政府公信力的生成与流失 ——基于信息论视角的解读

 “公信力是一种信赖，也是一个品牌”。[1]政府公信力是公信力的一个特殊范畴，是政府通过自身行为获得社会公众普遍信任的能力。政府公信力直观反映了公众对政府的信任程度，并关系到政府合法性的根源。[2]增强政府公信力的目标在党的十八届三中全会中得到明确强调，是我国当前一个具有重大意义的现实问题。
     尽管改革开放以来我国一直致力于政府公信力建设并取得不菲成就，但有调查显示近年来我国中央政府公信力在总体上呈现逐年下降趋势，情况不容乐观。①尤其是在地方政府特别是乡镇一级政府层面，我国公众更是表现出远低于对中央政府信任程度的“差序政府信任格局”。[3]这些事实表明政府公信力问题需要我国理论界进一步地深入研究。
    从现有研究成果来看，目前国内外学界将关注焦点均放在政府公信力或政府信任的评价标准、影响因素和提升对策三方面上。此时，政府公信力通常被视作一个政治学和伦理学交叉范畴下的概念。信任是一种道德价值判断，提高政府公信力的关键就在于能否促使政府行为符合公众的规范性期待。这些规范性的价值标准包括政府行为的规制、效率、可靠性、代表性、公平、负责以及乐善好施。[4]但是某些因素会阻碍政府追求自身行为符合以上价值标准的努力，国内外较多的经验研究显示，客观层面的政府绩效和主观层面的社会价值倾向两类因素在某些情况下都可能成为政府公信力流失的主因，由此构成以理性选择和社会文化两条不同路径的对政府公信力生成和流失的解释视角。[5]同时也有研究者注意到，政府公信力的运作有赖于信息作为公众信任判断的载体，信息的传输是一个极为重要的因素。信任首先要基于信息，信息的有效披露和传递是任何信任文化建立的关键。[6]尤其值得注意的是，作为信息传播通道的大众媒介逐渐充当起政府和公众间信任关系的中介者，人们相信他们对事物的判断。目前以大众媒介为视角的政府公信力或政治信任研究进一步体现了如下事实：信息的传播始终贯穿于政府和公众信任关系的建构之中。因此，从信息传播角度对政府公信力运作过程进行系统研究，能够为其生成和流失现象提供一个具有说服力的解读。
     本文试图从信息论的传播学角度对政府公信力的生成和流失进行分析。信息论自1949年由申农和韦弗在《通信的数学原理》一书中提出以来，已成为传播学最具影响力和启发性的理论。本文所依据的理论前提是：任何信任都必须基于足够数量的人或组织获知他人或组织的有效信息。信息论视阈中的信息是一种对不确定性的描述或熵，而对这些不确定性的容忍恰恰构成了信任关系，其本质是一种复杂性的简化机制。[7]借用信息论的理论模型并将其放置于政府公信力产生的特定背景下考察，可以将政府公信力中的信息传播理解为包含编码、解码、反馈和噪音干扰等一系列环节的申农-韦弗式传播过程。在这一过程中，抽象的政府信息转化为含有意义的政府形象符号，并成为建构公众和政府信任关系的信息基础。我们认为，符合公众期待的政府形象信息的顺利传播使政府公信力得以生成，而这一信息传播过程中所遭遇的噪音干扰则会导致政府公信力遭受流失。

  在信息论中，申农和韦弗精确描述了在通讯技术中信息分步骤地传递过程：信源发出信息并通过编码将信息转化为信号，信号经由信道获得包含噪音干扰的传递，受干扰信号被解码为信息并最终由信宿所接收。尽管信息论创建的初衷是一个与社会系统并不相关的通讯技术模型，但后续的研究如传播学研究也同样用其来说明人类传播的过程。信息论能够在很大程度上模拟人类的交流。以人际传播为例，信源是大脑，编码器是人的发声器官，声音压力是信号，空气是信道，而另一个人的耳朵可作为解码器将通过空气传播而来的声音压力转化为大脑的神经触动，他的大脑则是这一轮信息传递的信宿。其后的信息论研究则进一步融合了维纳的控制论思想，一个重要的进展是反馈环节被包含到申农-韦弗的模型之中。修正后的信息论经典传播模型如图1所示。在这一模型中，其他部分产生的噪音被等效的简化并折合成信道干扰。实际上噪音的干扰范围并不仅限于信道，而是会干扰信号从生成到接收的各个阶段，增大信息的混乱程度或熵。
  
  图1：包含反馈环节的信息论经典传播模型
  资料来源：在信息论原始模型中加入反馈环节，信息论——基础理论与应用，傅祖芸，电子工业出版社2002年版，第8页。
  借用信息论的上述概念，我们可以将政府公信力中公众对政府信任的生成建立在一个类似模型上。因为信任关系的建立需要基于一方知晓另一方足够数量的有效信息，政府信息也需要通过传播过程作用于公众主观认知，从而形成公众和政府间的信任关系，实质上构成信息论模型在一类社会系统下的表现形态。在申农-韦弗的经典传播模型中，信息需要通过有规则的编码转化为信号这类新信息才能实现进一步的传播。与之类似，政府信息也需要转化为必要的符号信息才能实现有意义的传递。在传播学层面上，符号正是一个“意义的系统”，[8]是抽象信息的具体物质载体，因其所负载意义可被传播过程双方理解而成为新的信息。在政府公信力生成的信息传播过程中，政府用以传播信息所用的符号是政府形象。依据政治传播学者的研究，各种政府行为的信息主要转化为三类政府形象信息作为传播符号，它们是：(1)政府理念形象的信息。主要体现政府的价值观念、管理哲学、法制意识、组织文化等主观因素，是政府行为的灵魂，反映驱动政府运作的主要精神力量；(2)政府行为形象的信息。主要体现政府行为的实际内容，如政府的政策、制度、个人活动等，是公众可以直接感知和理解的对象；(3)政府绩效形象的信息。主要体现政府行为的结果，包括政府的经济绩效和社会绩效。以上三类政府形象的信息构成了公众所解读和评判的对象，决定了他们对政府的信任感。这种信任感实质上是政府形象信息由公众解读后所还原成的对政府的主观认知，能够用信任度来进行即时地描述，信任度取值于从完全不信任到完全信任的区间之内。
  在政府公信力的信息传播过程中，政府既是信源又是编码者，公众既是信宿又是解码者，分别位于政府信息流动过程的两端。在传统社会中，政府形象的信息一般是通过公众和政府的面对面接触，或听闻人际关系网络中他人的闲谈叙议直接传达至公众。政府作为政府信息源头同时也编码出自身形象的信息成为传播符号，公众解码政府形象的信息并对其做出主观价值判断，将反馈至政府的信任感建立在对政府行为能有效增进自身福利的期望之上。这些反馈信息返回至政府，促使政府改进自身并修正其所理解的公众需求，使政府和公众之间的信任关系表现为连绵不绝、波动起伏的曲线。然而，当今信息时代的政府信息传播将面临着更为复杂的情况。这一传播过程如今不可避免地要在时空更为宽广的社会环境中发挥作用，需要依赖大众传媒作为信道，才能够瞄准广大社会公众以获取信任和支持。这也是当代传播学者一直所强调的：我们如今经历的是一种媒介化的政治生活，媒介塑造了我们的态度、认知和信念。[9]大众媒介承担了作为信道的信息传播功能，成为公共领域和私人领域实现相互沟通的桥梁。在一个不考虑噪音干扰影响的理想化的政府信息传播过程中，满足公众需求的政府信息被编码为相应政府形象的信息，这类政府形象的信息通过大众媒介忠实的传播至公众，被公众解码并获得对政府的正确认知，最终通过反馈表达出对政府的信任。可以认为，政府公信力正是通过上述有效的政府信息传播过程而得以生成。
  正如信息论研究者所揭示的：任何信息传播过程都难以免于噪音的干扰。尤其是当我们将信息论模型应用于复杂社会环境下的政府信息传播过程时，无论是政府、大众媒介还是社会公众，都可能将自身的态度、需求和价值取向加诸于传播内容之中，并最终成为支配公众反馈其对政府信任与否的决定性力量。由此我们可以获得一个包含噪音干扰的政府公信力生成的完整信息传播模型，如图2所示。政府公信力的生成必须要克服种种的噪音干扰，实现对政府信息的有效传播。我们认为，当考察政府与公众之间信任关系是如何建立、丧失或恢复这些问题时，都需要将它们放在这样一个动态的信息传播框架中进行回答。
  
  图2：政府公信力生成的信息论传播模型
  资料来源：作者自制。

  在信息论中，噪音是任何非属信息原意而加之于信号的附加物。[10]它外加于信号之上，在整体上降低了信号的有效性。噪音的负面作用在于增加了信息的不确定性或熵，使有效信息的总量减少。从信宿的角度来看，噪音所造成的更大不确定性显然是不受欢迎的。在政府公信力的信息传播过程中，噪音降低了信任所需要的有效信息量，损害作为信号或传播符号的政府形象信息，从而在根源上降低了政府与公众间信任关系的建构可能。无论在人际传播还是在政府传播的情境下，都很难想像作为信宿的个体会在缺乏对信源必要认知的情况下还会对其抱有信任感。同时，我们也难以期待政府信息传播中作为解码者和信宿的公民个体具备足够的能力可以从所接受到的信息中排除全部噪音，还原政府本来应有形象并对其做出公正的价值判断。
  3.1　编码噪音：政府隐瞒信息
  在政府信息传播过程中，政府具有不容置疑的主导性地位。政府管理的黑箱性质使其拥有对政府全部信息的独占权——它既是政府信息的来源，同时也塑造了自身的形象符号。因此，部分政府官员可能利用政府在信息不对称中的天然优势，对政府信息的输出进行机会主义式的控制，由此成为政府编码自身形象信息时的噪音来源，导致政府不能有效展现其在理念、行为和绩效上的正确形象。现实中时常发生的现象是，我国有关政府部门对于公开什么信息、如何公开和向什么群体公开往往可以自主选择，向外公开的多为凸显政府政绩、夸大政府形象或者是其他常规性的行政程序信息，而相对敏感和较容易引起争议的信息则并不透明。中国政府透明度2014年度报告指出，有多达14个省级政府的透明度得分在70分的良好线以下，包括5个省级政府仍未超过60分的及格线。政府信息的公开质量依然偏低，尤其是在政府规范性文件的公开程度上仍普遍处于较低的水准。[11]
  政府隐瞒信息所造成的编码噪音使政府形象笼罩在一层黑幕之中。在政府信息透明度较低的情况下，大众媒介和公众很容易将政府的个别或局部的形象理解为全面或整体的形象，为他们非理性地主观臆测提供了空间。与之相对应的是，公众渴望知晓更为全面的政府信息，以对政府形象有更多了解。在人民日报社的一次调查中，被调查者普遍反映“政府会议新闻应压缩，只报道其中有新意的内容”，“一般会议讲话、文件可不登或摘要刊登”，“单纯指导工作的稿件不宜过多”，“应简化外事消息”。这一事实反映了形式主义或表面化的政府信息不足以消除公众对政府形象的不确定性，更无助于公众与政府之间信任关系的建立和维系。在人际交往中，我们不可能将信任加诸于一个无法了解的人。与之相似，尽管对政府形象信息的更全面披露并不一定会带来公众对政府信任感的积极反馈，但对政府形象信息的消极隐瞒却必然会造成政府公信力的流失。
  3.2　信道噪音：大众媒介扭曲信息
  大众媒介指的是报纸、书籍、电视、网络、广播、视频等人们籍以传播各种信息、表达自己思想和意愿的舆论工具。这些大众媒介基于“专业性”、“更易接触到信源”等优势，已形成一套吸引和联系受众的有效机制。大众媒介是现代社会主要的传播信道，在公众对政府的信任关系中，所需要建立政府形象认知的信息量较大，而且绝大部分信息都无法通过个人直接来获取。可以认为，在政府传播过程中，公众获取的政治信息主要是第二手或者是第三手的。[12]
  当今社会的大众媒介具有明显的趋利性特点。在我国，“去政治化”后的大众媒介作为经济主体必然要对自身利益进行追逐。大众媒介公信力与政府公信力紧密相关，它们可能因自身利益需要而扭曲所需传播信息，由此产生了政府形象信息经过信道传播时的噪音干扰。正如传播学研究所揭示的：信息本身是中立的，但作为通道的组织却有偏私的可能。[13]大众媒介在新媒体竞相涌现的当代身处于一个充满竞争性的生存环境之中，往往需要针对公众的“信息饥渴”来传播受人关注的信息。在“中立”和“无派别”的职业保护墙后，现实中的大众媒介往往通过对相关政府形象信息的选择、处理、解读和分析实现其把关人角色，并对人们的观念和态度产生重要影响。一个典型的事例是在2009年杭州飙车案中，网络媒体对被告人以替身出庭的报道一时间引发社会广泛关注。尽管之后被证明是一场个别媒体为夺人眼球而产出的虚假报道，但在当时也相当程度的引发了公众对当地政府的信任危机。这是因为在通常情况下，公众面对大众媒介所传播的信息往往并不会再进行独立的筛选和判断，而是简单的接受它们的引导和控制。这无疑会造成以下的消极结果：公众时而会因为大众媒介所传播的政府形象信息而丧失对政府的信任，尽管这一被传播的形象可能与政府的原本面貌全然不同。
  3.3　解码噪音：公众误读信息
  在政府信息传播过程中扮演解码者和信宿角色的公众是一个人格化的群体，是一种“自恃的、非制度化”的存在。这意味着他们易于受到外界因素影响而变化自己的态度、情感乃至需要。公众同时是现实中的人，他们时刻地处在复杂的社会网络之中。社会化生活使得公众必然通过种种途径与其他人沟通和交流，对事物的评估和判断总是在一定情境下做出的，并因此会影响他们自己的行动。[14]
  公众在解码政府形象信息时的噪音来源是：他们很可能会受到他人评价意见的影响，对信息误读从而反馈出对政府信任感的降低。多数人的评价意见被称之为公共舆论，公共舆论对个体的公民而言具备一种强制力量，公开与之唱反调将会使自己陷入孤立的状态。尤其是在当今互联网时代，网络充分扩大了公共舆论的深度和广度，使他人的声音比以往更容易听见。当我们在公共的舆论场接触到媒体或他人对相关政府形象的解读时，这些话语将会对我们自身的判断施加强大影响，使我们很难做出完全理性的判断。有研究者经实证考察后发现，相同的话语在人际传播中具有自我增强的特点，当公民个体所接触到的对政府形象的评价意见多是积极的或者是善意的，那么这个信任的良性循环将难以从他那里中断。反之，恶意的负面评价则很可能会使不信任的态度蔓延扩散。不信任本身有一种在互动中认可并加强自己的内在倾向。[15]因此，在社会整体信任环境较好的情况下，社会道德水平较高，相互信任成为一种常态，公众自然较少受到外界负面解读的干扰而影响他们对政府的信任感。我国目前的社会整体信任程度处在较低水平，由此导致体现不信任文化的公共舆论时常发生，从而进一步通过社会化过程深刻地影响公众整体的态度、判断和价值观，加深了公众对政府的怀疑主义倾向。在这样的社会文化背景下，政府公信力的流失难以避免。

本文从传播学中的信息论视角出发试图对政府公信力的生成和流失进行分析。经历申农-韦弗式的有效政府信息传播是政府公信力得以生成的必要条件，而政府信息传播中可能出现的种种噪音干扰，如政府对信息的隐瞒、媒体对信息的扭曲和公众对信息的误读等，降低了政府形象信息传播的有效性而损害政府公信力。以上观点能够为当前我国发生的一些政府公信力流失现象提供一种解释。

  因信息传播因素所导致的政府公信力流失固然是我国在政府公信力建设中必须试图解决的问题，但必须要指出的是，即使政府信息摆脱噪音干扰而实现了有效传递，在某些情况下也依然会出现政府公信力流失的问题。这些未能涵盖在信息论传播模型的政府公信力流失现象的发生根源来自于政府信息本身所荷载的内容与公民需求之间的相悖性，即政府的理念、行为和绩效并不能有效增进公众福利，或令公众不能感到认同和满意。在这种情况下，即便政府信息传播过程并未受到干扰，也易于陷入政府公信力流失的困境。毕竟，一个自身行为拙劣的政府是不可能得到公众信任的。上述问题并未包含在我们的分析框架内，这是因为信息论本身所关注的是信息能够不失真地实现有效传递，而不关注信息本身内容所蕴含的价值属性是否正当。从信息论的视角出发，因受到噪音干扰而导致的政府信息不能有效传播，已经构成了目前我国政府公信力流失的一个重要原因。
  基于前文的讨论，建议从以下方面有针对性地加强政府形象信息传播的有效性，提升我国政府公信力：(1)加强政府信息公开程度，降低编码噪音。政府首先要树立透明行政的理念，认识到在信息不对称的条件下，信息透明度越高，与公众之间的沟通和联系就越紧密。政府需要具备通过充分展现自身形象而赢得公众信任的信心；其次还要凭借有效的制度设计避免政府对信息的消极隐瞒行为，应尽快出台《政府信息公开法》，明确政府信息公开具体程序，建立政府信息公开的行政问责制。(2)优化大众媒介传播方式，降低信道噪音。应从制度保障和伦理教化两方面入手，努力提升大众媒介传播信用。在制度保障层面，可出台专门的传媒法典确保大众媒介传播的健康化和规范化，运用政府权力对大众媒介进行监督，杜绝它们通过曲解信息而煽动公众情绪、损害政府信任的行为；在伦理教化层面，应加强大众媒介的公信力教育，如在新闻院系普遍开设媒体伦理类课程，或在入职前开展职业伦理的相关培训，提高大众媒介从业者的道德感。(3)培育社会整体信任文化，降低解码噪音。一方面要注重加强我国公民基本道德建设，推行全面素质教育，加强道德宣传，在根本上改善公众对信息解读的公共舆论环境；另一方面要持续激励对社会有益的信任关系，如建立个人信用档案登记机制、个人信用评估机制等，通过奖惩手段鼓励全社会诚实守信的良好道德风气，积极创造良好的社会信任环境。