重庆市按照建立国土空间规划体系并监督实施的重大部署，围绕“严守资源安全底线、优化国土空间格局、促进绿色低碳发展、维护资源资产权益”工作定位，以及数字重庆建设要求，构建并完善“四个一”国土空间规划体系和“4510”国土空间规划和自然资源数字化治理体系，进一步深化“多规合一”改革。以国土空间规划为引领，加大重大产业、重大功能、重大设施和急救援体系空间保障，使“三大工程”建设与国家总体安全观的战略谋划保持一致，促进空间规划和土地政策深度融合，优化空间结构，盘活空间资源，推动“三大工程”建设落地并见效。
01
重庆市“多规合一”特点
重庆市按照建立国土空间规划体系并监督实施的重大部署，围绕“严守资源安全底线、优化国土空间格局、促进绿色低碳发展、维护资源资产权益”工作定位，以及数字重庆建设要求，构建并完善“四个一”国土空间规划体系和“4510”国土空间规划和自然资源数字化治理体系，进一步深化“多规合一”改革。以国土空间规划为引领，加大重大产业、重大功能、重大设施和急救援体系空间保障，使“三大工程”建设与国家总体安全观的战略谋划保持一致，促进空间规划和土地政策深度融合，优化空间结构，盘活空间资源，推动“三大工程”建设落地并见效。
1.1 省域架构，直辖体制
重庆是中西部地区唯一的直辖市，是西部大开发的重要战略支点，处在“一带一路”和长江经济带的联结点上，是全国首个拥有“五型”国家物流枢纽的城市，在国家区域发展和对外开放格局中具有独特且重要的作用，历史上一直是国家的战略大后方。重庆也是一个面积达到8.24万平方千米、具有省域架构空间布局的超大城市，具有“大城市+大农村”的典型特点，国土空间体系涵盖了通常意义上的省、市（县）、乡镇等多个层次，担负着城市治理和区域治理的双重责任。
通过把国土空间规划放在中国式现代化的宏大场景中来谋划，围绕成渝地区双城经济圈建设、西部陆海新通道建设等国家重大战略，加快编制报批成渝地区双城经济圈规划和重庆市国土空间规划，构建并完善“一本规划、一个平台、一套机制、一套标准”的“四个一”国土空间规划体系，优化重大生产力等国土空间布局，着力建设彰显“山水之城、美丽之地”独特魅力的社会主义现代化国际大都市。
1.2 数字重庆、规划统筹
2023年以来，重庆市委、市政府把数字重庆作为“一把手”工程，已初步形成“四横、四纵、两端”的总体架构；把加快智慧国土建设、推进国土空间治理数字化转型，作为提升国土空间治理水平的重要抓手。“多规合一”和数字重庆具有统一性和互联互通的共同本质，是推动市域空间治理体系和治理能力现代化的重要路径。通过数字化建设，推动国土空间治理由传统理念向整体智治转变、由“修修补补”向系统重塑转变、由各自为政向多跨协同转变、由宏观向微观转变、由总量向细节转变、由定性向定量转变、由不确定性向确定性转变。
按照智慧国土建设和国土空间治理数字化转型要求，重庆市正加快构建“4510”国土空间规划和自然资源数字化治理体系。其中，“4”即国土空间治理“四个一”任务体系，包括自然资源和空间地理基础数据“一库”、国土空间规划“一图”、国土空间治理工具“一箱”和开发运用“一批重大应用”。数字重庆里“一库”“一图”把所有空间图层叠加合一，“一批重大应用”，包括“一张图”实施监督系统、渝耕保等都是加强监督实施，通过将“穿透式”规划体系构建与垂直监督管理充分结合，实现“多规合一”。“5”即五个应用方向，包括国土空间规划、城市空间治理、自然资源管理、国土空间安全和国土空间服务。“10”即国土空间和自然资源十大核心业务领域和十多个重大应用。如“多规合一”协同平台，连通400余个部门和企业，开展500余项政府投资项目空间协同论证，800余项出让土地规划条件空间协同论证；再如实景三维建设，探索创新多源、多尺度实景三维建模技术，将重庆市的大江大河、立体城市和美丽乡村迁移到三维数字空间，已建成全市域8.24万平方千米航空摄影三维模型，初步形成全市实景三维数据成果（图1）。
图1 重庆“空间治理大脑”示意图
Fig.1 Schematic diagram of Chongqing's "spatial governance intelligence"
资料来源：项目工作组自制
1.3 穿透式传导、场景营城推进
1.3.1 构建“穿透式”规划传导体系
在国家“五级三类”国土空间规划体系的基础上，重庆市确立了“三级三类”国土空间规划体系。从总体规划到分区规划，到“规划单元—街区—地块”，再到镇、乡村，形成分层编制、分级管理、层层传导的多层次纵向“穿透式”编管体系，逐级将总体规划的战略定位、发展规模、功能布局、设施配置、安全保障等要求分解传递、落实到位。
通过“总量控制、一体规划、流量调控”，控制节奏，持续优化。在总体规划中，框定规划人口，居住、商业、工业用地规模，居住建筑规模总量；在分区规划中，结合各区存量情况和发展实际，统筹分解上述指标；在详细规划中，通过规划单元、街区、地块层层传导并具体落实，指导规划实施。城镇开发边界内，在充分保障市级重大功能设施预控用地的战略留白空间前提下，按照规划单元街区功能定位和产城融合职住平衡相关要求，合理确定各类用地的功能结构，提出留白地块的功能用途和正、负面清单，形成一体规划的远景规划“一张图”，为后续流量调控做好准备。建立“流量池”，协同相关部门共同拟定项目建设计划，与年度土地整治和供应计划相结合。针对存量空间资源，通过梳理现行规划中不具备建设条件的零星、边角地，或整体开发受限的土地，采取“零存整取、增减平衡”的方式，结合土地出让计划优化地块，盘活利用低效用地。
1.3.2 场景营城的规划与实践
在构建从总体规划到详细规划层层落实、层层细化的空间规划体系过程中，引入场景营城规划方法，运用场景营城思维，将场景贯穿国土空间规划、建设和管理全过程，通过规划设计一体化，以规划定空间格局，以设计提空间品质，推进社区规划、社区设计，以及乡村规划、乡村设计。规划和设计融合，共同提升品质，营造充满情感的空间，从而不断吸引人、集聚人、塑造人、成就人，使富于魅力的场景真正成为城市发展的内生动力，使规划真正成为引领城市发展的力量（图2）。
图2 重庆场景营城功能片区体系
Fig.2 Chongqing scene-driven city functional area system
资料来源：规划编制项目组自绘
重庆市的场景营城规划与实践可概括为“三层、四划、五量、六态”。“三层”即构建贯穿总体规划到地块，大、中、小微三层级的重点功能片区场景体系。“四划”即“谋划定位、策划功能、规划空间、计划实施”的大规划技术路径，层层落实，人人尽责。“五量”即框定总量、盘活存量、做优增量、提高质量、调控流量，使详细规划想用、能用、管用、好用。“六态”即营造场景，使其生态沁人、形态宜人、业态塑人、活态聚人、神态动人、心态悦人（图3）。
图3 重庆场景营城功能片区布局（审图号：GS（2022）1873号）
Fig.3 Layout of Chongqing scene-driven city functional area
资料来源：规划编制项目组自绘
与此同时，进一步强化国土空间规划与城市社区建设融合，在现有社区基础上迭代升级规划建设标准，构建功能完整、低碳安全、复合便利的社区生活圈。在规划编制中，强调刚性、弹性联动，提炼红线、底线、高线管控条件，以及建设指引和实施要求，通过制定配套的管理规则，集成政策工具，调整复杂的利益关系，推动各类资本参与实施。
02
“三大工程”工作推进
2.1 组织保障有力
重庆市成立市级房地产领域重点工作专班，统筹协调全市“三大工程”建设各项工作，由市长任专班组长、市政府相关分管领导任副组长。工作专班下设3个专项工作组：“平急两用”公共基础设施建设工作组、“城中村”改造工作组、规划建设保障性住房专项工作组，分别由市发展改革委、市规划自然资源局、市住房城乡建委牵头。市政府主要领导深入各区、现场调度，要求以有为政府带动有效市场、以存量换增量、以空间换时间，积极推进“三大工程”建设，盘活、改造各类闲置房产。在工作中，坚决落实自然资源部的相关工作要求，以国土空间规划为引领，优化国土空间格局，加大重大产业、重大功能、重大设施和应急救援体系的空间保障，使“三大工程”建设与国家总体安全观的战略谋划保持一致。
2.2 “城中村”改造
针对本轮“城中村”改造，市规划自然资源局会同相关市级部门、区政府（管委会）、有关金融机构开展多轮专题研究，基本摸清底图、底数，开展改造专项规划前期工作，并形成工作实施方案初稿。
2.2.1 全面梳理“城中村”改造底数
各区级政府充分发挥主体责任，对“城中村”进行全面梳理，市规划自然资源局结合各区梳理的具体项目，逐一对接并研究形成工作底数。将分布在城市建成区范围内或周边基本被城市化包围的地区，群众反应强烈、社会风险大、安全隐患多、公共服务设施缺口较大，同时市场认可度高、周边基础设施相对完善地区的村，优先纳入“城中村”改造。
2.2.2
推进“城中村”改造专项规划
一是规划赋能。结合城市规划功能和土地成片开发需求，整合周边低效用地、零星边角用地，将“城中村”改造与优化城市空间布局、完善城市功能配套相协同。二是整体统筹。保障城市功能完整统一，统筹协调市政、道路、公共服务等基础设施，实现区域综合价值整体提升，并采取项目自身平衡、区内统筹平衡等多种方式，指导算好项目资金帐。三是建立工作协同机制。与市级部门、区政府（管委会）、国家开发银行等金融机构多次对接沟通，落实国家配套政策制定情况，形成定期沟通、随时调度、共同推进项目改造的工作机制。
2.2.3 积极开展试点项目的规划研究
对部分实施条件相对成熟的“城中村”项目加快细化研究步伐，规划方案注重植入产业空间，比如M0新型产业用地及混合用地，对路网系统、规划功能结构、主要指标、经济测算、意向单位等进行重点研究。涉及详细规划修改的，探索采取“底线刚性管控、高线弹性包容”等管控方法，在满足管控底线的前提下，给予不同改造类型和改造阶段灵活的规划指标。“城中村”改造空间单元涉及城镇开发边界外村集体用地的，按照城乡融合要求一体化编制详细规划。
2.2.4 加快形成工作实施方案
通过工作实施方案统筹以上工作，目前已形成初步方案，待深化后发布，主要内容包括工作时间、工作目标、改造对象、工作程序、支持政策等。“城中村”改造工作期限暂定为5年，2023年摸清底数，形成专项规划方案，启动一批具有示范性作用的“城中村”改造项目；到2025年，全面推进“城中村”改造各项工作，形成一批典型示范案例和一套可复制、可推广的经验；到2028年，以“城中村”改造项目为引领，形成高品质生活的样板和范例。
2.3 “平急两用”公共基础设施
市发展改革委编制“平急两用”公共基础设施建设规划，由各区政府（管委会）开展存量资源摸底和梳理。市规划自然资源局对照国家相关要求，加强规划引领，对正在开展的各层级国土空间规划进行梳理检视和优化完善。将地质灾害防治等专项规划内容纳入国土空间规划，在应急、人防工程等方面加强“平急两用”公共基础设施管控，布局留白用地，强化应急空间保障。
2.4 保障性住房
2.4.1 基本情况
