社会组织如何推动政社合作型
政策创新扩散？—基于“议程触发
-实施参与”框架的案例分析
朱光喜 王一如 朱燕
作者简介:
[1]
朱光喜，毕业于南开大学博士、桂林理工大学公共管理与传媒学院教授；[2]王一如，桂林理工大学公共管理与传媒学院硕士研究生；[3]朱燕，桂林理工大学公共管理与传媒学院副教授、中南财经政法大学公共管理学院博士研究生。
文章来源：
《公共管理学报》2023年第4期，已在中国知网上线，感谢读者推荐，同时也感谢作者同意授权转载。
发表时间：
2023/8/2
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摘要：
政策创新及扩散是提升国家治理能力的重要途径，但学界一般关注的是政府及官员推动的政策创新扩散，对于社会组织推动的政策创新扩散缺乏探讨。本文基于政策过程阶段论，构建“议程触发-实施参与”分析框架，以深圳民间河长制扩散至惠州、柳州、南宁和济南为例，采用嵌入型案例研究设计，考察社会组织如何推动政社合作型政策创新扩散。依据议程触发意愿和实施参与程度，社会组织推动政社合作型政策创新扩散存在主动作为型、进取辅助型、积极回应型与顺水推舟型4种模式，且可以根据扩散地政策主体条件的不同选择不同的扩散模式。在议程设置阶段，构建和拓展社会网络是社会组织推动政社合作型政策创新扩散议题开启的基本途径；在方案实施阶段，自身的专业能力是社会组织推动政社合作型政策创新扩散实施成功的重要前提。政府不是推动政策创新扩散的唯一力量，社会组织以一种“软性”的方式推动政策创新扩散，其推动的政策学习是政府治理能力现代化的重要途径。要更好地发挥和运用社会组织推动政策创新扩散及治理功能，需要提高社会组织的能力，提升地方治理及政策决策的开放性以及拓宽政社互动渠道。
关键词：
社会组织;政社合作;政策创新;政策扩散;民间河长;
一、引言
政策创新及扩散是提升国家治理能力的重要途径。随着治理问题复杂化，政策创新扩散中的参与主体越来越多元化，其中社会组织发挥日益重要的作用。社会组织通过发起倡导、传播思想、提供服务等方式推动政策创新及扩散。尤其是现实中逐渐出现的政社合作型政策创新，即由政府与社会组织合作发起的创新，社会组织发挥更重要作用，而此类政策创新的扩散也更需要社会组织的推动。
深圳市LY协会推动民间河长制创新及扩散是典型案例。河长制是由地方党政领导担任河长负责辖区内河流治理的一项制度，具有职权清晰、治污效率高等优点[1]，但同时也存在过度依赖政府权威、缺乏社会力量参与等问题。为提升河长制的治理效能，深圳市LY协会发起“民间河长”项目。LY协会从社会选聘民间河长，通过举办巡河活动、联合媒体宣传、开展培训等方式扩大影响，在多次向水务部门提交议案以及与政府不断沟通和互动中，得到深圳市政府的认可。当地政府为民间河长颁发聘书，并将民间河长纳入河长制日常工作。民间河长在开展水环境治理、宣传治水政策、动员社会力量、收集及反映民意、协调民众与政府关系等方面发挥重要作用。随着民间河长制的治理成效显现，LY协会通过不同方式将其扩散到深圳以外的惠州以及广西、山东等地。
尽管社会组织推动政策创新扩散越来越频繁，但学界对此关注不足。在已有研究中，政府力量通常被视为推动创新及扩散的核心[2]，关注的主体既包括政党和政府组织，也包括掌握支配性权威的决策者和负责政策执行的技术官僚[3]。在我国政策创新扩散中，中央和地方政府府际关系及政府行为成为研究焦点[4]，政策创新扩散在府际间包括纵向、横向两个维度。在纵向上，中央政府通过试点、吸纳、强制推广推动政策创新扩散[5]；在横向上，地方政府通过学习、竞争、模仿、强制、社会建构实现政策创新扩散[6]。在政策创新扩散过程中，各级政府承担提供经验借鉴、中介传导、评估与推广等角色[7]，学界基于城市网格化管理、养老保险、廉租房政策等个案展开了大量研究。除政府组织外，官员的行为也被纳入解释政策创新扩散的变量，以考察学习、提供决策建议等方式推动政策扩散[8]，尤其是地方官员的异地调任被视为政策创新扩散的重要机制[9]。
具体到河长制的创新扩散，已有研究主要关注官方河长制的扩散过程、影响因素及官方主体的行为。河长制的扩散历经初始、缓慢和快速扩散三阶段[10]，多重制度压力是推动此过程的核心力量[11]。中央政府通过行政指令推动河长制在全国扩散，地方政府受“政绩比拼”的竞争压力影响而争先采纳政策，官员在环境绩效考核压力下加强与创新地的互动。除制度压力外，地方政府的资源禀赋、政策需求度以及上级政府的考核力度影响着创新扩散过程及效果[12]。
显然，无论是对政府组织还是官员作用的分析，已有研究关注的焦点是官方行动主体，有少量文献涉及非官方主体推动的扩散，但主要集中于国际社会组织推动政策跨国扩散[13]，对社会组织推动国内政策创新扩散缺乏关注。既有针对河长制创新扩散的文献主要集中于官方河长制，缺少对于民间河长制创新扩散的研究，且对于官方河长制的分析同样聚焦于官方主体而不是社会组织。因此，本文以深圳市LY协会推动民间河长制扩散为例，回答社会组织如何推动政社合作型政策创新的扩散。由于LY协会推动民间河长制扩散到不同地区的具体方式存在差异，因而本文采用嵌入性单案例研究设计，基本分析单位是LY协会推动民间河长制创新扩散，次级分析单位是LY协会推动民间河长制向不同地点的扩散。
案例资料源自3个方面：（1）深度访谈。作者在2021年3～10月以面谈、电话、网络等方式对LY协会主要负责人、相关地点的政府部门工作人员及社会组织成员进行了多轮结构化与半结构化访谈，获得访谈记录8万余字。（2）实地观察。作者于2021年7月～8月在LY协会担任实习生，通过参与日常工作和各类活动形成观察笔记。（3）二手资料。一部分公开资料来源于政府官方网站、LY协会网站、新闻媒体报道等，另一部分内部资料源自LY协会内部文件、调查报告、项目档案等。
二、社会组织：政社合作型
政策创新扩散中的行动者
政策创新是指一个政府首次采纳对它而言是“新”的政策或项目，不管这个政策或项目在其他时间、地点是否已经被采纳过[14]。一项创新传播的过程就是扩散，是一种新思想随着时间在社会系统中的交流[15]。政策创新的扩散需要行动者的推动，行动者作为思想和知识的承载者，其作用包括发现并引导关注社会敏感问题、表达创新性政策观念[16]、界定问题和展示创新性政策方案、建立支持团队和联盟[17]、试点示范和推动政策立法等。
尽管政府和官员往往占据着政策扩散研究的核心议题，但官方主体并不一定就是创新扩散的主要推动者，不同类型政策创新的扩散需要不同的行动者。政策创新具有多维性[18]，依据创新内容可以分为战略、服务、技术、管理和协作创新等[19]。其中协作创新不仅刻画创新内容，也刻画了创新主体间的关系。协作创新体现为不同组织间合作进行创新[20]，可以是不同层级的公共部门组织合作，也可以是政府与社会或市场等组织间合作。在由政府与社会或市场合作而形成的创新中，创新内容是社会或市场力量嵌入的结果，因而在扩散过程中需要社会组织、知识型专家或企业等非官方力量参与。
在协作创新中最典型的是政社合作型政策创新。政社合作型政策创新是指针对现实政策问题，社会组织率先行动起来，发挥在具体议题领域的知识及信息优势，投入时间和精力，提出新的政策理念或思路并主动寻求参与政策议程[21]。如果新思路引起决策者共鸣，双方就可能建立合作关系并协同推进政策创新。政社合作型政策创新具有3个显著特征。第一，政府需要社会组织贡献治理议题。政府的知识和能力有限[22]，无法识别所有公共问题并提出有效治理思路，这需要政府外力量的协助。第二，政府需要与社会组织合作生产政策方案。政社合作型政策创新议题具有显著的综合性和社会性，综合性治理议题的政策方案形成依赖于合作式知识生产，且治理议题的社会性也要求决策系统吸纳更多的地方性与公众知识[23]。第三，政府需要社会组织参与实施过程。政社合作型政策创新内容上涉及社会力量参与，因而在政策执行环节政府需要具有广泛社会基础的社会组织进行整合和协调。
社会组织特有的政策倡导、专业能力、资源整合和网络聚集作用的发挥满足政社合作型政策创新要求。社会组织的政策倡导功能是指采取符合自身利益的策略和方法介入政策的酝酿与决策过程，向政府及社会营销反映公众诉求的价值理念以协调政府的政策活动，使其成为思想启发者[24]；社会组织的专业能力是指利用综合管理、项目运营、技术操作等方面的能力拟制方案，使其成为方案生产者[25]；社会组织的资源整合功能是指对不同来源、结构与内容的资源进行选择、配置和融合，使其成为实施参与者[26]；社会组织的网络聚集功能是指凭借长期积累的社会资本与各领域行动者建立行动网络，使其成为关系协调者[27]。
社会组织不仅能成为政社合作型政策创新的行动者，也能成为政社合作型政策扩散的行动者。第一，社会组织作为思想启发者发起政策倡导推进扩散议程启动。社会组织长期植根于某领域提供服务，对领域内情况具有强烈的敏感性，极易通过开展活动向政府反映、宣传、游说相关议题，并联合媒体扩大影响以此触发议程[28]。第二，社会组织作为方案生产者借助专业能力推动创新方案的解释和调适。社会组织不仅可以满足政策方案合作生产的需求，还可以通过举行宣讲活动等为扩散地公众普及政策理念和技能。第三，社会组织作为实施参与者发挥资源整合功能推动政策在扩散地的实施。社会组织筛选与整合各项资源通过开展公众参与项目和举办联席会议等方式调动社会力量，以协助政府推动政策落实。第四，社会组织作为关系协调者发挥网络聚集作用不仅推动议程设置，也能推动方案实施。社会组织借助与扩散地政府、社会团体及公众间建立的网络平台，一方面有利于在扩散地发起政策倡导推进议程触发，另一方面有利于在扩散地整合资源推动扩散政策的实施。在西方国家，社会组织作为关系协调者除了采取支持、合作等规范手段外，有时还会采取示威、游行、罢工、抗议等运动施压方式“协调”与政府的关系来推动政策扩散的议程启动和实施[29]。
尽管社会组织直接的行动目的在于获取生存合法性和实现组织愿景[30]，但从政策创新及扩散的角度看，形成了地方政策创新扩散的特殊模式，从而成为推动政社合作型政策创新扩散中的行动者。
三、社会组织推动政社合作型政策
创新扩散模型：议程启动与方案实施
政策扩散可视为一种政策导向的学习过程[31]，政策跟随方结合地方情境学习并转移政策，这对于创新地政府而言是扩散，而对于采纳的政府而言则是创新。罗杰斯（Rogers）认为创新扩散过程主要包括认识、说服、决策、实施和证实5个阶段，因此政策扩散过程对于采纳地政府而言本质上也是一个常规的政策过程，符合传统阶段论的特征[32]。对于常规政策过程，拉斯韦尔（Lasswell）最早划分为情报、提议、规定、合法化、应用、终止和评估七阶段，布鲁尔（Brewer）、琼斯（Jones）、安德森（Anderson）等将其修正为“五阶段”、“六阶段”。尽管不同学者对阶段划分存在差异，但政策过程主要阶段为议程启动、方案规划和方案实施。已有关于政策创新扩散的研究，学界也常采用阶段划分的方式探讨政策创新扩散的机制，例如对于官员异地调任推动政策扩散机制的研究、网格化管理政策扩散机制的研究等[33]，从阶段划分角度分析政策扩散过程是学术界比较成熟的分析框架。同时依据前文分析，社会组织政策倡导、专业能力、资源整合和网络聚集功能的发挥主要作用于上述3阶段，因此本文也采用此框架分析政策扩散过程。由于政策扩散强调政策方案从一个部门或地区移植到另一个部门或地区[34]，采纳者不需要完全重新拟定方案框架，只需因地制宜做适当调整。因此，议程启动和方案实施是政策创新扩散过程的关键环节，本文据此提出社会组织推动政社合作型政策创新扩散的“触发意愿-实施参与”分析框架。
1.议程启动：社会组织的触发意愿
议程设置指从众多社会问题中筛选进入决策者视线的问题将其提上政府议事日程[35]。议程设置不是自动完成的[17]，需要相关因素的触发，如焦点事件[36]、媒体曝光、利益相关者推动等[37]，其中社会组织主动介入是将潜在问题转化为现实议题的途径[38]。面对现实诉求，社会组织基于愿景和目标利用社会网络构建与政府部门的合作关系并改变决策者的政策认知[39]，以主动谋求方式促成地方政府的议程设置。
同时，在一些情况下地方政府基于“政绩”或解决现实问题的需要，受政策信号、横向竞争[40]、响应式权威主义理念等因素的影响[41]，会有意识地对其他政府的政策进行仿拟或移植，主动向社会组织等不同的参与者开放议程、决策或监管空间[42]，由此自身会主动触发议程。在此情形下社会组织只需根据政府的需要利用已有的知识、经验、技能来“被动”协助地方政府对议程设置进行确认。
因此，从社会组织的角度可以将扩散中的议程启动分为主动触发和被动情势下的顺势而为两种。社会组织的触发意愿从社会组织的行动状态来判断，主动触发是指社会组织积极采取行动并辅以适当策略，以发起倡议、提交议案、宣传方案等行为打通进而触发扩散议程；被动情势下的顺势而为是指扩散地政府本身主动触发扩散议程，社会组织通过回应诉求发挥助推作用。
2.方案实施：社会组织的参与程度
政策创新扩散最终需要方案实施来完成，但是受扩散地需求程度和自身能力影响，社会组织在不同扩散情形下的实施参与程度存在差异。从扩散地需求来看，当扩散地政府及相关行动者具备相对充足的知识、经验及能力时，社会组织在扩散实施中的参与程度低，主要作用是根据对方需求提供对具体事务的协助和服务；当扩散地政府和相关行动者的能力及资源有限从而不能掌握实施新政策所需的知识和技能时，社会组织就需要高度参与，在政策解读、人员培训、反馈监督等各关键环节深度介入。从社会组织供给能力来看，自身资源及可达性是影响供给能力的重要因素[43]。在资源有限条件下，社会组织倾向于就近和熟悉环境范围内参与，对于距离远且政策环境陌生的扩散地难以进行频繁的全程实施参与。
据此将扩散中社会组织参与方案实施分为参与程度高和参与程度低2种情况。社会组织参与程度的高低可以从参与的环节判断。政策执行阶段主要涉及解释和宣传政策、物资准备、活动开展、组织培训、协调控制、反馈监督等，参与程度高是指社会组织在政策执行的宣传、培训、监督等关键环节全程参与，参与程度低是指社会组织只提供临时的局部策略或专业化指导。
3.社会组织推动政社合作型政策创新扩散的理论模式
基于创新扩散中议程启动的触发意愿和方案实施的参与程度两个维度的不同情况形成的2×2矩阵，本文提出社会组织推动政社合作型政策创新扩散的四种模式：主动作为型扩散、进取辅助型扩散、积极回应型扩散和顺水推舟型扩散（见表1）。
表1 社会组织推动政社合作型
政策创新扩散的理论模式
资料来源：作者自制。
主动作为型扩散是指社会组织主动触发扩散议程且高度参与方案实施的模式；进取辅助型扩散是指社会组织主动触发扩散议程但方案实施参与程度低的模式；积极回应型扩散是指社会组织被动触发议程但高度参与方案实施的模式；顺水推舟型扩散是指社会组织被动触发议程且方案实施参与程度低的模式。
四、社会组织推动政社合作型政策
创新扩散的实证分析：民间河长制的扩散
（一）案例介绍
1.深圳“民间河长制”创新
LY协会成立于2013年，是深圳一家市级环保社会组织，主要从事河污治理、滨海湿地保护、红树林培育等环境领域工作。LY协会历任负责人与政府交往密切，担任广东省志愿者联合会理事、广东省文化学会常务理事、“南粤治水”公益形象代言人等，团队成员由深圳市政协委员和人大代表、给排水全国知名专家、全国律师协会委员、高级经济师、新闻网编辑和记者等组成，截止到2017年LY协会注册志愿者达6800人。在阿里巴巴公益基金会、阿拉善SEE项目中心、中华环保联合会等资助下，LY协会开展污染源调研、拍摄首部深圳河民间观察记录片《明溪》、主办“深圳跨界河流调研情况报告会”等，被媒体誉为“治污界的第三只眼”，获得政府认可并合作开展污染监督活动，在全国范围具有影响力。
2014年起，LY协会开始关注深圳水环境情况。2015年4月，LY协会公开招募“流域污染监督员”监督治水工程、收集河污信息、宣传治水政策、反映民意，得到社会各界广泛关注。5月，在深圳市政协六届一次会议中市政协委员提出深圳湾污染严重问题，得到时任深圳市委书记重视并将其纳入政府议程。随后LY协会相继撰写《解决深圳河、湾水污染的建议》、《深圳市跨界河流调研情况报告》，同时“流域污染监督员”积极开展行动，搜集信息给政府部门决策提供参考，在深圳湾治理过程中发挥重要作用。
2016年12月，中办国办印发《关于全面推行河长制的意见》（以下简称“《意见》”），要求所有省份建立省、市、县、乡四级河长体系。《意见》中明确指出加强社会监督，聘请社会监督员对河湖管理保护效果进行监督和评价，提高全社会对河湖保护工作的责任和参与意识。2017年3月，LY协会联合《深圳晚报》面向社会公开招募民间河长，自愿报名者通过初筛、培训、巡河等环节考察，考核合格者成为正式民间河长。民间河长职责包括负责河流巡查、记录河流状况、宣传治河政策、监督治水工程、带动居民护河等。LY协会在各流域河段举办多场宣讲会号召市民参与，同时多次向深圳市水务局提供污染信息，并提交拓宽河长制公众参与渠道的相关议案。5月，深圳市委办公厅、政府办公厅印发《深圳市全面推行河长制实施方案》，全面启动推行河长制。6月，市人大代表及政协委员出席LY协会遴选的首批“深圳民间河长”受聘仪式并为其颁发聘书。12月，LY协会相继参加市河长办、水务局主持召开的“深圳市全面推行河长制工作”公众座谈会及“河长制-官方河长与民间河长互动”座谈会，同时加入每月河长办工作例会，“民间河长制”正式纳入政府工作日程，全国民间河长制由此首创。
深圳“民间河长制”是由LY协会发觉领域内问题和提出治理思路进而触发议程，并向深圳市政府贡献知识和技能推动政策方案合作生产，同时汇聚资源和网络调动公众力量参与到民间河长制的实施中协助政府推动政策落实，因此是典型的政社合作型政策创新。
2.“民间河长制”扩散
2017年，LY协会联合珠江流域环保组织发起“共爱珠江”项目，尝试将民间河长制在珠江流域推广。同时，LY协会在全国以水环境知识分享、河流巡护经验交流、联合行动等方式，支持外地政府及公益机构组建民间河长队伍。随着LY协会推动的民间河长制治理成效不断显现，一些地方政府与社会力量主动学习“深圳经验”，邀请LY协会指导当地建立民间河长制。目前LY协会成功将民间河长制扩散至惠州、柳州、南宁、济南等地。
(1）惠州
2016年起，LY协会在聚焦深圳本土河流问题时，将关注点拓展至位于珠江水系东江流域的惠州等地。2017年3月，LY协会组建惠东分部，随后联合K环保促进中心、惠州市环境科学研究所发起“东江计划”。2017年12月，LY协会向广东省环境保护厅环境保护宣传教育中心（以下简称“宣教中心”）提议在省内全面推行民间河长制。在多次交流与沟通后，宣教中心同意出资支持LY协会，由其负责协助广东省内各地组建和培育民间河长，并以内部文件形式给惠州等地相关政府部门，引导民间河长制的推广。
宣教中心文件下发后，惠州市政府迅速将民间河长制纳入政府议程，自2018年初起，LY协会的专家、志愿者受邀前往惠州市河长办，参加惠州市委市政府举办的民间河长会议，向其提供民间河长项目资料，对工作人员及当地组织开展培训。同时LY协会多次举办交流会、能力建设工作坊等活动，全面提供专业分析和技术指导协助水利局开展工作，成功将民间河长制从深圳扩散至惠州。
(2）柳州
2018年，LY协会项目组成员在对珠江水系西江流域考察时发现，位于上游的柳江（柳州市区段）一些断面的水质仅能满足生活饮用水水源最低要求，决定将民间河长制向柳州推广以提高珠江水系上游水质。LY协会多次前往当地开展民间河长宣讲活动，并与柳州市S组织结成“流域伙伴”。S组织在LY协会指导下逐渐开展了一系列专业性强、团队有行动力且可持续的“民间河长”水环境保护项目。S组织的水环境治理行动取得显著成果，得到柳州市政府的认可，于是河长办决定向其购买民间河长治水巡河服务。
柳州市政府十分重视民间河长在河流治理中作用的发挥，2021年6月，在柳州市河长会议召开时，市总河长强调应进一步完善组织体系、强化督查考核、推动协同治理、鼓励民间河长等社会力量参与其中，以推动河长制工作取得更大成效。
(3）南宁
为创新治水模式和提升治水效能，发挥首府的引领作用，南宁市水利部门多次前往全国各地考察学习。2017年10月，南宁市水利局赴深圳市开展交流，在与深圳市河长办交流中获知民间河长制，通过实地走访与LY协会交流了解其治理成效。由于南宁市湖泊河流众多，其治理需要社会广泛参与，南宁市河长办决定引进民间河长制并邀请LY协会进行全面协助。
LY协会志愿者前往南宁河长办提供民间河长运行的详细资料并对工作人员开展培训，在其指导下相继成功举办“全民手拉手清河护河一起走———2018年南宁市‘民间河长一日巡’市民体验活动”、“节水护水‘邕’有美丽———2019年南宁市‘中国水周’主题活动：‘河长号’启航仪式暨‘河长航线’市民巡游体验活动”等活动。为推进民间河长制的落实，LY协会对当地组织、民间河长进行业务指导，帮其组建“乐水自然行南宁站”微信群，作为信息沟通与反馈平台。2019年，南宁市约有1000名市民被聘为民间河长及社会监督员。
(4）济南
2016年4月，济南市X组织发起“十城联动共为家人护水———世界地球日山东城市黑臭水体排查行动”并组建山东护水网络。2017年，X组织项目主任在获知民间河长制后，邀请LY协会来济南向水利部门进行项目分享和经验交流，X组织也借机向水利部门提议建立民间河长制并被采纳。主管部门提出“只要市民有保护生态的热情，都有机会成为‘民间河长’参与到保护河库的工作中”。随后，济南河长制办公室在山东电视台面向社会公开招募民间河长，首批聘任“民间河长”601人。
济南市河长办十分重视调动和发挥社会力量在河流治理中的作用，构建“河长巡河、督察长助河、警长护河、河管员清河、监督员督河、志愿者爱河”工作机制，发起《关于开展“关爱河湖珍惜河湖保护河湖”活动倡议书》，号召市民成为保护河湖的践行者、捍卫者、建设者、推动者。
（二）比较案例分析
依据前文提出的“议程触发（议程启动）-实施参与（方案实施）”分析框架，4个案例中的扩散方式如表2所示。
表2 社会组织推动政社合作
型政策创新扩散的案例比较
1.主动作为型：惠州
LY协会将民间河长制由深圳推广至惠州是主动作为型扩散。从议程触发来看，惠州市民间河长制的启动是LY协会“谋求”的。LY协会调研发现广东省包括惠州在内各地市河流均存在黑臭问题，为了促进公众参与和提升治理效能，计划在省内推广民间河长制。2017年12月，在广东省环保社会组织年会上，LY协会秘书长Z女士运用专业网络首次向宣教中心主任发起在广东省推广民间河长制的提议，“我向主任详细介绍项目计划、实施内容、方案绩效等，跟他讲河长制在政策上是要求有公众参与的以及深圳民间河长取得的成果”（访谈记录：20210813LY协会秘书长ZZ)1。当宣教中心主任提出资金来源、项目风险等问题时，LY协会又反复沟通并补充递交各种材料。“他们当时很犹豫，我们写了一系列的预案和手册，也带着民间河长过去现场讲解，让他知道我们有这个能力”（访谈记录：20210813LY协会秘书长ZZ）。为提高项目可操作性，LY协会承诺前往各地市开展指导。鉴于LY协会自2016年起在广东省内惠州等多地开展水环境保护活动，拥有充足的治水经验且取得了显著成效，宣教中心最终接受提议并出台内容为“配合河长制工作与发展培育民间河长”的内部文件给包括惠州在内的各市县政府。2018年，惠州市水利局决定推行民间河长制，聘任社会力量组建民间河长。
由于惠州市政府缺乏关于民间河长制如何开展的知识、经验及相应能力，自宣教中心内部文件下发后，LY协会志愿者多次前往惠州进行政策宣讲、人员培训与招募、示范巡河与反馈等。在政策宣讲方面，LY协会派遣民间河长讲师赴惠州河长办和环境科学研究所，结合当地西枝江、沙河流域实际情况向其研究员宣讲民间河长。“他们要建民间河长，不知道怎么建，就邀请我们去讲”（访谈记录：20210820LY协会秘书长ZZ）。在环保人员招募与培训方面，LY协会招募志愿者并培训K环保促进中心、志愿者联合会成员河湖管理的专业知识及技能，协助水利局主办民间河长暨“河小青”河湖保护志愿者服务专题培训班。在示范巡河与反馈方面，LY协会发挥资源整合和网络聚集作用组织民间河长、志愿者团队在多河段开展调研，针对沿岸水质、垃圾、工业园情况向河长办、“惠州问政”平台沟通反馈，为官方河长工作开展提供数据支撑。“我们去了好多次调查污染企业和河流情况，带着民间河长将问题直接反馈给水利局，在公众号上也经常投诉”（访谈记录：20210818LY协会成员CN）。2021年5月，惠州市河长办与团市委联合下发《惠州市民间河长履职手册》，在民间河长工作座谈会中团市委副书记、基层河长与民间河长代表进行座谈交流，支持各级河长办与民间河长互动合作。
2.
进取辅助型：柳州
LY协会将民间河长制由深圳推广至柳州是进取辅助型扩散。从议程触发来看，柳州市民间河长制启动是LY协会“争取”的。LY协会调研走访发现珠江流域上游柳州市河流水质不达标，计划向其推广民间河长制。2018年，LY协会秘书长Z女士运用社会关系联络到柳州市环境保护局宣传教育科，经过反复沟通得到部分广西环保社会组织联络方式。LY协会向多家社会组织及各市县政府宣讲民间河长，并邀请其参加协会举办的水环境保护活动。“我们开始也是找宣教中心，但他们因为没有跟社会组织合作过不怎么理我们，我们就要了电话自己联系”（访谈记录：20210807LY协会秘书长ZZ）。3月，LY协会在广西某高校举办“保护漓江公益联盟第一期沙龙会议”的专题培训活动，由水环境保护专业人员详细介绍如何推进河流治理和“民间河长”治理经验，并与包括柳州S组织在内的多家社会组织结成“流域伙伴”。LY协会向S组织负责人表示希望在柳州组建民间河长队伍，“我们从民间河长的治水优势、提供技术援助、有助于组织发展等角度跟他讲”（访谈记录：20210813LY协会秘书长ZZ),S组织提出在LY协会予以项目资助的前提下同意开展。随后，S组织招募志愿者开展民间河长巡河行动，其治理成效得到柳州市水利局的重视，市河长办向其购买服务，协议约定每年支付30万元以获取河流治理的综合服务。
从方案实施来看，LY协会在柳州市民间河长制实施中参与程度比较低。鉴于S组织前身为柳江民间游泳队，组织成员具备充足的水上作业能力，因此LY协会只对其提供必要的活动经费和技术指导。在经费提供方面，LY协会对其组织架构、能力、人员考核后，借助Q基金会向S组织提供1万元活动资助。在技术指导方面，LY协会向其提供深圳“民间河长”资料、河流调研工具，并派遣专业团队传授调研及水质监测方法。在协会的指导下，S组织很快便可独立开展活动，积极推进柳州市民间河长制的落实。“我们先后去了三次，第一次去机构拜访，第二次和他们一起巡柳江，第三次是项目评估，他们做的非常好，天天游泳来监督水质”（访谈记录：20210813LY协会秘书长ZZ）。S组织举办了一系列民间河长活动，例如巡护河流、调动居民参与河湖治理、向河长办反馈情况等，达到减轻官方河长工作量并提高其工作效率的成效。为实现官方河长与民间河长有效互动，柳州市水利局不断健全民间河长组织体系，畅通公众参与监督渠道，构建“河长+游泳爱好者协会”等公众参与模式。
3.积极回应型：南宁
LY协会将民间河长制由深圳推广至南宁是积极回应型扩散。从议程触发来看，南宁市民间河长制议题是由当地政府自行建构的，LY协会的作用是“回应”诉求。鉴于广东广西及深圳南宁间的东西部协作关系，2017年10月南宁市水利局、生态环境局、文明办等多部门负责人赴深圳市河长办交流治水经验。经由深圳市河长办引荐，南宁市水利局与LY协会取得联系，向其学习民间河长如何开展河流治理。“深圳民间河长是最早的，也比较有成就，我在河长科时专门去学习，跟LY协会学习它的先进经验”（访谈记录：20211010南宁市河长办时任副科长DXM）。LY协会详细阐述河流调研流程、水质监测手段、污染源判定等内容，并对调研数据分析重构后向其贡献适合南宁的民间河长方案。在交流过程中，LY协会充分展现了专业能力和丰富的政社合作经验，为了更好地提高河流治理效能，南宁市河长办随后决定引进民间河长制，并提出每年支付20万元向其购买业务指导服务以协助南宁组建民间河长。“我发现他们能力很强，和政府关系也很好，我就说南宁没有LY协会，给你们20万过来做”（访谈记录：20211010南宁市河长办时任副科长DXM）。
从方案实施来看，LY协会在南宁市民间河长制实施中参与程度非常高。鉴于南宁河长办人员均由部门间借调组成，其在河流治理方面的业务不熟练，对河流治理知识和能力存在较大需求，因此LY协会多次前往南宁进行政策思想解读、政社平台搭建、组织巡河与监督等。在政策思想解读方面，LY协会派遣民间河长讲师赴南宁河长办宣讲项目内容，提供巡河手册、记录表、水质测量袋等工具并对人员进行专业化指导。“因为他们不专业，我们去了好多次，在我们去之前他们根本看不出邕江的问题在哪”（访谈记录：20210807LY协会理事XY）。在政社平台搭建方面，南宁社会组织发展长期低迷导致政社间缺乏交流，LY协会充当中介发挥网络优势和专业能力组织南宁市B组织、G组织、A基金会、M社会工作服务中心参与河长办的活动中，如“民间河长”主题座谈会、“2020年广西民间河长（河小青、河小二）交流沙龙”等，并协助河长办与当地组织建立密切联系。“D女士叫我把有可能做民间河长的人都拉过来帮她，我们跟南宁社会组织有合作，同时他们也苦于没有渠道和政府沟通，所以我们就介绍了他们”（访谈记录：20210807LY协会理事XY）。在组织巡河与监督方面，LY协会派遣河流治理专家带领民间河长、当地组织开展河流巡护调研，针对水源保护区内存在钓鱼、垃圾污染以及污水截流井溢流等问题，通过“南宁河长”APP、“乐水自然行南宁站”微信群向河长办沟通反馈。
4.顺水推舟型：济南
早在2012年LY协会举办的“户外清洁日”活动中，济南市X组织与LY协会就建立合作关系，X组织执行主任G先生与LY协会秘书长Z女士就环保问题经常交流。2017年，G先生得知LY协会在深圳推行民间河长，这与X组织开展的护水活动相契合，于是向LY协会提出“我想复制，你能不能帮我，直接到这边来给我们仔细讲讲”（访谈记录：20210817X组织执行主任GYQ）。X组织主办水环境治理主题座谈会，出资邀请LY协会来济南向水利部门、省内32家环保组织分享民间河长项目。LY协会向济南市水利部门提供“民间河长推广手册”，详细介绍项目流程、工作方法以及考核手段等并现场演示。民间河长项目优势和协会的专业能力获得水利部肯定，X组织遂向其提议引入民间河长机制。X组织一直持续推动山东省环保领域工作的开展且取得多项成果，例如委托政协委员提交《关于促进我省公众参与环境保护的两个建议》政协提案、举报黑臭水体、发布《年度山东省污染源监管信息公开指数（PITI）评价报告》等，组织成绩一度得到省环保厅的认可。济南市水利部门最终采纳民间河长制，在山东电视台面向社会公开招募民间河长。
从方案实施来看，LY协会在济南市民间河长制实施中参与程度非常低。由于济南距深圳较远，LY协会对于山东省政策环境缺乏了解，同时X组织从事环保领域多年组织能力较强，因此LY协会只对其提供了一次技术指导和示范巡河。“我们就只培训了两次，都是他们邀请的”（访谈记录：20210811LY协会秘书长ZZ）。LY协会提供物资并组织培训，“我们给他水质监测设备、伸缩式取水器、各类试纸等，还结合济南主要河流（小清河）情况派专家教学”（访谈记录：20210811LY协会秘书长ZZ）。随后，X组织凭借其治理能力及强大的影响力独立开展活动2，负责对黑臭水体及饮用水源地开展巡护与监督以协助水利部门推动民间河长制运行。为调动和发挥民间河长工作积极性，济南市水利部门健全三级管护体系，打造了官方河长和民间河长协作互助的长效机制。
五、社会组织推动政社合作型
政策创新扩散的适用条件
（一）社会组织推动政社合作型政策创新扩散的基本条件
社会组织推动政社合作型政策创新的成功扩散需要成功的议程触发和有效的实施参与。一方面，成功的议程触发需要扩散地政策主体具备议程触发意愿。扩散地政策主体与社会组织建立网络，经此获取新思想、信息及资源，在对政策效能认可的基础上产生议程启动意愿。另一方面，有效的实施参与需要扩散地政策主体提供社会组织参与实施空间。扩散地政策主体结合自身能力及需要程度赋予社会组织参与政策执行过程的空间，借助其专业团队、技术能力、经验等推动扩散政策的落实。
议程触发和实施参与阶段的完成需要扩散地政策主体提供触发意愿和实施空间，二者缺一社会组织就无法实现政社合作型政策创新的扩散。LY协会将民间河长制向广西推广的过程中，曾主动搭建与桂林市政府部门、社会组织及高校学者的网络平台，试图扩散至桂林。2021年3月，LY协会秘书长Z女士运用社会网络联络本地组织、高校、媒体等，反复沟通获取桂林市河长办、生态环境局的联络方式，邀请其参与“保护漓江·共爱珠江———珠江流域水环境治理公众参与专题培训”。LY协会向桂林河长办详细介绍民间河长制实施成效，结合漓江特点贡献治理理念和方案，并反复沟通和提交预案以寻求政策扩散。在LY协会发起的培训会上，桂林市河长办对民间河长制予以肯定并当场决定引入。“这个非常好，我们觉得可以引入，这样能够扩大公众参与”（访谈记录：20210321桂林市河长办专职副主任JLB）。但后来在方案实施环节，桂林市河长办未提供社会组织参与的机会，“这么多人搞，我怎么管理呀，这个有风险”（访谈记录：20210321桂林市河长办负责人WCL）。桂林市河长办有议程触发意愿，但未给予社会组织参与空间，最终深圳民间河长制向桂林的扩散以失败告终。桂林市河长办只是将“河道保洁员”的巡河工作作为公众参与内容，以落实上级政府关于建设美丽幸福河湖的需要。但“河道保洁员”只是政府设置的公益性扶贫岗位，不具备民间河长制的形态和功能。
