地方民促法细则对资产证券化的影响 | 深度

从全局看来，有关民办教育的顶层设计包括：《教育法》、《高等教育法》，以及上位法《民办教育促进法》。2015年12月《教育法》和《高等教育法》把教育“不得以营利为目的”的表述去掉，修改为“以政策性经费参与举办的学校及其他教育机构不得设立营利性的组织”，到了2016年《民办教育促进法》的时候，二审当中明确提出营利性和非营利性的分类管理。

浙江大学民办教育研究中心主任吴华教授对i-EDU表示， 2015年的修法，其实就是为了配合《民办教育民促法》而修改的。虽然我们现在看起来是《教育法》先修改，并且它的法律的层次也相对来说更高一点（《教育法》是教育类法律的普法），但是实际上，这个法的修改其实都是为了配合《民办教育促进法》分类管理采取的一个修法措施，目的就是为分类管理扫清障碍。

另从今年第7次修订的《外商投资产业指导目录》来看，条目有较大的变化有：在“鼓励”方面，去掉了“鼓励非学制类职业培训机构”的条目（表明以前对外资的一些优惠政策暂时没有了）；其次，在“限制”方面，对于学前教育、高中和大学教育，2017版目录明确要求采取中外合作办学模式并由中方主导；在“禁止方面”，对于中国籍学生的义务教育始终是外国投资者进入的禁区。

那么，这些条目的修订对教育产业发展又有哪些影响呢？ 天元律师事务所合伙人朴昱认为，“其实本次修订没有实质性影响，因为在国内外资一直没有什么优惠政策。主要还是看新民促法落地后各省市实施意见带来的变化，并且还要关注中外合作办学条例调整”。 其实，我国义务教育阶段不允许外商进入是国际惯例。所以，外商投资目录提到的限制进入也与《教育法》等法规的设计一脉相承。

纵观关于分类管理制度的实施细则，有5个省份明确了分类登记过渡期时间表，辽宁、甘肃、天津对此则无明确的规定。而明确过渡期时间表的省份， 分为了3大阵营：

第一类，浙江省、云南省、湖北省 3个省份选择了一刀切，分别将登记截止时间定在了2022年12月31日、2021年11月7日、2020年9月1日。

第二类，安徽省 定下了民办高校全省的deadline，即2022年12月31日，但是其他各级各类的民办学校具体过渡期由县市自己设定。把最难转变的高等教育设定好，其他的各市县灵活性安排也具有创新精神。

第三类，上海市 则将营利非营利分开，高等教育与非高等教育分开，从三个层次切入，每个层次划定了详细的时间节点，操作指导性更强。上海市非营利性民办学校过渡期截止时间为2019年年底，营利性的高等院校截止期为2021年年底，其余营利性学校为2020年的最后一天，过渡期从现在开始算的话，分别是2年、3年、4年。

从时间安排上来看，上海市分别为不同类型、不同层次的学校划定了3个时间节点。一方面，体现了不同类型的民办学校需要的 过渡的时间不同 ，转变模式的 难易程度不同 ，这样划分较为科学合理。另一方面， 浙江大学民办教育研究中心主任吴华教授表示， 上海的实施意见划分了一个“两层结构”，表明上海市更加注重可操作性，这是值得充分肯定的。

对于准入门槛这个重点话题，各省齐刷刷的都选择了“遵照原文”，与国务院的《若干意见》中的内容几乎保持一致，制定负面清单，进一步简政放权，创新点不多。其中，甘肃着重强调了“ 属地管理原则”——谁审批、谁负责。 湖北省更是总结了国务院的精神，想出了一个slogan， “非禁即准，一视同仁，竞争择优”。

关于非营利性民办学校退出机制如何补偿的话题，各省之间就热闹的多，亮点频出。除了辽宁、天津、甘肃基本上继续“遵照原文”外，其余5省各有各的特色， 安徽要“产权流转”；湖北想到了“强制退出”；云南省则明确告诉大家清算与适当补偿过后，剩余财产会用于其他非营利性民办学校；浙江定义了“合理回报”的天花板；上海则出台了计算公式还有“评价系数”，感觉每年都要拿着小本本记下民办学校的优良中差，最后清算的时候好发“年终奖”。

安徽省提出 ，要建立民办学校产权流转制度，将产权流转纳入地方政府产权交易平台。 对此吴华教授认为：“流转制度值得讨论，因为如果民办学校完全不包含国有资产，那么进入政府的产权交易平台的动因并不明确。 作为学校，没有加入的必要性，作为政府，更没有权力强制民办学校进入产权交易平台。”

浙江省提出 ，以清偿后余额净资产为限，综合考虑原始出资、后续出资、合理回报、办学效益等方面的因素制定补偿奖励。其中合理回报的认定标准为不超过银行同期基准利率的两倍。这一限定其实是定义了合理回报的天花板，具体的标准则由地方政府确定。同时，对于财政拨款、社会捐赠形成的净资产和补偿、奖励后的剩余资产属于社会公共资产，将探索民办教育公益基金会托管的方式进行管理。

上海市 在配套解读文件中，对于非营利性民办学校，出资人退出的补偿与奖励制定了详细的计算标准，而且喊出了，最高可获得刨除财政投入与社会捐献后清算的全部财产。计算标准综合考虑了长期办学、规范办学的因素，将学校的办学质量纳入考核标准，与办学者最后清算时所获得的利益绑定，从而进一步规范办学者的行为。

关于财政扶持方面，8个省中中规中矩的描述占了大半，当然也有新鲜的语言呈现。比如安徽省提出，义务教育阶段民办学校同享“两免一补”；湖北省提出政府在同等条件下，优先购买非营利性民办学校的教育服务。

法巴银行董事朱泉星独家对i-EDU表示： 国家正逐步放开学校学费管理，各省各市的细则有所不同，因此选择营利或非营利性，对学费自主权的影响看来不大。 例如在上海，政府对民办教育的收费管理相较其他已公布细则的省份来说，更为开放。《实施意见》称，新设立或者完成过渡手段的非营利性民办学校收费，通过市场化改革试点，逐步稳妥推行市场调节价。营利性民办学校收费实行市场调节价，具体收费标准由民办学校自主确定。

他同时表示，学校需要适应新民促法，因此短期内，类似的定价限制对学校的自身扩张会有影响，不过 长远来看将促进学校和教育行业的并购，有利整个版块的健康发展。

另从今年上市的几家教育公司来看，有关加学费的想法都体现在集团战略中。 招股书虽然不敢明说要加价，但都提到会通过调整学费来体现未来增长 。

一般而言，学校获得土地方式主要有4种： 无偿划拨、有偿划拨、出让用地，以及工业或商业用地。 对比以上八省用地政策来看，6个省市文件的用地政策与国务院文件一致，都没有明确提出营利性学校如何获取土地。另外，浙江省（代拟稿）提出，营利性学校可以 按照出让或者租赁等有偿方式获取土地， 这也为民办学校提供了一种新的获取土地的方式。 那么，问题来了，如何定义“有偿获取”？

吴华教授对i-EDU表示， 这里的“有偿获取”主要指的就是出让。同时，他补充强调， “营利性的学校必定是通过出让获取土地，对非营利性而言，其实有偿无偿都不是问题的关键，所以浙江省在这点上面的创新，其实并没有什么太重大的意义，因为现在对学校来说，最重要的是政府要划出一块地来，重点是‘有无’的问题，而不是钱多少的问题。”

另外，在湖北省的文件中，我们看到， 湖北省更推崇通过租赁方式获取教育用地。而且，营利性学校原来通过划拨获取土地，在变成出让方式时需要补缴土地出让价款。 其实划拨主要是对土地产权属性的一种界定。

简言之，划拨用地相当于用协议方式把土地租给学校，而且没有使用期限。租赁的好处相当于做了一个“分期付款”，原来学校获得土地可能一次性需要付出百万甚至更多，但是现在通过租赁的手段，不仅降低了准入门槛，前期的投入降低，而且还充分降低了风险，也避免了后续的资产保全、转让等问题。重点是政府再也不用担心资产流失的问题了。

有关税费优惠的政策，八个省份基本上都没怎么涉及。其中上海提出，“民办学校的举办者以不动产作为出资，因履行出资义务需要将有关不动产登记到民办学校名下的，只缴纳证照工本费和登记费。”这个相当于是 减免了过户费，其实是一个实质性的利好。

吴华教授补充到，我国的税收有一个基本的概念，法律决定税种、税率和征管办法。所以地方并没有权限决定税率和税种。因此，哪些项目征税，哪些不征收的税，征多少税？地方都无权决定。包括征管的办法，减征、优惠等这个都不是地方能决定的。

从第二层面来看，税收主要是指我国广义财政的一部分，那么以前很多地方就有“先征后返”的做法，相当于是两条线，一条征的是税，返的是财政，这样就起到了减免税的作用。

8省中除了辽宁又“老生常谈 ” 之外，其余7省在创新金融制度扶持方面都有不同的表述。从鼓励担保，到民办学校自己组织担保，从提供低息贷款、贴息贷款，到放贷后帮你收学费、发工资加强合作。 一系列的表述都在强调两件事， 一、大力；二、创新。

朱泉星表示， 这类贷款的细则目前还没明确，不过对于刚起步的民办学校或经营上有财务困难的学校，这些贷款肯定会为他们解决燃眉之急。如果政府提供的是长期贷款，更有助学校扩建和发展。但是这要看政府怎样处理风控， 处理不善或抵押物不足，可能会导致坏账或贷款回收困难的情况。

（一）先定性——营利与非营利怎么选？

民办学校到底应该选择营利性还是非营利性，历来是大家关注的热点。简单来说，选择非营利性的好处在于可以享受更多的税收优惠，地方政府的其他支持等；选择营利性学校则会涉及到财务清算、明确财产权属，并交纳相关税费等。大家都知道，新民促法落地后明确提出“义务教育阶段不允许设置为营利性”，那么，上市公司到底该怎么选？其实， 主要取决于两大方面：一、趋于政策；二、资产类别。