部门行政力量以进行联合治理。不过，非法集资存在行刑交叉难题和部分行政机关相互推诿情形，若不能妥善处理，治理效果则难以保证。
一方面
，维稳考核压力致使部分行政机关之间存在投鼠忌器的不当考虑。在民办养老机构出现非法集资苗头时，彼时资金链往往尚能维持，行政机关若公开信息或阻断机构非吸，可能导致老人集中挤兑致使其资金链提前断裂，急于挽回损失的受害老人的安全、稳定风险难以防控，甚至受害老人群体性前往办案机关索要损失的先例亦不少见。与受害老人群体性维权影响正常办公秩序相比，行政机关更为“头疼”的是后续的维稳考核压力。若演化为群体性、长期性信访事件，行政机关不得不需耗费大量人力物力妥善处理信访老人，而且一旦处理不当，还可能面临严厉的追责处分。因此，各行政机关即使明确掌握非法集资线索的情况下，往往不愿意积极介入干预，致使民办养老机构非法集资不断做大，直至“爆雷”。
另一方面
，行刑衔接不畅致民办养老机构非法集资前期处置难以成就。一般而言，非法集资具有双重违法属性，既是一种未经审批部门批准的行政违法行为，又是一种涉及犯罪的刑事违法行为。对非法集资的法律规制应阶梯设置，其中，刑罚是最严厉的兜底规制手段，只有在非法集资行为的不法属性已突破行政规制的底线时才能适用。倚重于刑事打击手段，这固然是对现有的侧重于行政给付的养老服务行政管理体制的理性让步，也反映出现有行政处置措施的相对乏力和对刑罚威慑力的过度依赖。但是，就整个犯罪过程而言，刑事打击毕竟是非法集资“爆雷”后的后期措施，与非法集资“打早打小”的治理规律不相匹配，在客观上会虚化行政机关在民办养老机构非法集资初期的职责作用。就司法办案而言，行政机关的认定结果并不影响司法机关的判断，司法机关对非法集资犯罪的定性入罪并不以行政处置为前置条件和必经程序。调研过程中，多名行政机关工作人员反映，因行政机关对非法集资行为性质认定的判定结果不具有终局权威性，其在非法集资早期介入时期难以把握，往往错过了及早干预的最佳时机。
打击整治养老非法集资，促进养老服务业高质量发展涉及到多个方面、多个主体之间的统筹协调。具体而言，养老服务市场需求的有效扩充和老人群体防骗能力的切实提升、民办养老机构的分类管理以及政府对民办养老机构的政策扶持和对养老非法集资行为的打击整治，彼此依存，缺一不可。
目前，中国养老服务市场还不够成熟，很大程度上体现在缺乏成熟、理性的消费人群。我国虽然拥有庞大的老人群体以及消费需求，但尚不具备相应的养老消费社会心理基础。老人群体热衷于“项目投资”，却吝于正常的养老消费。养老服务的社会价值未得到充分认可，养老机构的劳动付出未能获得相应经济回报，这也是民办养老机构走入集资诈骗歧路的一个间接因素。
老年人之所以不愿意为养老服务“买单”，既出于传统社会心理，也受限于现实经济基础。对此；一方面，营造健康、理性的养老消费环境。现在的老年人从小就接受“勤俭节约、艰苦朴素”的教育，节俭朴素已深深刻印在脑海中，到老了不舍得花钱。可以通过老年大学授课、举办专题讲座、新型媒体宣传等方式，向老年人普及恵老政策、恵老制度、恵老举措，使其减轻后顾之忧，舍得和敢于消费。另一方面，利用宏观调控提高老年人口养老消费能力。各地应当根据社会平均工资水平变化和养老基金的政府保障能力，建立与物价指数
(CPI)
协调、联动的财政养老补贴机制，及时、合理调整社会养老保险的养老金水平；按照政府财政收入增长的情况，增加对中高龄老人的社会福利补贴项目和标准，提供老人的消费能力。
老年人群之所以容易成为非法集资的侵害对象，很重要的一点就是老年人群与涉非法集资民办养老机构存在严重的信息不对称。对此：一方面，金融机构要正视老年群体日益增长的金融理财需求，提供更加人性化的金融服务。老年人金融知识相对贫乏、接受能力低，对非传统金融产品难以理解和掌握，不习惯主动去银行和证券公司的零售网点获得基本的咨询服务。各金融机构应依托社区居委会、老年大学等平台，定期组织老年人进行金融知识讲座和技能培训，帮助老年人树立正确的理财观，掌握基本的金融知识，具备预防诈骗的意识和能力。另一方面，市场监督、法院、金融办等职能部门应将执法办案与普法宣传、综合治理有机结合，深入到各个民办养老机构，积极引导老年人摒弃浮躁冲动、暴富投机心态，培育理性投资风险意识。
