一、特色小镇政策汇编

（一）总体指导性文件

2016年7月，住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部三部委联合下发了《关于开展特色小镇培育工作的通知》，《通知》要求到2020年，培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。这是支持“特色小镇建设”的首个国家层面政策，也是特色小镇建设的开端。

此后，中央从2016年始将特色小镇创建列为新城镇化建设、乡村振兴及脱贫攻坚的重点工作之一，各部委、地方政策密集出台相应政策，支持特色小镇创建工作，至此特色小镇进入了国家层面全面推广的新阶段。

（二）用地支持政策

在关于特色小镇的部委指导文件中并没有对特色小镇的土地支持政策做具体的规定，但是特色小镇培育属于深入推进新型城镇化工作的组成部分，从《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号）中看出特色小镇用地政策的空间。

国发〔2016〕8号文件的第六条“完善土地利用机制”为解决特色小镇用地问题指出四个方向：第一，规范推进城乡建设用地增减挂钩。也就是说从城乡建设用地增减挂钩所获得的用地指标是特色小镇用地来源之一；第二，建立城镇低效用地再开发激励机制。允许存量土地使用权人在不违反法律法规、符合相关规划的前提下，按照有关规定经批准后对土地进行再开发。这是提高原有用地效率的方式；第三，因地制宜推进低丘缓坡地开发。这种方式可新增用地；第四，完善土地经营权和宅基地使用权流转机制。这里面含有两块，一块是流转，取得一定年限的使用权，另一块是农民有偿自愿退出，退出后减少的乡村用地指标可以通过第一种方式转化为增加的城市建设用地指标。

各省关于特色小镇的用地支持政策是在宏观的新型城镇化土地利用机制的进一步具体化。

（三）财政支持政策

针对特色小镇资金需求量大、融资难的问题，国家积极运用财政政策及金融政策，大力支持特色小镇的建设工作。如建村〔2016〕147号及发改规划〔2016〕2125号中，均提到建设特色小镇项目专项基金，并由中央财政对优秀项目给予适当奖励。

根据以上两个文件，各省市出台较为详细的省级财政支持举措。

（四）金融支持政策

金融支持是特色小镇建设中不可少的力量。在特色小镇最新的指导文件发改办规划〔2018〕1041号中，国家发改委主动为特色小镇申报企业搭建政银投资平台，引导金融机构支持特色小镇发展。

截至目前，国家发展改革委与住建部已联合农发行、国开行、光大银行、建设银行等银行先后提出了多个支持特色小镇建设的金融政策文件。

二、特色小镇前景及预期

（一）特色小镇发展趋势预测

目前，我国的特色小镇建设尚处于探索阶段，随着实践的深入与政策的引导，我国特色小镇建设未来将呈现以下几大趋势：

1.产业搭建是发展核心

特色小镇的战略发展核心是特色产业的发展与搭建。经过一年半的探索实践，特色小镇的产品线已逐渐明朗，根据元亨祥对特色小镇的行业观察及深度研究，我们认为未来特色小镇将围绕以下几个最有前景的产业方向进行突破：

即特色小镇未来将围绕健康、旅游、体育、文化、农业、高科技等几个大健康产业方向发展。如何得出这样的结论，主要有以下几个原因：

2.产业融合是开发要点

践行跨界、融合、共享是特色小镇的发展理念。特色小镇建设力求一、二、三产业的高度融合，追求生产、生活、生态三生融合。保持产业、文化、旅游三位一体，实现产业和城镇融合发展。

一个完整的特色小镇生态系统，通常分为核心产业、衍生产业和配套产业三个层级，要求由内而外实现共荣共生共享，这是因为：

因此，特色小镇建设在确保核心产业“特色”的同时，必须进行多产业跨界融合才能确保小镇产业链的内生活力。

3.开发商具有运作能力

想搭载特色小镇之风以期分享政策红利、产业红利的社会资本不在少数，随着时间的推移，很多开发商已经意识到，没有足够的资本支撑、没有优势的产业资源、没有产业招商及运营的能力，要想参与特色小镇的开发几乎是不可能的，即使获得开发机会也是一种无谓的冒险。

在目前宏观政策背景下，带着传统房产开发思维的运营的想法是不切实际的，如果没有清晰和长远的产业规划和战略发展思路，这样的小镇将不具备可持续发展潜力更无特色可言。

在未来，具有一定产业资源及运作能力的开发商将会脱颖而出。特色小镇的核心是产业，开发的核心是产业运营，运营的效益是社会效益、经济效益、生态效益等综合效益的结合，若从根本上去建立产业运营的发展战略，一贯采用房地产思维进行开发，那么这样的开发商不具备核心竞争力。

4.小规模、紧凑型、集约化

特色小镇并不是行政区划单元上的小镇，它非镇非区，也不是产业园区，而是相对独立于市区，有明确产业定位、文化内涵、旅游特色和一定社区功能的发展空间平台。

特色小镇是新型精品镇，是按创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，结合自身资源优势，找准产业定位，进行科学规划，挖掘产业特色、人文底蕴和生态禀赋，实行产城融合、服务配套、管理健全的发展模式。

特色小镇追求“小而美”，需改变单纯求大思维，小镇的小尺度、近距离、微景观是其发展的优势。应在小而特、小而优、小而美、小而精上多下功夫，从追求规模到追求质量转变，才能探索出更广阔的前景。小城镇无须克隆大中城市形态，而需突出自身的地方特色，包括地方文化特色、建筑特色、产业特色、生态特色、旅游特色等。

特色小镇的区位由其核心产业决定。由于特色小镇的产业还是以承载核心城市的外溢需求及上下游产业链关系为主，因此一般不宜远离核心城市，所以特色小镇一般位于城市远郊或城市周边区域。但是具备旅游功能的特色小镇依托其自然资源，一般会稍远离城市中心地段，但也应该保证道路交通等基础设施的便捷性。

5.政府与社会资本合作模式将呈上升趋势

持续稳定的资金来源是特色小镇发展的关键，因此合适的融资模式对于特色小镇的发展将至关重要。政府和社会资本合作的模式在中国各级地方政府已逐步广泛运用，未来将呈现上升趋势。社会资本参与模式的利好主要表现为以下几点：

以政府和社会资本合作为基本特征的PPP融资模式，能够有效地综合使用财政资金和社会资本，弥补特色小镇资金缺口，丰富资金来源。由于PPP模式下，特色小镇建设所需的资金是以项目公司为主体进行融资的，因此不会增加政府部门的负债。

同时，未来通过小镇进入成熟阶段后产生的稳定现金流收入，可以发行资产证券化产品进行融资进一步支持小镇的发展。当然，初期对于产业的规划同样非常重要，政府部门通过参股PPP项目公司，在规划阶段也拥有相当的话语权。

在特色小镇建设中采用PPP模式，政府和社会资本通过相应的合约，对投资、建设过程中的相关责任进行明确界定。在特色小镇建设的初期，政府可以承担较多的项目风险，而社会资本则参与风险的管控。当特色小镇的项目完工，社会资本参与特色小镇的经营，承担相应风险。这样政府和社会资本可以发挥自身优势在项目的不同阶段管控相应风险，降低和分散风险，提高特色小镇建设的效率。

政府为了吸引社会资本参与特色小镇的建设，多方面落实相关政策，提供优惠条件，包括从多方面，解决好社会资本的投资回报问题。包括土地、税收、银行信贷支持以及财政政策方面等。

特色小镇不同于一般意义上的政府公益性项目，是一个融合产业、文化、旅游、社区功能于一体的产业平台。定位准确、运作科学、机制合理的特色小镇，未来产生的价值，可以满足社会资本的投资回报要求。同时，对政府经济转型升级、新型城镇化建设，都具有重要意义。