君合法评丨从“评定合一”到“评定分离”：北京开启建筑工程招投标新模式

我国现行法律法规框架下确立了“评定合一”的招标模式。根据《招标投标法》（2017修正）和《招标投标法实施条例》（2019修订）的规定，评标完成后，评标委员会须向招标人提交书面评标报告和中标候选人名单。中标候选人应当不超过3个，并须标明排序。国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。排名第一的中标候选人不符合中标条件的，招标人可以按照评标委员会提出的中标候选人名单排序依次确定其他中标候选人为中标人，也可以重新招标。中标人的投标应当符合下列条件之一：（一）能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准；（二）能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外。

由上述规定可见，“评定合一”模式下，招标人实际上只能按照评标委员会的评审结果确定中标人，并没有真正的自主决定权。

根据《管理办法》，北京试行的“评定分离”制度下，评标委员会只负责评审，招标人掌握最终确定中标人的权力，评标委员会的权力减小，招标人的自主权增大。具体而言：

评标委员会按照招标文件规定的标准和方法完成对所有投标文件的评审，出具评标报告。按照评标结果的优劣顺序向招标人推荐 不排序 的中标候选人。推荐候选人人数方面，当符合招标文件要求的合格投标人少于招标文件规定的数量，但不少于3个时，全部推荐为中标候选人；少于3个时，评标委员会作出是否具备竞争性判断，如具备竞争性，可继续推荐中标候选人。

招标人应当在招标文件中明确定标办法，组织实施招标评标定标工作，组建定标委员会，由定标委员会从评标委员会推荐的候选人中确定中标人并编写定标报告。招标人对招标评标定标过程及其结果承担主体责任。

如上文所述，“评定合一”制度下，招标人对中标结果缺少自主决定权，这可能导致权责不一的问题。特别是在建设工程项目中，招标人作为建设单位要对工程质量承担主体责任，而中标人实际上是评标委员会决定的，评标委员会的专家对项目具体情况缺乏了解，评标结果可能未必满足项目需要。在此情况下，工程实施过程中如因中标人原因发生问题，招标人和评标委员会的责任该如何界定？“评定分离”制度就是为解决此矛盾而创设。我们注意到在2019年公示的《中华人民共和国招标投标法（修订草案公开征求意见稿）》 ¹ 中，已经引入了“评定分离”的相关规定，以期解决权责不一的问题。

《管理办法》确定的“评定分离”适用范围是北京市行政区域内依法必须进行招标的房屋建筑和市政基础设施工程采用“评定分离”的项目，分类如下：

• 应当“评定分离”的项目：评标委员会成员全部从评标专家库产生的项目；

• 鼓励“评定分离”的项目：其他项目。

根据《招标投标法》，依法必须进行招标的项目，其评标委员会由招标人的代表和有关技术、经济等方面的专家组成，成员人数为五人以上单数，其中技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二，专家由招标人从国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府有关部门提供的专家名册或者招标代理机构的专家库内的相关专业的专家名单中确定.《管理办法》要求应当“评定分离”的建设工程项目是指评标委员会成员全部来自专家库、不包含招标人代表的项目。

对招标人而言，“评定分离”制度下，招标人获得了自主决定中标人的权力，可以根据项目实际情况在定标办法中设定定标因素、自主选择中标人，甚至可以在定标前对招标人开展考察。这使得招标人能够选择最适合项目实施的合作方。“评定分离”制度对过往“最低价中标”这一标准的突破也将有效减少投标人围标、串标等违法行为。但是，权力的增大也带来了新的质疑，即这一过程中是否会因为腐败、领导人个人好恶、地方保护主义等问题而影响公平公正？甚至也有可能走向另一个极端，出现招标人为规避“麻烦”而不顾项目实际、一味选择大型企业、进而造成“强者更强”的局面。对此，《管理办法》通过压实招标人的招标主体责任来推动实现权力和责任的统一。而主体责任的增加，进一步对招标人的决策程序、定标办法制定水平、定标委员会组成等提出了更高的要求。

对投标人而言，投标由此前评标委员会的一次评审变成了评标委员会和定标委员会的两次评审。投标人需要在投标过程中投入更多的精力和资源，不仅要满足评标要求，还要应对定标环节的各种因素，如准备更详细的资料、参与答辩等，这增加了投标成本。同时，过往大多数招标采用的“最低价中标”也不再是决定性标准，导致定标结果的不确定性增加，投标人中标的难度也有所提高。