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地方人大职能“庸俗化”，怎么解决？

底线思维 · 公众号 · 政治 · 2024-11-06 12:36

正文

冯川

武汉大学政治与公共管理学院副教授

据新华社报道，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法（修正草案）》11月4日提请十四届全国人大常委会第十二次会议首次审议，这是该法自1992年通过施行以来第四次进行修改。

代表法修正草案的主要内容包括：

充实总则部分规定，拓展和深化“两个联系”制度机制，完善人大代表工作能力建设有关规定，完善代表在本级人民代表大会会议期间的工作有关规定，完善代表在本级人民代表大会闭会期间的活动有关规定，完善代表执行职务的保障有关规定，完善代表议案、建议办理机制，完善代表履职监督管理有关规定，适应监察体制改革需要补充相关内容。

实务界和学界公认，部分地方人大的制度理念与实践可能存在一定程度的脱节，主要表现在地方人大“向下扎根”不够，比如地方人大制度的影响力不高、群众参与度不高、代表联络站的使用率不高、“基层人大离群众最近，但履职意识淡薄”等等。如今代表法修正草案提请审议，可以说是适应了新时代的要求，有着重要的必要性和重要性。

9月14日上午，中共中央、全国人大常委会在北京人民大会堂隆重举行庆祝全国人民代表大会成立70周年大会。图源：新华社

一、“向上生长”与“向下扎根”

人民代表大会制度，是由民意收集、民主议事、民主监督等多个环节共同构成的全链条制度体系。人大制度有它的职能重心，主要是立法、监督等。人大制度的职能重心，让人大制度自身具有了区分于其他制度主体的标识度。正因为有这样的职能重心，人大制度内各个环节的权重并不是均质的并列关系，而应形成所有环节共同作用于托举职能重心的串联关系。

地方人大制度有它的制度理想，就像一棵树需要不断向上生长，以接近它的理想。地方人大制度的理想，是在立法和监督等方面更好地发挥作用。但向上生长的前提，是向下扎根，要深入人民群众，充分收集民意，让人民群众参与到议事和决策中去。

正是在“向下扎根”的意义上，前文提到的地方人大制度的“悬浮”才被视为一个亟待解决的问题。

不过，“悬浮”被问题化本身也是值得反思的。从一定意义上说，“悬浮”可能是地方人大履职或群众参与的门槛导致的。提案和立法都需要质量，对预算的监督、对政府的质询也具有相当的专业性，因此地方人大制度主导的民主实践，可能从某种意义上说，本身就有一种精英主义的趋向。因此，精英主义所内含的一定程度的“悬浮性”需要辩证看待。

我们应当反对的是忽视“向下扎根”的向上生长，从这个意义上着力解决地方人大制度的悬浮问题。当下不少地方建设全过程人民民主实践基地，重视对人大制度的社会宣传工作，这都表明我们已经开始重视地方人大制度实践的“向下扎根”，让地方人大代表去主动贴近群众、走入群众中去，体贴民意、“采集民意”，这其实也正是中国特色的“内输入”的群众路线机制。

不过，人大制度的“向下扎根”终究是服务于“向上生长”的。如果为了避免“悬浮”，让人大制度的“向下扎根”与“向上生长”脱了节，就可能让人大制度实践最终走向职能的“庸俗化”。

所谓“庸俗化”，即变得失去原有的深度，理想和原则被忽视，甚至成为与理想形态相对的堕落形态。

地方人大职能的“庸俗化”，可能表现为一种“职能重心的倒挂”，本末倒置：一是该是职能重心的地方（让自身具有标识度、以区分于其他主体的地方）仍然较弱，比如主体性；二是本非职能重心的地方，现在开始中心化，被凸显出来。而地方人大职能庸俗化的结果，就可能是：越重视人大制度，地方人大制度的角色定位就越模糊不清，地方人大制度的职能就越被矮化。

调研发现，导致“庸俗化”的原因，很大程度上是：（1）既有的与党委、与政府的关系没有理清；（2）对地方人大职能的一些方面进行“庸俗化”理解——前者往往导致了后者的发生。

老人参加县乡人大代表选举投票。资料图：新华社

二、地方人大职能的“庸俗化”

部分地区地方人大职能的“向下扎根”与“向上生长”脱节，表现在人大开始回应大量不具有公共性的个案、私事，地方人大代表开始和党员一样直接处理碎片化、偶发性的问题。这可能起因于对人大职能的一些方面进行了“庸俗化”理解。

（一）保姆化：对“人民性”的庸俗化理解

党组织的代表性与人民代表的代表性，是什么关系？“代表”背后人民性的政治伦理的相似性，导致实践中可能出现相似的问题。

党政体制要服从一套人民政治话语。人大制度也要服从这套总体性的伦理话语。它们都把“人民群众”话语的合法性层次放在最高的位置。

在“去阶级斗争”的社会中，“人民”与“敌人”的逻辑区分失去了基础，“人民”概念在现实中就被庸俗为“公民个人”，而“公民个人”往往是“以人民利益为名谋个人利益之实”的行动者。群众中有积极分子（关键的少数，基本群众）、中间群体和落后分子，群众的诉求也分合理诉求、无理诉求。如果不对“谁是人民”的问题进行精准的政治定位，不对群众和诉求回应分类制策，就难免造成无限责任的“保姆化”治理态势。

在基层治理中，党政体制下公共事务的“泛政治化”有可能导致公共治理资源向私人服务需求者“去政治化”聚集的后果，服务型政府在构建过程中走向“保姆化”。人大制度也可能出现相似问题。庸俗化理解“人民性”的结果，很可能就是地方人大沦为“第二信访办”。

（二）党员化：对“带头”的庸俗化理解

一般而言，党员要发挥“先进模范带头作用”。而人大代表也要“带头”，“要充分发挥人大在密切同人民群众联系中的带头作用”。

但是，人大代表的“带头”与党员的“带头”，层次应该是不一样的。因为，人大代表依法执行代表职务的原则之一，是“坚持不直接处理问题的原则”，或者被称为“个人无权，集体行权”。换言之，人大代表在联系群众中的“带头”，可能更多体现在“开门立法、问政于民”方面。

然而从宣传来看，人大代表的“带头”高度同质化于党员“带头”。比如“带头流转土地，服务项目建设”、“带头捐资捐物”、“示范带动引导群众清理花坛、防汛护堤、疏通沟渠等志愿活动”、“发挥模范带头作用，引导群众主动参与到人居环境整治中，筹资、拆除旱厕和闲杂房屋”，等等。

这样的“带头”工作可能本不属于人大代表履职的一部分，对于人大立法和监督等职能重心的提振也没有太大关系，因此也可以界定为人大职能庸俗化的表现之一。

（三）行政化：对“解决问题”的庸俗化理解

按照习近平总书记的说法，民主是“要用来解决人民需要解决的问题的”，“全过程人民民主”是“最管用”的民主，而人民代表大会制度“是实现我国全过程人民民主的重要制度载体”。所以，人大制度也是“解决人民需要解决的问题”的重要制度载体。

但是，从人大本身的职能来看，人大“解决问题”的方式更多应该在立法和监督的层面，而不是行政的层面。

如果说地方治理面对的问题，可以按照公共性（私域/公域）和时效性（临时性/长效性），划分为多个层次，那么人大所要解决的问题的层次，也应该是具有长效性的公域问题。

一是，具有公共性的诉求（区域性的，行业性的）。

人大代表开村民会议、群众座谈会、屋场院子会，收集意见。诉求的社会受益面广，代表要进行建议酝酿（针对联系群众收集到的共性问题，联络站组织进站人大代表集体讨论，酝酿形成闭会期间人大代表建议）、建议交办。

比如：老旧小区改造的建议；优化营商环境，降低企业成本的建议；提档升级农村“四好路”，改善农民出行条件的建议；企业职工出行困难、解决工业园公交覆盖不全面、改善农村生活条件的建议；加大沿河流域整治力度、改善人居环境的建议；优化教育资源布局，改善办学条件和改善农村医疗设施的建议。

全国人大代表袁海波（右三）在云南省曲靖市马龙区一种植基地了解务工人员就业需求（2023年2月11日摄）。资料图：新华社

二是，涉及公共部门行政监督的问题。

比如，人大代表专项监督政府部门对党委中心工作、民计民生热点难点议题的回应；围绕区人大及其常委会，一府一委两院，以及属于人大职权范围内的其他事项，听取群众意见和建议；约见政府及相关部门负责人，监督政府依法回应；代表建议与公益诉讼检察建议的“双向衔接转化”。

三是，需要地方性法规立法的问题。设立基层立法联系点，采集立法民意，就是为了回应这类问题。

然而，在庸俗化理解“解决问题”职能的指引下，人大不仅要“走入群众”酝酿提案，还要“等群众上门”，将群众的意见诉求都视为所谓政治正确。这样一来，民意成了绝对主体；人大代表丧失了甄别和筛选民意的主体性。这样一来，人大就容易将自身混同于行政部门，处理大量群众反映的临时性的私域或公域问题。

比如，人大代表联络站工作室参与辖区矛盾纠纷调解。如果当事人同意诉前调解，则法官、调解员共同主持诉前调解工作（代表说理+法官说法）；如果当事人不同意调解，或调解不成功，则人民法庭驻人大代表联络站工作室办理案件。

又如，人大代表联系社区，处理较少涉及人情面子和社会关系的部件性问题。这些问题往往不是结构性问题，因此容易解决。例如：路灯不亮的问题；雨污分流后小区积水问题（排水车排涝）；将租户的柴火炉具改为燃气三件套；某户居民空调外机滴水，接落水管；下水道堵塞疏通；空调外挂机放的位置影响出行，更换位置……

对“解决问题”的庸俗化理解，可能反过来进一步导致对理清人大与党委、与政府关系的意义的消解，让人大职能重心更加失焦和错位。以人大制度的“去悬浮”为导向的“向下扎根”，一旦与“向上生长”的初心相脱节，就会发生对“向上生长”的职能重心的替代。而一旦“向下扎根”成为人大职能重心，人大就很可能从复制党委或者行政主体的行为逻辑入手，寻找所谓的“创新路径”。

“创新路径”可能有两类。一类是，模仿行政主体的网格化治理体系、“民呼我应”、12345政务热线的运行架构，甚至悬挂“民有所呼，我有所应；民有所盼，我有所为”的字幅。还有所谓“有事‘码’上办”，这种“迅捷治理”的原则可能更加适配临时性问题，与人大所应回应的“长效性”问题的契合性则有待观察。

另一类是，模仿党委“一核多元”的“元治理”架构，将自身定位为多元共治的召集者、社会资本的链接者和部门利益的协调者。因此，有地方人大负责人认为，一方面，人大有很多底线不能突破，没办法创新；另一方面，人大需要把创新思路打开，也就是打破在对比西方议会制度的前提下查找和弥补人大职能缺失的思路，将人大的作用定位为“软作用”，即“平台”的作用：以解决问题为目标，“将‘属地’职能部门、党委叫过去”，“人大不需要亲自动手，不需要付出什么成本”。

事实上，人大所应做的是将政府职能部门的机关干部和群众都请进来，在密切联系群众的基础上还要密切联系政府，目的是在协商的基础上，让提案和立法都更切合实际、更具可行性。

三、守住地方人大的职能重心

地方人大应该有其主体性，其主体性来源于其职能重心的充分发挥。强调“向下扎根”，不应忽视或错置地方人大的职能重心。

习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立70周年大会上的讲话，将人大在立法工作格局中的位置定性为“主导”。

在“讲话”中与“人大主导”并列的还有“党委领导”和“政府依托”。如果关系处理不当，这两者就有可能消减人大“主体性”，使地方人大“既当裁判员，又当运动员”。

先说地方人大与党委的关系。

地方人大的工作压力，一方面是来自于党委的压力。2021年，习近平总书记在中央人大工作会议上，对人大机关作出“四个机关”的重要定位，第一个就是：人大是自觉坚持中国共产党领导的政治机关。要求人大旗帜鲜明讲政治，坚定坚持党的全面领导，把党的领导贯穿于人大工作各方面全过程。

地方人大的工作压力，另一方面，是来自于群众的压力。人大工作有一项是“述职评议”，即“定期组织人大代表回选区述职，听取选民群众的批评和意见，接受选民群众的评议”。

当然，从与群众的关系来看，党群关系、人大与群众关系应该并不冲突，因为党的合法性与人大的合法性都来源于群众，因此党政体制提出“开门问策”，人大也提出“开门立法，问政于民”。党的意志也要代表群众的意志，人大接受党的领导，也就是接受群众意志的领导。但是，党对地方人大与群众对地方人大的政治势能不一样。很多时候，地方人大与群众的联系，似乎是嵌入在党对地方人大的领导关系之中的。相比于党对地方人大的压力，群众对地方人大的压力往往弱得多。

其实，地方人大的负责人已经意识到，地方人大自身需要发挥主体性，要从“党委要我们干什么”变为“我们人大自己要干什么”。但是，如果主导地方人大积极做事的压力传导模式，仍然是唯上主义而不是自下而上的回应模式，那么虽然秉持“人民当家做主”的制度理念，一旦党委领导的注意力转移，地方人大职能的发挥水平和深度就有可能发生后退。

人大代表家访选民。资料图：半月谈

再说地方人大与政府部门的关系。

主要是地方人大是否有能力监督政府部门的问题。在实践中，地方政府部门可能对地方人大反映的提案并不加以落实。由于“重大事项”这一表述的模糊性，地方政府可能绕开人大，直接办理一些符合其意志的工作。

比如在地方政府债务问题方面，地方人大无从了解详细的地方政府债务信息，只能大体判断政府债务有没有超过规定的标准线，而地方政府往往将债务控制在标准线以内，但风险仍然是巨大的。一旦追责，债务支出都是经过地方人大审批的，虽然地方政府意志是原动力。总而言之，在财政危机和民怨面前，地方人大最终很可能成为地方政府意志的背锅侠。这与应当发挥监督职能的“第三方机构”的困境是相似的。

当然，制度上有一系列要求，赋予了地方人大对地方政府一定的控制渠道。比如：

（1）依法监督：工作视察（区人大常委会），专题调研，执法检查，专项审议（区人大常委会主任会议成员听取汇报、工作情况报告），询问质询（专题询问），备案审查（规范性文件备案审查）。

（2）选民反馈：以选民反映问题为导向，采取提交代表建议或组织监督活动的方式，督促职能部门积极回应社会关切，适时将相关解释说明和落实情况向选民群众反馈。

（3）绩效评估：人大代表规范提建议，承办单位认真办建议，代表小组公正评建议，常委会重点评部门，评估环节有序跟进，监督层次逐级提升，规范建议办理流程，提升建议办理绩效。

习近平总书记在讲话中也提到，要强化人大预算决算审查监督和国有资产管理、政府债务管理监督。一些地方也出现了人大有效监督政府部门的地方经验，值得总结。人大对政府部门监督职能的发挥，很有可能嵌入在党委对政府部门的监督检查意志之中。

总而言之，地方人大守住职能重心的关键，在于理清与党委和行政部门的关系，其本质则是在“制约”与“注脚”的功能平衡中，明确自身的角色定位，推动法治政府建设开创新局面。希望时隔32年再次修订的代表法，对于上述问题能有所回应与解决。