倪鹏飞：城市崛起如何避免“极化陷阱”

清华同衡规划播报 · 公众号 · · 2017-12-19 18:04

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改革开放以来，随着中国整体的崛起，从城市的视角来看，中国城市有过第一波崛起，就是中心城市的崛起、东部城市的崛起，还有一线城市的崛起。第一波崛起完成以后，中国现在正面临着第二波崛起，也就是三大城市空间的崛起。

内容来源：财新网

作者：中国社科院财经战略研究院院长助理、城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞

中国城市发展进入扩散外溢的新时代

从城市的视角看，中国城市发展进入了一个扩散外溢的新时代。任何事物的发展都有一个过程，空间经济的发展也有一个非常重要的规律。我们梳理发现有三个阶段：

极化聚集期，先聚集，也就是说先在一个或几个点上进行发展；

极化扩散期，有扩散，但不是全面的扩散，而是局部的扩散，在这个扩散的过程中还有极化；

扩散外溢期，形成全面的扩散和外溢，就是这么一个过程。

十九大报告对主要矛盾的判断，从城市的角度观察的话，就是说中国城市体系有一定发展，但是发展地不均衡、不充分。所以，中国城市继续发展，分为三个目标：

要到2020年完成极化期，开始极化扩散期，也就是说先重点发展，再进行扩散；

十九大提出2035年中国要实现基本的现代化，也就是说中国要有很大一部分的区域和城市有跨越、升级、崛起，这是一个极化扩散期；

到2050年，中国所有城市都实现跨越和飞跃，完成扩散外溢期。

如果把全球地图打开，我们就会发现，在美国、欧洲等发达国家和地区，虽然城市的规模大小不一样、功能不一样，但是发展水平是很接近的。但是，在中国目前这个阶段，城市发展水平差异是非常大的，高端要素聚集的差异是非常大的，主要集中在几个一线城市。

那么，未来到2050年中国的目标，就是能够像美国、欧洲那样，国内所有城市的人均收入水平，应该大致相当，差距快速缩小。中国现在正处在一个从极化向扩散转折的时期，个别的城市已经实现了崛起和转型，但是它们现在同样面临着负外部性的压力，简单地说就是 “城市病”的压力，也需要扩散。而另外一些城市空间具备了跃升的条件，正好遇到了一线城市向它们扩散的机会。所以说，中国现在正处在一个扩散外溢的新时代。

中国三大城市空间的崛起

这种扩散外溢不是全面的扩散和外溢，而是有重点的，是向三大空间的扩散和外溢。

1）从区域的角度来看，就是中部城市快速地崛起和跃升，这与东部发展的压力、东部产业的扩散有很大的关系

我认为，中部城市的跃升意义重大。中部地区处于中国的中心地带，它是中华文明的中心，人口众多，有3.6亿人。我认为，中华民族的复兴、中国的崛起关键是要在东部崛起的基础上实现中部的崛起。目前，中部地区恰恰具备了这样的条件，包括人口总量、特别是在此基础上的人口红利，原来发展的基础条件，再加上现在高速铁路、高速公路等基础设施网络的建设，已经把东部和中部连为一体，其中任何一个城市和周边城市的距离，用高铁连接起来，都不会超过一个小时。所以，东、中部已经成网，这就决定了中部地区的城市能够实现崛起。

2）从城市的层级来看，我们发现，目前表现最强烈的是强二三线城市在快速地崛起

第一个原因就是一线城市升级以后面临“城市病”的压力，要扩散；第二个原因是二三线城市自己有很好的人口条件、产业基础，最重要的一些省会城市、一些区域的中心城市，有很好的基础设施、教育、医疗等公共服务。因此，这些城市进入了快速崛起的时期。

当然，它们的崛起，对于中国的崛起，对中华民族复兴的意义也非常巨大。因为，大国经济需要多点支撑，需要多个引擎。要跨越“极化陷阱”，带动全国区域的发展，甚至支撑中国成为世界中心，中国需要多个区域的中心，从区域的中心上升到国家的中心，甚至上升到全球层次体系的中心，这样才能真正带动中国的复兴，使中国走上全球经济舞台的中心。

3）中国现在空间经济发展的一个重要主体就是城市群，但是城市群现在发展得也不是特别均衡，有发达的，有正在发展中的，还有潜在的城市群

我们发现，发达城市群的周边区域、大都市周边的区域正在迅速崛起，这些区域的崛起对中国发展也具有重要的意义，一方面可以解决大城市的“城市病”的问题，另一方面可以真正使中国的农村居民进入到城市来。现在大家都希望进入城市，可是都到大城市里面吗？不可以，也不可能。但是，在大城市周边建很多小城市和小城镇，实现大城市和小城镇的协调发展，就像十九大报告里提出的，既能解决大城市的“大城市病”，又能利用大城市的外溢效应，促进区域的共赢。

我们提出的这三个层面的崛起是有依据的：

人口。如果某个区域的人口在快速增长的话，那么它肯定是崛起的。

经济（GDP）。人口也受到经济的影响。

房价。房价既由前两个因素决定，也代表着预期，因为一般来说，城市房价的高低含有人们对这一区域未来的判断。

中国有四大区域战略，目前来看，我认为最成功的是中部崛起战略。之所以说这一战略成功，因为它与经济发展的规律——扩散的规律有很重要的关系。这五年来，中部地区的常住人口出现了明显的回流，增速远远高于其他区域。一般来说，人口更具有长期性。这就突出显示了中部地区崛起的一个重要表现。

二线城市的崛起，也是比较明显的。一方面是二线城市的常住人口占比在迅速提升。具体来看，二线和一线城市的人口比重在迅速提升，三四线的比重在下降。今年的房价，二线上涨的速度更快，其次是三线。从GDP来看，二线城市的比重在全部城市中在迅速上升，增速是最高的。

我们发现，发达城市群的周边城市，也就是小城镇在迅速崛起。这从人口的角度不是十分明显，十分明显的就是长三角的周边城市人口的比重在上升，其中心城市的人口比重在下降。目前，其他城市群还是中心城市的人口在进一步提升。我们相信，未来几年，像珠三角、京津冀这几个发达的城市群可能也会出现周边城市人口上升的趋势。

以长三角地区为例。从人口增量看，周边城市明显快于中心城市；从GDP看，周边城市快于中心城市；房价表现的最明显，因为房价有提前预测的特征。从房价来看，四个城市群的周边城市的房价增长速度已经超过了中心城市，长三角、珠三角、京津冀、环渤海，其他区域还不行，这个趋势还没有前两个趋势明显，但是已经有这样明显的趋势了。

确保三大城市空间崛起、实现多赢的建议

我们说这是一个趋势，但仅仅是一个趋势，它也是可变的，也是脆弱的。在其他国家发展过程中，是存在着极化陷阱的。也就是说那些好的城市发展永远好下去，但是扩散不到其他城市，这就叫极化陷阱，这在拉美是一个最普遍的现象。那么，中国已经有了扩散外溢的趋势，在市场作用下，已经出现了由聚集向扩散这样的发展阶段，如果政府还像过去那样把资源都集中在行政级别高的城市，创造行政红利和差距，或者采取限制甚至驱赶的行政性措施，公共服务、基础设施没有随着市场、企业的需求扩散、一体化的话，最终扩散外溢是不可能成功的，就有可能陷入极化陷阱。

因此，要解决这个问题，我们换一个角度，可以用“围魏救赵”的办法，简单地说就是要在那些热点区域，甚至潜在的热点区域，加大对公共服务和基础设施的投入力度，让中心城市和周边城市的基础设施和公共服务水平相接近，人口、产业自然就会流动了，所以这是一个总体的战略。

具体到三个层面来说：

1）对于中部崛起，要实施两大分区的战略

东部和中部应该是自主发展区，最好让市场来决定，政府不要过多干预

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