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通过铁路去上班这件事，中国可能落后日本 50 年

知乎日报 · 公众号 · 问答 · 2017-03-29 21:20

正文

题图来源：《你的名字。》

常听说东京都市圈铁路网非常密，他们几乎都能通过铁路上下班，远距离城郊通勤，为什么中国做不到这一点？

知友

长文、多图预警

这是一个极复杂的问题。

造成中国通勤铁路落后的主要原因有如下的方面：

中国的国土政策使得城市无法大面积扩张。城市面积的限制使得通勤铁路的数量不可能很大。
中国的城市规划长期将铁路视为污染源，而非通勤通道。这种思路使得城市往往在既有铁路路线沿线布置绿化带，因而难以利用这些线路通勤。
战后汽车交通就已经相当普及，等到中国城市的大规模发展时期，汽车交通已经非常成熟，在与铁路的竞争占据了很大优势。而日本西欧等地铁路网在战前汽车普及之前就已经形成了成熟的网络。
中国铁路同时承担着巨大数量的长途客货运业务，运输压力很大。国铁基础设施一直以满足长途客货运业务为目的建设，不适应通勤业务。
改革开放以来，中国国铁选择了优先保障长途客货运输。在国铁基础设施紧张的前提下，既有线通勤很难实现。在这种局面下，城市交通的需求就只能由地方来保障，而且地方也在这一过程中实现了城市的扩张。
基础设施是一个积累的过程。中国大规模城市化至今也就二十年。2015 年的北京和 1965 年的东京相比可能比较合适，而不是 2015 年的。

一些需要首先指出的事实

有很多认识是不准确的，而且都是常见的误区，在此特别要强调以下事实：

1、中国大陆的城市体制从全世界来看是异类。

在中国大陆，往往是城市和周围的农村加在一起，称为一个「市」的区划。而中国大陆以外的地方，一般情况下往往是同一个城市里却分成若干个「市」的区划。

以东京为例，从东京（东京站）到千叶（千叶站）直线距离是 32 公里，按「城市区划」来说从东京到千叶经过东京都、市川市、船桥市、习志野市、千叶市共 5 个城市区划。而从上海市中心（人民广场）出发，32 公里正好到上海市松江区（松江新城站）。

能轻易「去到别的城市」对于中国大陆的人来说也许非常稀罕，但实际上是因为区划体制不同，而不是因为他们的通勤距离远。

2、地铁是铁路的一种。

传统城市轨道交通［钢轮钢轨、普通电机驱动的城市轨道交通］和传统高速铁路［钢轮钢轨的高速铁路］之间的区别很小，现在中车几家车厂从 CRH 路线搞出来的车和从地铁路线搞出来的车恨不得都能混跑了。而同属城市轨道交通的的传统城市轨道交通和直线电机城市轨道交通的区别反而更大，更不要提胶轮系统、跨坐式单轨和磁浮（FYI，中低速磁浮一般用于城市交通）。

因而题主说「中国现在铁路技术这么好」，却暗含把地铁排除在外的意思，这是站不住的。

在本答案中，虽然会分析国铁通勤的问题，但在讨论总量时，不会刻意区分国家铁路与地铁。现状中国铁路通勤以地铁为主，因而一些叙述实际上是在说地铁。

3、通勤铁路无法「分散」城市中心的「压力」。

发达的通勤铁路只会使得人们的居住范围扩大。1965 年开始当时的日本国铁在东京圈启动了名为「通勤五方面作战」的工程，这一工程技术上提高了通勤铁路的旅行速度，而结果并不是缩短了通勤时间，而是让人们都开始在更远的地方居住，东京城市的范围扩大，东京圈开始逐步形成。

——居住范围扩大当然有好处，80 年代的时候，上海人对于是不是要修地铁有所争议，当时有一篇对上海市市长的专访，他是这么说的[1]：

有人担心修地铁交通方便了，向外扩散人口的工作将更难做。依我看，事情恰恰相反，交通便利后，人们会更愿意到空气清新的郊外去居住。

那一段时期的中国城市都有市中心人口居住过于密集、居住条件过差的问题，因而修建地铁被视为扩散人口、改善居住条件的手段。

但是现在情况完全变了，居住条件早已经不是什么太严重的问题。以北京为代表的中国城市，现在的问题是功能过于集中而基础设施薄弱，所有的人都要到北京市中心上班，基础设施受不了。发达的通勤铁路也许可以提升市中心的承载能力，而恐怕不能起到想象中的疏解功能的作用。

---以下正文---

国土政策

不光是铁路通勤，中国几乎所有城市问题都可以上溯到国土政策。

我国存在粮食安全的巨大隐患，因而需要保障农用地（尤其是耕地）的面积以尽可能减少这种隐患。在土地（尤其是适宜耕作的土地）总量有限的情况下，只能通过控制建设用地的总量来保证有足够的土地没有被开发，进而保证农用地（尤其是耕地）的总量。

保护耕地是中国的基本国策——大概是所有基本国策里曝光率最低的了。

《中华人民共和国土地管理法》：

　　第三条　十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。　　第四条　国家实行土地用途管制制度。　　国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。　　前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。　　使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

在中国，「建设用地总量」意味着某一区划内城市开发的天花板。一旦城市的开发规模接近建设用地总量控制上限，即便城市还在膨胀，也只能被迫转为存量规划（或者，如果可能的话，将城市扩展到区划以外），通过优化已有建设用地来提高城市容量。

而国土政策对于铁路通勤的影响是什么？这就不得不提到下一个问题。

城市规划对于国铁的态度

在城市规划中，国铁既有线，或者更严格地说，城市轨道交通和城际铁路以外的铁路，被视为区域交通，是不被认为服务于城市内部的。

而谁都知道铁路地上线有很大的噪声。既然它不服务于城市内部交通，又有很大的噪声，那么自然是避之不及。所以，城市规划倾向于在铁路沿线安排绿地，而远郊的城市组团往往直接远离铁路。

比如说一本城市规划教材这样说[2]：

在确定铁路在城市段的走向时，通常要考虑两方面的因素：一是要满足铁路线路的运营技术要求，如尽量缩短距离、兼顾铁路专用线的布局等；二是要尽可能避免铁路对城市的干扰。

下图就是个典型的例子；蓝色虚线旁注有「规划环城铁路」字样，然而城镇建设范围与这条环城铁路完全不搭边，铁路只是一个通过的通道，沿线除了同行的高速公路之外就是防护绿地和农田。

中国的城市发展，是国土政策框定总量（如上一节所述），而主要由城市规划根据总量划定具体的建设位置。加之中国的城市规划严格来说叫「城乡规划」，理论上全部土地都应该有规划，因而在规划之外建设城市是不可能的。这就意味着一旦铁路沿线被划为非建设区，即便铁路上加站开通勤，周围也发展不出城市来，那么就必然不会有人来坐你的线路。

除此以外还要指出的是，城市规划是一个极端路径依赖的事情，想转过弯来没个五年十年是不可能的。举个例子，原计划弃用的北京东站最近这两年突然焕发了第二春，北京铁路局安排了不少车在这儿始发，也包括燕郊通勤车。然而由于它长期计划弃用，不但没有地铁，而且沿线全部安排绿地：

（来源：北京市规划委员会 - 北京东站货场项目用地控规指标公示（公示期限 30 天））

——当然，由于种种原因，这个绿地还没实施，沿线还是村子，请跟我读——北（shēn）京（gōu）东（cūn）站（zhàn）。

（https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Beijingdong_Railway_Station_2015-01-28_(10).JPG ）

即便这座车站距离大北窑直线也就一公里，但在没有城市规划配合的前提下，到了北京东站，站外不但没有任何工作地点，甚至连像样的配套设施都没有。在公交车能直达国贸，最不济也能换地铁到国贸的情况下，燕郊通勤车能有多少人坐，可想而知。你又怎么能怪北京铁路局不加开车次呢？

铁路与公路的竞争

很多人都会忽视的一件事就是，各个老牌资本主义国家的铁路长度，基本上都有一个峰值，绝对不是像中国一样现在是历史最高值。这个峰值的出现，是因为铁路不赚钱了，拆了。为什么不赚钱了呢？是因为出现了新的竞争对手：汽车。在公路运输面前，铁路灵活性差，有很明显的劣势。

但不是所有铁路都拆掉了。很多铁路被保留了下来，尤其是在大城市周围，汽车没有特别巨大的优势，铁路死不了，甚至用量还很大；交通基础设施依靠的是规模效应，一个相当规模的铁路网络能够在汽车的冲击中维持下来。

然而在中国，尤其是现在的大城市里，不是这样。

我们举既有铁路最发达的城市——北京为例。北京不但在中国铁路网建设初期和高峰期都是首都，而且自然地理条件上坐拥数条传统陆路交通线。再加上有好几条低标准铁路，后来又修了新线来代替这些线路。

即便是这样，北京仍然把市中心的很多铁路拆掉了，原因是阻碍汽车交通。但是这个只是表面的理由：如果铁路交通能够带来巨大的收益，以至于汽车交通可以被牺牲，那么政府肯定宁可牺牲汽车，也要继续保留铁路；所以北京建国后拆除铁路根本原因是铁路交通无法带来足够的收益；而无法带来足够收益的原因则是铁路网规模太小——铁路网规模太小，使得铁路网规模愈发减小。这种恶性循环直到道路网无法负担全部客流（换个词就是「堵车」）的时候，才开始结束，这也恰好对应北京地铁的大规模增长期。

为了显得更有说服力一点，我们试着来做一个比较。

下图是试图以关公战秦琼的方式，将北京已拆除的铁路与现有铁路网合并而绘出的一张图；关公战秦琼到什么程度呢，望和支线（望京 - 和平里）是因为环城铁路拆除才修建的，我们都一并标在图上，而且还无中生有地把两条线给连了起来。

而下图是同比例尺下的大阪。不用东京的原因是东京 3000 万人，比北京多。

差距实在是过于明显。即便算全轨道交通，北京也还达不到大阪的程度，更不要想单独拿国铁既有线来比。北京的轨道交通还要靠地铁 2007 年以来大规模补课，而 JR 和私铁战前已有线路要占大部分。——另外别忘了，单独大阪圈 1200 万人，也就和大伦敦、法兰西岛比比，和北京上海相比都是小城市；京阪神都算进去人口都还没北京多呢。

国铁对于通勤的态度

虽说在大提速时代以前，国铁还是有不少通勤业务的；但是国铁从来也没有把通勤业务当回事。

北京地铁一期工程将要建成的时候，曾经在地铁归谁管的问题上有过一段讨论；其主要内容是北京市和铁道部踢皮球。[3]

铁道部军事管理委员会于 1968 年 3 月 15 日就第一期工程建成后的运营管理问题，向国务院总理李富春、李先念并周恩来总理报告，建议：因地下铁道是一项战备工程，平时主要担负城市交通运输任务，长期由铁道部门管理，有一定困难。但开始运营即由北京市负责，也有困难。因此，根据谢富治的指示精神，在运营初期暂由铁道部负责管理。但为了将来北京市便于接收管理，在组建运营管理机构时由铁道部和北京市共同筹建。

可见当时铁道部根本就不认为国铁应该管城市交通。

中国国铁的思路根本就没变过。改革开放之后，大宗货物运输压力增大，铁道部修了大秦线，修了京九线，修了华东二通道。长途客运需求增大，铁道部选择了六次大提速。主要通道基础设施能力不足，铁道部选择了新建高速铁路客运专线，以期实现客货分线。

都没通勤什么事。

这种思路的结果是，铁路基础设施能力只按照满足长途客货运建设，以主要客站和客运车辆为代表的各类设施完全不适应通勤发展。

200 甚至 250 的 CRH，旅游车 NDJ3，都可以拿来跑通勤。京沪财大气粗，直接出钱补贴，票价才能下来；跑到辽宁去跑沈抚，NDJ3 运椅子，红皮运椅子，绿皮才有人坐（当然，沈抚还和绕苏家屯有关系）。这就不多说了。

而客运车站的能力，继续以北京为例；本人见过的所有关于北京铁路枢纽规划的文献，都看不到市郊运输的车次预测。除了在北京南站预留了 2 台 5 线的普速场之外（这还要归功于北京未实现的一版轨道交通建设规划），只有在某些文献中出现的「（不含市郊）」字样才能提醒我们，还有市郊运输这回事。

（以上分别来自[4]和[5]）

而北京南站明明预留了市郊运输，规划竟然也打算拿来开长途。

（来自[5]）

如果连规划都没有考虑，现实中的既有线市郊运输能力，只能依靠那些运力过剩的线路。所以我们才看到，如上文所述，北京铁路局只能让燕郊通勤车在北京东站终到。

地方的「越位」

曾经打算利用国铁改造的北京 13 号线，最后因为各类体制问题而未能成行。而所谓体制问题，无非是如何出资，如何补贴，等等[6]。确实，在香港地铁进入大陆之前，这方面是完全没有先例的。当时的北京城铁和上海明珠线都以地铁制式上马，错过了一个好机会。而在此之后，随着地方财政越来越有钱，自身网络不大、且对通勤没什么兴趣的中国国铁逐渐开始被边缘化，京沪穗等大城市出现了市郊运输地铁化的情况。

实际上，对于国铁通勤有兴趣的一直是地方，北京的市郊铁路规划不是什么刘跨越 2009 年才委托铁三院做的，而是 2002 年跟随北京轨道交通线网规划就已经做好的（——那段时间北京的轨道交通线网规划变化很快，某位大佬 2004 年初在三本期刊上发了三篇一样的文章，结果配图各有出入）。前文所述北京南站的普速场正是在北京市的规划要求下才预留的。