【摘要】生态环境损害救济是我国生态文明体制改革进程最为明显、成效最为显著的领域，需要在当前正在进行的生态环境法典编纂中加以充分体现。在方法论上，生态环境损害救济法典化是一个典型的环境法问题，应围绕国家治理的实践需求、现行立法依据以及现实问题展开分析，不能仅限于相关环境法学问题的理论争论之中。在法典化背景中考察现有生态环境损害救济机制，最为关键的问题是生态环境损害赔偿制度的适宜定位，进而明确三个方面的重要议题，需要在生态环境法典中予以专门规定：在制度框架上，基于生态环境损害赔偿“责任确认”与“责任实现”两个阶段的划分，需要根据生态环境损害赔偿磋商情况细化相应法律规则，填补赔偿义务人“反悔”赔偿协议的制度空白，与相应行政执法衔接；在相互关系上，生态环境损害赔偿优先于环境民事公益诉讼，后者主要发挥补充作用，检察机关和符合条件的社会组织在提起环境民事公益诉讼上处于同等地位；在归责原则上，生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼须保持一致，均适用过错归责原则，并通过专门条款明确相应举证要求。

【关键词】生态环境损害救济；生态环境法典；生态环境损害赔偿；立法论；国家治理

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》明确提出“编纂生态环境法典”，这构成了当前我国法治建设中的重点任务。必须看到，生态环境法典的立法进程较为迅速，全国人大常委会已经正式启动编纂工作，争取在本届人大任期内正式完成。在这一历史性的契机和时代背景之下，需要研究者聚焦生态环境法典编纂的实际需求，力戒空谈而进行有针对性的研讨。从我国生态文明体制改革的进程看，生态环境保护责任的追究是改革最为迅速、成效最为显著的领域，有效推动了我国环境法治的发展进步。其中，以救济公共性生态环境损害、避免“企业污染，百姓受害，政府买单”现象为目标的生态环境损害救济机制无疑是最具代表性的制度革新之一，形成了一系列制度措施和改革成果。这部分内容需要在生态环境法典的法律责任编中加以专门规定，对生态环境损害责任本身进行体系化。这凸显了生态环境损害救济体系法典化的必要性和重要意义。

从总体上看，目前我国的生态环境损害救济体系包括五种路径：一是行政机关依其法定职权所进行的环境执法；二是行政机关作为赔偿权利人提起的生态环境损害赔偿磋商及诉讼；三是符合条件的社会组织提起的环境民事公益诉讼；四是检察机关提起的环境民事公益诉讼；五是检察机关对行政机关不履职或者违法履职提起的环境行政公益诉讼。从适用对象上区分，前述第1—4项所指向的对象均为因污染环境、破坏生态造成生态环境损害的行为人，前述第5项所指向的对象是负有生态环境监管职责的行政机关。为实现研究的聚焦、服务于法典编纂的实际需求，本文主要围绕前述第1—4项的生态环境损害救济机制展开研究，具体涵盖三种制度：行政机关责令修复制度、生态环境损害赔偿制度、环境民事公益诉讼制度，本文目的即在于明确这三项制度在生态环境法典中的整体构造；第5项的行政公益诉讼救济机制在理论和实践上都不存在争议，属于一般意义上行政公益诉讼在生态环境保护领域的体现，与其他机制不发生直接联系，在生态环境法典中作衔接性规定即可，故本文不作专门分析。

须说明的是，本文研究立足于纯粹的立法论，基于实践中业已形成的生态环境损害救济制度框架，围绕行政机关责令修复制度、生态环境损害赔偿制度、环境民事公益诉讼制度的规则设计和适用而展开，服务于生态环境法典编纂的现实需要，不直接涉及相关理论争议（特别是生态环境损害赔偿的理论争议）。这正是我国民法典编纂所形成的经验：严格区分民法问题与民法学问题，民法问题关注的是何种类型的利益冲突适合用民法的手段进行协调，如何作出利益取舍或安排利益实现的先后顺序，并在民法典中加以合理的规定；纯粹民法学问题则与民法典规则设计无直接关联。这为生态环境法典编纂研究提供了方法论指导，即应严格区分“环境法问题”和“环境法学问题”，以服务于法典编纂这一最高形式立法活动的需要。环境法问题关注法律制度及其实践，最终体现在相关法律规则的设计和适用上；环境法学问题则没有上述限制，只要讨论的对象与环境法有关，就属于环境法学问题。因此，尽管生态环境损害救济作为我国生态文明体制改革的重要成果，已经形成较为完善的制度体系，相关讨论也非常丰富，但从生态环境法典编纂的体系化、整体性要求看，仍然存在一些核心问题亟待厘清。目前亟待完善和细化的是根据国家治理需要填补生态环境损害救济体系存在的不足，这就需要我们立足于“环境法问题”进行有针对性的研讨，为法典编纂提供直接支撑，同时也能够促进相关环境法学理论深入发展，推动环境法治建设走深走实，真正形成中国特色、中国风格的环境法自主知识体系。正如拉伦茨所指出的，法学如果不想转变成一种社会理论而维持其法学角色，就必须假定现行法秩序总体上是合理的。笔者认为，必须在充分尊重现有法律规定、制度规则和司法裁判基础上进行针对性的研讨，避免理论争议对制度完善和法典编纂造成阻碍。本文目的在于适应生态环境领域法典化的迫切需求，立足于国家治理需要，聚焦生态环境损害救济在生态环境法典编纂中所凸显的问题，提出相应的立法思路和路径，明确其在立法论意义上的相对最优解。

纵观在本文讨论视阈内的三类生态环境损害救济制度，行政机关责令修复制度和环境民事公益诉讼制度的法律依据较为充分，包括我国行政处罚法、民事诉讼法、环境保护法以及一系列生态环境单行法的明确规定，生态环境法典立足于“适度法典化”的总体模式和立法要求，通过既定的立法技术将有关规定加以平移或者有效衔接即可，无需新增相应制度规则，在立法论层面的处理要求是明确的。相较而言，生态环境损害赔偿制度尽管已经推行多年，但规范依据仍然较为分散，专门性规定的规范层级较低，其引发的理论讨论和争议也最为突出，相应制度构建存在的问题最为显著，其与其他制度的相互关系也一直纷争不断，需要在立法论层面形成基本判断并据此展开规则设计。在这一意义上，明确法典化背景下生态环境损害赔偿制度的适宜定位，是生态环境法典中形成完备的生态环境损害救济体系最为关键的环节所在。

从立法论的角度看，目前研究者所形成的“公法模式”共识为生态环境损害赔偿在生态环境法典中的独立建构提供了支撑，提供了生态环境损害赔偿制度法典化的必要性论证，但在具体规则的形成上说服力仍然不足，与制度实践存在割裂。现有研究普遍将生态环境损害赔偿诉讼界定为通过司法模式进行的行政救济，是披着民事诉讼外衣的行政执法行为（行使行政职权）或者说“行政执法之诉”，以弥补传统环境监管缺乏损害填补手段的缺陷，具有履职的法定强制性；行政机关行使起诉、撤诉等诉讼权利必须如行使行政职权一样受到实体和程序方面的规范和监督。这一界定的问题在于无法应对实践中出现的生态环境损害赔偿磋商制度异化风险，以及该定位与2023年8月《最高人民法院关于生态环境侵权民事诉讼证据的若干规定》的内在冲突问题。问题的具体表现是：一方面，现有的主流观点偏向于将生态环境损害赔偿磋商归于行政机关采取的具有一定自由裁量弹性的行政行为，双方达成的赔偿协议属于行政协议，但这一定位造成环境民事公益诉讼司法实践中，被告往往以其已经与行政主管部门达成生态环境损害赔偿磋商协议为由进行抗辩，引发其将环境民事公益诉讼“架空”的争议，也可能存在当事人假借生态环境损害赔偿磋商而不当规避生态环境损害责任的风险。另一方面，根据《最高人民法院关于生态环境侵权民事诉讼证据的若干规定》第1条的规定，生态环境保护民事公益诉讼案件范围中包括生态环境损害赔偿诉讼案件，该司法解释明确把生态环境损害赔偿诉讼归为生态环境保护民事公益诉讼的一种，适用同样的裁判规则，这就与前述主流观点将两者功能加以明确区分存在差异。在“环境法学问题”层面上，前述问题并不必然表明已有的主流观点是错误的，仍然需要进行更为深入的学理讨论，但在“环境法问题”层面上，由于与实践存在一定的背离，前述主张和制度定位就无法支撑生态环境损害赔偿制度法典化的现实紧迫需要。

在法典化背景下对生态环境损害赔偿制度予以合理定位，必须立足于国家治理体系与治理能力现代化的整体要求，在“环境法问题”层面明晰该制度的内在逻辑。国家治理现代化是我国内生型的现代化发展模式，具有民主化、制度化、法治化、协调化等核心特征；法治是国家治理的基本方式，国家治理现代化本质上就是推进国家治理法治化。这一论断已经为十年来我国法治建设的实践所充分验证。也正是在这一过程中，适应时代需要的法律制度得以发展创新，内涵不断丰富而具有国家治理功效，在国家治理现代化进程中发挥着重要作用，如检察公益诉讼就不再单纯是一种救济机制，而演变为国家治理机制。这为我们在更为全面的视角下看待生态环境损害赔偿制度提供了基本遵循。必须看到，制度自身并不能直接转化为国家治理的实际功效，应充分尊重制度建设的规律，做到理论逻辑、实践逻辑、制度逻辑相互贯通，不断将制度优势转化为治理效能。在国家治理视野下合理定位生态环境损害赔偿制度，宗旨在于最大限度地实现生态环境损害救济的目标、提升本领域国家治理效能，也就必须在实践的基础上加以提炼总结，以符合生态环境损害赔偿的实践需求。笔者主张，生态环境损害赔偿制度是一个复合型的新兴制度构建，其实施过程包括两个相互联系但又不能混淆的阶段，每个阶段发挥着不同的国家治理功能，这是理解该制度更为适宜的视角及定位。总体上可以将其归纳为“责任确认”阶段与“责任实现”阶段，两者不可混淆，从不同环节出发共同服务于有效救济生态环境损害这一国家治理目标：前者的目标在于通过科学合理的方式确认生态环境损害事实及造成的后果，表现为赔偿权利人根据《生态环境损害赔偿管理规定》第5—9条的规定，针对赔偿义务人造成的生态环境破坏行为，开展生态环境损害调查以及委托第三方形成鉴定意见、鉴定评估报告、专家意见等，属于行政机关职责的行使，体现行政机关履职的强制性和不可让渡性，不属于生态环境损害赔偿磋商的对象，实践中将其归纳为“损害事实不协商、赔偿金额不让渡”；后者的目标在于借助磋商程序获得赔偿义务人意见后，赔偿权利人（行政机关）可以采取申请司法确认、提起诉讼或直接作出行政行为等多种方式保障生态环境损害责任的具体落实，使得受损生态环境能够得到及时有效修复，体现责任实现的灵活性和效率性，实践中将其归纳为“执行方式可商议”。此时，行政机关（赔偿权利人）为高效实现生态环境损害责任，而在执行方式上与当事人（赔偿义务人）、相关第三方主体通过相互交涉而达成合意。

需要说明的是，本文将生态环境损害赔偿分为“责任确认”与“责任实现”两个阶段，和已有研究借助德国法上“双阶理论”提出的解释在生态环境损害赔偿阶段划分上具有相似性，但内在涵义具有本质区别。双阶理论主张政府的同一类行为在不同阶段分别呈现出公法与私法属性，而需要适用不同属性的规则加以处理，但该理论的前提在于前后行为的一体化，即前面公法行为作出后自然转向后面的私法行为，两者具有一体性，否则提供给付的行政任务就无法实现。如此方能体现“以私法方式执行行政任务”的宗旨。但是这不符合生态环境损害赔偿制度的宗旨。在本文的解释框架中，生态环境损害赔偿磋商的“调查评估”阶段和“磋商协议—司法确认”阶段并无前后的必然联系。在第一阶段，行政机关通过调查评估履行自身的行政职责，就生态环境损害救济而言属于准备行为，体现履职的强制性；在第二阶段，行政机关与责任人进行磋商并达成赔偿协议，体现协商的自愿性，但这并不是唯一的责任实现路径，行政机关在调查评估的基础上同样有权直接作出行政命令或行政处罚。在国家治理视角下，行政机关之所以选择磋商路径，是基于实现治理目标和治理效率的考虑，能够最大限度地高效实现生态环境损害救济，并不是说完成调查评估后就只能进行生态环境损害赔偿磋商。将调查评估和磋商行为视为前后一体，只是惯用的“启动政府索赔程序”表述所造成的误解，并不意味着两者在国家治理体系中具有相同的属性。概言之，在国家治理视野下，生态环境损害赔偿磋商的“调查评估”阶段和“磋商协议—司法确认”阶段具有紧密的相关性，但相互间没有“A→B”的逻辑必然性，体现不同的国家治理方式，无法套用“双阶理论”加以解释。

综上，基于“责任确认”与“责任实现”两阶段的区分，生态环境损害赔偿的制度逻辑可总结为：赔偿权利人（具体承办该生态环境损害赔偿案件的行政机关）在通过前一阶段（损害调查+鉴定评估）确认了本案所涉生态环境损害责任后，出于效率的考虑，围绕实现责任的目标与赔偿义务人开展磋商。此时，双方并不是行政管理者与被管理者身份，行政机关作为生态环境的代表者参与其中，排除了行政强制性；赔偿协议不具有强制执行力。因此，赔偿权利人与义务人磋商达成一致并签署赔偿协议，是双方在生态环境损害责任履行方式（生态修复方案及时间期限、赔偿方式和期限等）上形成的民事和解。磋商达成的赔偿协议并未自动产生法律约束力，既不是行政协议，也不是一般意义的民事协议，而是一种特殊的执行和解协议，其效力需要后续制度来加以实现和保障。如此，就在“环境法问题”层面明晰了生态环境损害赔偿制度的内在逻辑，为立法论意义上的后续讨论提供了基础和出发点。从制度实践出发，需要分别研讨三个方面的具体议题，并在生态环境法典中加以体现，后文依次展开。

就生态环境损害赔偿制度的构建而言，在赔偿权利人与赔偿义务人进行生态环境损害赔偿磋商后，存在三种情况，分别对应不同的法律规则：（1）双方达成赔偿协议，并通过司法确认赋予赔偿协议强制执行的效力，这无疑是落实生态环境损害责任效率最高的方式，已经由《生态环境损害赔偿管理规定》及相应司法解释提供了较为完善的法律规则。（2）双方达成赔偿协议，但赔偿协议未经司法确认而赔偿义务人后面“反悔”的，由于赔偿权利人（行政机关）已经在前一阶段确认了生态环境损害责任，同时经由磋商协议的签订在功能上可视为实现了赔偿义务人（行政相对人）相应的知情权、参与权等权益，在行政行为合法性和合理性上不具有瑕疵，因此可以直接基于行政职责而对相对人科以生态修复义务。当然，根据《生态环境损害赔偿管理规定》第25条的规定，此时行政机关也可以赔偿权利人名义向法院提起生态环境损害赔偿诉讼。此时，行政机关（赔偿权利人）在生态环境损害责任实现方式上有“择一而使”的裁量权，既可以提起生态环境损害赔偿诉讼，也可以依照已有的行政执法程序直接作出行政行为，要求相对人履行生态修复义务。这是实现国家治理效能的需要，并不是生态环境损害赔偿磋商后就只能通过司法途径加以索赔。具体分析可参见另文，此处不再赘述。（3）磋商未能达成一致的，此时由于赔偿协议的缺失，根据保护公民权益的法治精神，不能直接视为满足了相对人所具有的合法权益，行政机关直接作出科以修复义务的高权行为在合理性上有所不足，因此只能以赔偿权利人名义提起生态环境损害赔偿诉讼。显然在这种情况下为确保生态环境损害救济目标不至落空，行政机关具有及时提起生态环境损害赔偿诉讼的义务，表现为《生态环境损害赔偿管理规定》第26条“赔偿权利人应当及时向人民法院提起诉讼”的规定。

可见，生态环境法典需要就生态环境损害赔偿制度的上述三种情况进行相应规定。考虑到（1）、（3）两种情况已经有相应的规范依据，制度规则较为成熟并已在实践中广泛推行，生态环境法典不必进行重复规定以避免“规范过度”，由原则性条款加以规范即可；针对前述第（2）种情况，目前仅有《生态环境损害赔偿管理规定》中赔偿权利人“可以提起诉讼”的规定，缺乏其直接作出生态修复类行政行为的规定，存在明显的制度空白，需要在生态环境法典中通过专门条款加以填补，以实现生态环境损害赔偿与行政执法的有效衔接。具体的制度构建须围绕两个重点方面进行：

一是，科以修复义务的行为类别。尽管学者对科以修复义务行政行为的性质存在争议，有归属于行政命令和行政处罚两种不同的观点，因主题所限本文在此不作赘述，但根据前述生态环境损害赔偿的制度定位，笔者主张，从最有利于实现国家治理目标看，此时无论是作出行政命令还是行政处罚都不存在合法性上的区别，不应先验地否定任何一类行政行为所可能发挥的作用，而应该比较不同行政行为以及生态环境损害赔偿诉讼的适宜性和效率性，服务于生态环境损害救济以及生态环境修复的制度宗旨。基于此，行政机关（赔偿权利人）应根据案件具体情况，在作出生态环境修复行政命令、行政处罚和提起生态环境损害诉讼之间作出最为合理的选择。

二是，各类生态环境损害赔偿案件所适宜的处理规则。以《生态环境损害赔偿管理规定》第15条为依据，根据生态环境损害赔偿案件线索来源的不同，可分为三类情况：（1）行政机关（赔偿权利人指定的部门或机构）自身发现的案件，包括：环境行政处罚案件；日常监管、执法巡查、各项资源与环境专项行动发现的案件线索；信访投诉、举报和媒体曝光涉及的案件线索等。（2）行政机关（赔偿权利人指定的部门或机构）接受的案件，包括：生态环境保护督察发现的案件线索；涉嫌构成破坏环境资源保护犯罪的案件；上级机关交办的案件线索；检察机关移送的案件线索等。（3）突发生态环境事件。在赔偿义务人“反悔”而不履行赔偿协议的情况下，行政机关应根据三类不同案件的情况作出相对合理的选择，明确相应的制度规则：

就第（1）类案件而言，由于其来源于行政机关在日常执法、监督检查、接受举报等履职活动，在发现的第一时间往往已经作出了环境行政命令（如责令改正）和环境行政处罚（如罚款），同时实践中出现大量的“一案双查”案件，即在行政执法过程中同时启动生态环境损害赔偿的调查。此时，为避免与之前行政行为相互重叠或冲突，行政机关就不宜针对同一对象再次作出行政行为，而应及时以赔偿权利人名义提起生态环境损害赔偿诉讼，通过与审判机关的合作来落实相对人的生态环境修复责任。

就第（2）类案件而言，其来源于行政机关通过各种途径“被动”接受到的案件线索，体现公权力机关的相互协作，目的即在于及时启动生态环境损害赔偿程序，往往并不存在之前作出的环境行政行为。因此在赔偿义务人“反悔”时，行政机关应优先考虑以行政命令或行政处罚方式明确赔偿义务人应负的生态环境修复责任，不宜在行政行为缺失的情况下直接提起生态环境损害赔偿诉讼，避免与后续的相关司法裁判（包括破坏环境资源的刑事诉讼、环境公益诉讼）造成重叠，相对人履行行政行为的情况也能够为后续的司法裁判提供参考。

就第（3）类案件而言，突发生态环境事件具有紧急性、扩散性，造成的生态环境损害范围及程度往往较大，行政机关在进行应急响应和处置的同时，实践中通常同步开展生态环境损害赔偿工作，即在第一时间启动生态环境损害调查与鉴定评估工作，确保生态环境损害调查的及时性，以及鉴定意见、鉴定评估报告的可靠性和时效性。基于突发生态环境事件的这一特点，在赔偿义务人“反悔”赔偿协议时，赔偿权利人（行政机关）应选择最为快捷的方式及时落实赔偿义务人应负的生态环境修复责任。相较而言，行政命令适合承担这一任务，这是因为责令修复生态环境的行政命令具有指令性、应急性、直接性、专业性。此时，行政机关应及时作出生态环境修复的行政命令，迫使赔偿义务人积极采取措施修复受损的生态环境。

综上，针对赔偿义务人“反悔”赔偿协议的情形，亟待在生态环境法典中通过专门条款，对生态环境损害赔偿的制度规则予以细化，明确行政机关可以直接作出科以修复义务的行政行为（包括行政命令和行政处罚），也可以提起生态环境损害赔偿诉讼，以弥补这一制度空白。生态环境法典中的具体条款，可表述为：“未经司法确认的生态环境损害赔偿协议，当事人不履行或者不完全履行的，负有监督管理职责的部门、机构可以要求其修复受损的生态环境，也可以向人民法院提起诉讼。”同时，在生态环境法典规定的基础上，还应通过行政法规或部门规章的方式，完善我国环境行政命令制度和环境行政处罚制度，细化修复目标、修复方式、修复验收、代履行、制定程序、实施程序等多方面的规定。

针对同一生态环境损害事实而由不同主体进行的生态环境损害赔偿（行政机关提起）与环境民事公益诉讼（检察机关和符合条件的社会组织提起），无疑存在着诸多重复乃至冲突之处，如何处理两者的关系成为近年来争论不休的议题。一直未能消除各界对“双轨制”的环境公益保护民事机制的质疑。2019年《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第16—18条规定了生态环境损害赔偿诉讼的优先性，但并未明确生态环境损害赔偿磋商与环境民事公益诉讼的相互关系。各地司法实践针对两者的衔接也存在多种做法，较为混乱。实践中暴露出的最为突出的问题，是生态环境损害赔偿磋商与社会组织提起环境民事公益诉讼的相互关系问题。目前环境民事公益诉讼司法实践中，被告（生态环境损害行为人）往往以其已经与行政主管部门（赔偿权利人）达成生态环境损害赔偿磋商协议为由进行抗辩，其中有许多是在环境民事公益诉讼立案后，被告才与当地环保部门开始生态环境损害赔偿磋商并达成赔偿协议，对于该赔偿协议的证据效力应如何认定缺乏明确规定，这给法院的案件审理工作带来了挑战，亟待在生态环境法典中予以回应。

在法典化的背景下，生态环境损害赔偿与环境民事公益诉讼的相互关系不仅是一个突出的环境法学问题，更是一个紧迫的环境法问题。此时，单纯的学理分析无法满足法典编纂的要求，而是需要立足于国家治理实践进行考察并给出合理的解决方案，在此基础上进行理论归纳和总结，不能仅仅基于先验的理论假定和逻辑推导而简单提出“对策建议”。因此，两者的适宜关系同样应在国家治理视野下加以审视。基于我国国家治理对国家权力高效运行和有效监督的要求，并不是如西方国家那样进行绝对化分立的国家权力划分（立法权、司法权、行政权），而是强调决策权、执行权和监督权的相互协调与相互制约。这一权力集中统一下的组织内分权模式，被研究者称为“功能性分权”。一般认为，从功能上看，社会组织提起的环境民事公益诉讼发挥监督执行的作用，是基于其公益代表性而由法律赋予其提起公益诉讼的实施权，作为不特定多数人的法定诉讼担当者而具有原告资格。因此，在国家治理体系中，符合条件的社会组织提起的环境民事公益诉讼可视为通过法律拟制的方式获得一定程度的监督功能。基于我国国家权力“功能性分权”框架，显然社会组织提起环境民事公益诉讼归属于监督权的范畴，是特定条件下社会主体获得社会性公权力的一种方式。就另一主体而言，检察机关基于法定监督职能提起的环境公益诉讼（包括民事公益诉讼和行政公益诉讼），本质上是针对破坏生态环境行为发挥监督作用，自然也归属于国家权力分工的监督权范畴之中。同时，众所周知，生态环境损害赔偿是贯彻落实党和国家的生态文明体制改革精神、有效救济生态环境损害而创设的制度，具体工作由行政机关加以承担，即《生态环境损害赔偿管理规定》中所规定“赔偿权利人（国务院授权的省级、地市级政府）及其指定的部门或机构”。在我国国家权力“功能性分权”框架之中，显然生态环境损害赔偿制度的行使属于“执行权”的范畴，目的在于有效落实决策权提出的要求，这体现在该制度“调查评估—进行磋商—司法确认（或提起诉讼）”的每个环节之中。这就决定了生态环境损害赔偿（包括磋商和诉讼）在国家治理体系中相对于环境民事公益诉讼的优先性；生态环境损害赔偿磋商和诉讼具有中止针对同一对象环境民事公益诉讼的效力。这一判断不涉及对生态环境损害赔偿定性的理论争议，而是在“环境法问题”层面给出最适应国家治理逻辑的制度安排。只有在生态环境损害赔偿无法或不能全部实现生态环境损害救济目标时（情形包括：生态环境损害赔偿磋商不成、行政机关不提起诉讼的，以及生态环境损害赔偿没有涵盖所有的生态环境损害等），符合条件的社会组织才能提起相应的环境民事公益诉讼。这一顺位安排并非意味着生态环境损害赔偿在价值上优先于环境民事公益诉讼，更不是排斥或者挤压环境民事公益诉讼的空间，而是从高效实现国家治理目标（有效救济生态环境损害、实现生态环境修复）角度进行的制度安排，以最大限度地发挥相关行政机关在及时实现生态环境损害救济上的作用和内在优势。2024年9月最高人民检察院、生态环境部联合发布的《关于加强生态环境损害赔偿与检察公益诉讼衔接的意见》第3条规定：“检察机关受理生态环境民事公益诉讼案件线索后，发现符合生态环境损害赔偿条件的须函告同级生态环境部门，生态环境部门未在公告期函告的，视为不启动索赔程序，检察机关可以依法提起环境民事公益诉讼。”第9条规定：“生态环境部门签署生态环境损害赔偿协议、提起生态环境损害赔偿诉讼未完全涵盖该案件涉及的赔偿范围，检察机关可以依法提起环境民事公益诉讼。”显然，该规范性文件已经明确了生态环境损害赔偿优先于环境民事公益诉讼、环境民事公益诉讼发挥补充作用的基本精神，为生态环境法典编纂提供了重要参考。就生态环境法典的具体法条而言，应在生态环境损害赔偿专门条款之后，明确规定生态环境损害赔偿与环境民事公益诉讼的相互关系，可表述为：“不属于本法前条规定的生态环境损害赔偿范围，或者有关地方人民政府、相关部门、机构未进行生态环境损害赔偿磋商及诉讼的，人民检察院或有关社会组织可以依法向人民法院提起诉讼。”

在明确了生态环境损害赔偿制度在生态环境损害救济中的优先性后，一个相关联的问题是：由于环境民事公益诉讼在生态环境损害救济上处于“补充性”的定位，两类适格主体（检察机关和符合条件的社会组织）所提起的环境民事公益诉讼，在相互关系上需要重新加以审视。根据我国民事诉讼法第58条第2款的规定，针对生态环境损害，检察机关只有在社会组织不提起诉讼的情况下，才可以向人民法院提起诉讼。基于本文所立足的国家治理视野和法典化背景，两者的相互关系应当放置在生态环境损害救济的整体中加以考察。根据《生态环境损害赔偿管理规定》第31条的规定，社会组织没有参与生态环境损害调查评估的法定资格；社会组织可以在赔偿权利人邀请的情况下参与生态环境损害赔偿磋商或者诉讼，但实践中社会组织的参与空间非常有限，也缺少先例。相较而言，检察机关已经越来越普遍地参与到生态环境损害赔偿制度的运行之中，这就在事实上与检察机关在提起环境民事公益诉讼上的后置性产生了矛盾。前文已述，在生态环境损害救济中，检察机关和社会组织都是基于国家治理体系中“监督者”的功能定位而具有提起环境民事公益诉讼的资格，两者在生态环境保护领域的国家治理中发挥着同等角色，不存在价值上的优劣，但客观上两者的并存确实造成了实践操作中的复杂性。生态环境法典编纂的一个重要任务就在于“对现行立法和生态文明体制改革成果进行科学化、系统化整理”，减少相互矛盾和冲突，促进国家环境治理体系变革。国家治理效能的提升需要多元主体通过充分协同来加以实现，而不是靠单一主体的单打独斗。从高效实现生态环境损害救济的角度看，硬性规定社会组织提起环境民事公益诉讼的优先性、检察机关必须通过公告程序加以等待，在事实上阻碍了国家治理目标（及时、高效实现生态环境损害救济和生态环境修复）的达成。考虑到我国现行民事诉讼法第58条是2017年6月该法修正时加入的条款（原为第55条），当时生态环境损害赔偿制度尚处于初步探索阶段，现行规范依据在我国民事诉讼法修改时都还未制定发布（中共中央办公厅、国务院办公厅《生态环境损害赔偿制度改革方案》发布时间为2017年12月，生态环境部《生态环境损害赔偿管理规定》发布时间为2022年4月），也就不存在生态环境损害赔偿优先的问题。在当时我国民事诉讼法修改的时候，由于缺乏相应的依据和实践案例，为了鼓励环境民事公益诉讼的发展，促进生态环境损害救济的实现，设立社会组织的相对优先顺位是可以理解的，也是具有合理性的。但众所周知的是，目前我国早已不是缺乏生态环境损害救济途径的问题，而是多种方式共存、缺乏体系性以致造成重叠、冲突的问题，这意味着我国民事诉讼法2017年修法时的总体背景在现今已经发生变化。这就需要立足于新的时代要求加以系统考虑，形成行政机关、检察机关、审判机关以及社会主体多元合作，共同应对生态环境损害救济的国家治理格局。笔者主张，借助生态环境法典编纂的契机，可考虑修改我国民事诉讼法第58条关于社会组织提起环境民事公益诉讼优先的规定，明确检察机关和符合条件的社会组织在提起环境民事公益诉讼上处于同等地位，并强化两者相互间的日常沟通和信息交流制度。这就使得生态环境损害赔偿与环境民事公益诉讼得以相互协调。

归责原则和举证责任被公认为是“民事诉讼的脊梁”，是生态环境损害赔偿诉讼的核心问题之一。然而，现有规范依据并未直接规定生态环境损害赔偿诉讼的归责原则，造成一定的认识混乱，亟待在生态环境法典中加以澄清和明确规定。纵观已有的规范依据，2017年《生态环境损害赔偿制度改革方案》采用了“违反法律法规，造成生态环境损害的单位或个人，应当承担生态环境损害赔偿责任”的表述；2020年我国民法典第1234条、第1235条表述为“违反国家规定造成生态环境损害”；2019年《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》在原告举证责任条款（第6条）中没有作出具体规定，但在裁判方式条款（第11条）采用了“被告违反国家规定造成生态环境损害”的表述；2022年《生态环境损害赔偿管理规定》第4条则表述为“违反国家规定造成生态环境损害的，……依法追究生态环境损害赔偿责任”。同时，在司法实践中，法院对生态环境赔偿诉讼适用何种归责原则态度并不明朗，但在多数判决中表明了对行为人主观方面的否定性评价。

纵观现有观点，往往从我国民法典侵权责任编第七章“环境污染和生态破坏责任”的法解释展开，即分析该章所规定的两类生态环境民事责任（生态环境私益侵权责任和生态环境损害责任），对此存在“一元论”和“二元论”两种主张：“一元论”认为两者适用共同的归责原则，规范依据为民法典第1229条规定的无过错责任。“二元论”认为，生态环境私益侵权责任和生态环境损害责任分别适用无过错责任原则和过错责任原则；生态环境损害的侵害人和利益受损方并没有强弱明显的利益对比关系，简单适用无过错责任违背了公平原则，而应采用“违反国家规定”的客观过错归责路径。值得注意的是，根据全国人大常委会法工委主编的民法典释义，认为生态环境损害赔偿与一般环境侵权存在较大差别，生态环境损害责任适用过错责任的归责原则，这应视为“二元论”的主张，代表了立法机关的基本态度，即公益性的生态环境损害责任统一适用过错责任。

为弥合理论和实践在本问题上的争议，为生态环境法典编纂提供有效的参考，需要在生态环境损害赔偿的总体制度逻辑中对生态环境损害赔偿诉讼的归责原则予以准确定位。从前文分析可知，生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼在“决策—执行—监督”的过程论国家权力配置中具有不同定位，从而产生诉讼顺位上的差别，但这只是处于操作层面的便利性要求，两者在本质上仍然具有相同的功能和适用途径（通过司法方式追究生态环境损害责任），在国家治理体系中具有一致性。因此，生态环境损害赔偿诉讼并非孤立存在，而是需要与环境民事公益诉讼实现内在衔接和有机统一，形成治理合力。这就要求两者在归责原则上保持一致，否则就会导致可能的冲突，即针对无过错但造成生态环境损害后果的行为，如果归责原则不一，适用生态环境损害赔偿诉讼程序和环境民事公益诉讼程序会得出截然不同的裁判结果，无法确认当事人承担生态环境损害责任的合法性，引起司法实践的混乱和社会舆论的批评，不符合法秩序内在统一的要求。

就环境民事公益诉讼归责原则而言，应注意当前司法实践发生的根本性变化。我国民事诉讼法、环境保护法并未对环境民事公益诉讼适用何种归责原则进行规定。2015年1月《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》也未对归责原则问题进行规定。2015年6月《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第1条明确规定环境侵权应适用无过错归责原则，第18条第1款规定：“本解释适用于审理因污染环境、破坏生态造成损害的民事案件，但法律和司法解释对环境民事公益诉讼案件另有规定的除外。”这一规定在该司法解释2020年12月的修改过程中予以了保留。由于前述环境民事公益诉讼的司法解释一直未就归责原则作出“另有规定”，所以之前的司法实践普遍认为应遵循环境侵权纠纷司法解释第1条的规定，环境民事公益诉讼同样适用无过错责任。但是，必须注意到，2023年8月最高人民法院发布的《最高人民法院关于审理生态环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》已经废止了原有的环境侵权纠纷司法解释，最高人民法院在同一时间发布的《最高人民法院关于生态环境侵权民事诉讼证据的若干规定》第3条明确规定了环境民事公益诉讼原告所承担的举证责任，第（一）项即为“被告实施了污染环境或者破坏生态的行为，且该行为违反国家规定”。这显然意味着环境公益诉讼归责原则的根本性变化，即由无过错责任转向过错责任，原告须举证证明被告行为“违反国家规定”。由于我国民法不严格区分利益和权利，违法性不作为独立的责任构成要件，而是被过错所吸收。因此上述规定应解释为被告行为“违反国家规定”的违法性被过错要件所吸收，属于客观过错。

显然，为保障生态环境损害救济体系的内部协调、便于司法适用及统一生态环境领域裁判规则，生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼须保持一致，即同样适用过错归责原则，两者在裁判规则上具有通用性（包括起诉条件、禁止反诉、诉讼管辖、法院释明、和解调解规则等），而不宜人为将两者予以割裂。对此，应在生态环境法典法律责任编中通过专门条款加以明确。考虑到法典的权威性、概括性和指导性，前述裁判规则不必全部在法典中加以规定，大部分内容可以通过后续司法解释予以确定，生态环境法典则选取最为核心的条款加以规范。其中尤为重要的，是在法典中确认生态环境损害赔偿诉讼以及环境民事公益诉讼原告的举证责任，即国家规定的机关或者法律规定的组织请求行为人承担生态环境损害责任的，应当证明被告（行为人）实施了污染环境或者破坏生态的行为，且该行为违反国家规定。同时，为落实过错责任的要求，还可以总结提炼现行司法解释的相关规定，在生态环境法典同一条款中进一步规定生态环境损害赔偿和环境民事公益诉讼原告所承担的举证要求，包括：生态环境受到损害或者有遭受损害的重大风险；所主张生态环境损失、生态环境修复及其他费用的具体数额；数额难以确定的，应提供相应的初步证明材料，由人民法院加以合理确定。如此，能够在整体上对生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼形成明确的裁判指引，通过生态环境法典编纂形成切合国家治理需求的生态环境损害救济体系。

本文立足于国家治理实践，围绕立法中最为重要的关键问题，对生态环境损害救济体系在生态环境法典中的体现进行了研究。为方便立法机关参考和读者研读，特提出生态环境法典中相关条款的具体方案。总体而言，在本文讨论的生态环境损害救济三项制度（行政机关责令修复、生态环境损害赔偿、环境民事公益诉讼）之中，第一项制度无须新增规范内容，而是通过对现行立法相关责任条款的平移进入生态环境法典；第二项和第三项制度则需要在生态环境法典“法律责任编”中加以专门规定，充分回应前文所分析的各个方面的重要问题。笔者草拟条文建议如下，分为三条（包括条旨和具体法条）：

1.吴英姿：论生态环境损害赔偿磋商协议的司法确认｜前沿

2.《关于审理生态环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》的理解与适用｜前沿

3.最高人民法院发布《关于审理生态环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》等两部司法解释（附答记者问） | 资讯