城市的
历
史文化
风
貌是
动态
型的城市
遗产
，承
载
着一座城市的
历
史和
记忆
，代表着一座城市的形象，也是城市保持特色和魅力、
实现
可持
续发
展的关
键
所在。当前中国城市化深入
发
展，不少城市出
现
盲目拆旧建新、肆意破坏人文景
观
和自然
环
境的情况，城市逐
渐
失去自身特色，
沦为
日
渐趋
同的水泥建筑集合体。中国国家主席
习
近平
强调
，要避免使城市
变
成一
块
密不透气的“水泥板”，“要
让
城市融入大自然，
让
居民看得
见
山、看得
见
水、
记
得住
乡
愁”。而城市的历史文化风貌正是城市留得住乡愁的根本所在。
伦
敦、巴黎等
历
史悠久的国
际
化大都市在保
护
城市原有
历史风貌、统筹协调新老城区发展等方面经验丰富，很多理念和举措值得我们研究借鉴。
依靠立法体系
合理界定保护区范围
伦敦、巴黎等欧洲古城均坚持“城市需要历史”、“城市的价值在于其历史和文化”等理念。在长期实践摸索中，逐渐形成了点面结合、完备精细的法律体系，为城市历史风貌保护提供了依据和保障。
一是国家立法划定城市内部重要保护区，对各城市规划提供指导意见。英国的《古迹保护法令》《城市宜居条例》等法规对保护等级界定、相应保护举措做出详尽规定，2012年颁布的《国家规划政策框架》是各地区城市规划的主要依据。法国出台的《纪念物保护法》《历史街区保护法》《城市规划法》和《建筑、城市和风景遗产保护法》等，将巴黎城内约80%的土地划分为七个类型和等级各异的历史保护区，将历史纪念物和景观地等精品遗产的评定和管理权收归中央政府。
二是地方规划对国家立法进行补充和细化。各城市自己制定的规划往往能够从城市整体发展着眼，对中央立法进行补充。《伦敦城市规划》以20年为规划周期，打破行政区划限制，将伦敦从内及外划分为中心活动区—内伦敦—外伦敦三层，把中心区作为城市风貌重点保护区，强调三个层次之间相辅相成的发展。为弥补中央政府立法“重保护，轻利用”“重精品，轻特色”的不足，巴黎市根据《巴黎大区总体规划》，制定“巴黎大区整治计划”，将巴黎市分为建成空间（城市空间）、农业空间和自然空间，要求三者兼顾、协调发展。此外，巴黎市还颁布《色彩规划条例》，将城市空间的色彩和构图等美学原则作为城市规划指导原则之一。
三是基层法规进一步提供可操作性依据。伦敦分为32个分区和金融城，区委员会根据当地实际和上级法律制定本地区规划和建设条例，具体审核区域内土地使用是否有碍历史风貌保护。法国基层政府参与制定与各种纪念物、文化遗址有关的保护计划、为本地文化遗产的保护与活用制定长期规划，并为上级主管机构提供政策咨询。
引导市场和社会力量广泛参与
培育保护历史文化的社会氛围
各级政府、市场与社会力量等不同主体的参与，既有助于提高历史文化保护的效率，又有助于调动全体公民参与的积极性。
一是中央政府直接管理重要历史遗迹，地方政府辅助。由于巴黎城内历史遗迹众多，巴黎城市规划需经中央政府文化部和“国家建筑师”批准。“国家建筑师”由工作经验丰富的建筑师、规划师组成，他们经过专门培训并通过国家考试后获得正式任命。在城市景观遗产保护区内，一切建筑的建设、改建、维修、拆除都要经过“国家建筑师”的批准。英国政府成立英格兰遗产办公室，包括各类专业人士在内的工作人员约2000人，负责对全国古建筑进行系统调查、登记和保护。
二是充分发挥市场作用。伦敦将内城维护更新的任务交给城市开发公司，由其负责吸引私人投资、公开招标。市政府环境部门负责审批公司年度发展计划，任命专业人士组成的顾问小组评估公司业绩。巴黎市政府通过门票、入城费、广告等多种途径筹措城市维护的资金，并鼓励社会资本参与旧城保护，巴黎市政府出资51%，与私营企业合资成立一个从事旧城改造的专业化投资公司，政府为其提供信用担保。
三是鼓励民间力量参与。活跃在伦敦市内的古建筑保护协会、伦敦规划咨询委员会和各类基金会等民间组织，不仅发挥监督、建议、筹资等作用，还通过举办社区活动、讲座、展览等形式，教育民众尤其是少年儿童尊重历史文化。在法国，“国家建筑师”和市政部门通过的建筑计划，还要在社会上广泛征求民意，遭到多数民众反对的建筑计划必须撤销或重新规划。此外，英、法等国注重从小培养公民认识文物、保护文化的意识，伦敦和巴黎等城市多次发生计划建设的高层建筑遭到民众反对而叫停的事件，体现了民众对城市历史文化风貌保护的关注和重视。
制定多层次、多维度、高度精细化的
城市景观保护方案
伦敦、巴黎等城市规划者认为，不仅是建筑本身，建筑周边的花草树木、天际线轮廓、“视觉走廊”等城市结构关系都是历史景观的一部分，应当加以精心设计和维护。为此，伦敦市不仅将城市特色景观从微观到宏观分为：指定文物、登记建筑、保护区、其他被定义的地区以及战略性景观，严格规定不同等级保护区维护、翻新的具体要求和操作规范，并从立体空间角度细分为观景区域、景观视廊、保护性眺望景观或轮廓线保护、广角眺望景观协议区及背景协议区等，作为控制区域内建筑高度、保持城市天际轮廓线的参考标准。例如，与伦敦圣保罗大教堂隔街相望的新交易巷一号（One New Change），最初设计方案为高度近50米的红色建筑，干扰了圣保罗大教堂的景观视廊。后经法国建筑师让·努维尔设计改造为高33米中间分割的全玻璃体现代建筑，既满足了零售中心和办公楼的功能需求，中间的通道又延续了大教堂穹顶东西向轴线，留出观景走廊，同时玻璃体各个侧面都折射出大教堂的轮廓，成为相映成趣的一景。此外，根据伦敦空间发展战略，楼宇间的公共绿地、公园、有地方特色的建筑以及港口码头等都被列入保护范围。巴黎将1860年至一战期间建造的重要建筑区域定义为“特殊用地类型地区”，对建筑外观、立面、屋顶、材料、颜色和构件等做出极为严格细致的规定。法国传统上将“历史建筑周边500米”划定为保护范围，为避免保护区与周围环境脱节，巴黎还在保护区周边划定外围保护区，即“建筑、城市和遗产保护区”（ZPPAUP），作为保护区与城市其他地区的过渡区，确保历史景观与周边空间的和谐共生，协调发展。
妥善处理保护与发展的关系
提高城市生活质量
从发达国家大城市的成功实践来看，城市的保护和发展并行不悖，保护是发展的依托和锚固点，发展是保护的最终目的和动力源。2016年3月颁布的《伦敦城市规划》中开宗明义地指出，伦敦是一座拥有2000多年历史的城市，拒绝推翻重来、“再造式”发展道路，但将永远保持活力和变化。该规划同时强调，伦敦作为英国首都、全球化的大都市，将以提高居民生活质量作为关注点。为此，伦敦市在保护历史遗迹的同时采取一系列举措提高城市生活质量。
一是支持和促进城市重要功能区发展，保持城市活力和变化。例如，城市规划强调保护和加强伦敦金融城的国际金融中心地位，支持和拓展伦敦西区和骑士桥附近的国际购物中心功能，保护和发展泰晤士南岸战略文化发展区，改善和管理考文垂花园附近酒吧区，保障居民夜生活需要。目前伦敦的中心老城区提供了全市近三分之一的就业岗位。
二是见缝插针新建和优化功能区，解决新增人口的生活需求。伦敦市政府在充分考察和研究基础上，在寸土寸金的市中心划定两类区域：机遇地区（Opportunity Area）和密集地区（Intensification Area），前者为仍有开发余地、适合建造住宅的棕土区，后者为基础设施完备、可承载更密集人口的地区。市政府量体裁衣，有针对性地对上述两个区域采取建设性干预措施，以纾解不断增长的人口压力。巴黎为拓展人口承载能力，在住宅相对匮乏的西部地区，强制要求建设一定比例的商品房或者保障性住房，以促进城市街区在社会结构上的多元化发展。
三是对老城区进行局部现代化改造。对于部分历史价值相对较低的建筑，在确保基本风貌不变的情况下，允许房产所有人或使用人对建筑内部进行现代化改造，用于办公、生活和学术研究等。同时，因地制宜兴建新住宅区、公共服务设施、商业办公空间和绿地，重新焕发老城活力。此外，伦敦、巴黎等城市还采取包括充分利用地下空间、改善地面交通状况、限制重点景区参观人流等举措，改善老城区生活环境。
加强对卫星城的规划设计
统筹新老城区和谐发展
二战以来，伦敦、巴黎等一批最早开始城市化的大都市纷纷走上了兴建卫星城、人口郊区化之路，尽管达到了分散市中心人口的目的，也一度造成老城区凋敝，郊区自然、历史风貌受破坏的情况。20世纪80年代开始，这些大城市开始转变发展理念，统筹新老城区的发展。
一是加强卫星城规划建设。伦敦将城市工业区和居住区分离，采用绿化带将伦敦及周边地区区隔为四个同心圆式的“核心城市—卫星城镇”地区，卫星城在主要发挥居住功能和工业功能的同时，改善营商环境，推进产业多元化，增强卫星城城镇中心的功能。巴黎城市规划打破单一中心模式，从资金和政策上大力支持以拉德芳斯区为代表的卫星城市中心，使其成为各种摩天大楼和新奇建筑的试验田，成为巴黎最具活力的地区之一，被称为“巴黎的曼哈顿”。
二是统筹新老城区发展。《伦敦城市规划》中明确规定：城市中心不能孤立存在，周边工业区规划布局不仅要考虑新城发展需求，也要满足中心城市的发展需求；城市中心区、内伦敦和外伦敦相互依存，要建立“量体裁衣”式的伙伴关系和跨边界合作框架，共同应对城市面临的挑战。
三是完善基础设施和公共交通，将新老城区紧密联系在一起。伦敦市大力发展地下轨道交通、远途公交和城际铁路建设，极大地便利了卫星城与老城区之间的人员和货物流通，增加了彼此的活力。
结语
通过上述举措，伦敦、巴黎等国际化大都市较为妥善地协调了城市保护与发展的关系，既保护了城市原有的历史风貌，又保持了现代化大都市的生机活力。但是也要看到，这些大城市在发展过程中仍然面临许多严峻的挑战。
首先，城市化快速推进阶段建设的一些不符合规定的高层建筑和廉价住宅楼，仍缺乏有效的替代或改建方案，成为部分城市风貌中的瑕疵。
其次，随着外来移民的增多，在城市中心以及中心与外围的过渡地带出现了移民和少数族裔的聚居区，城市规划对此类地区关注不够，而且缺乏治理的有效途径，这些街区往往自然和社会环境恶劣，制约了城市风貌的整体提升。
第三，城市建设中高度市场化的做法，加之地方政府监管缺位，容易造成部分私营企业浑水摸鱼，在城市建设和维护中使用廉价劣质建筑材料，继而酿成火灾、坍塌等安全事故。例如，2017年6月，伦敦西区一幢24层公寓楼因承包商翻修过程中为降低成本违规使用大量廉价易燃材料，酿成了79人遇难的重大火灾事故。
第四，随着城市人口规模不断增大，城市的可开发空间日渐减少，全球范围内的国际化大城市仍然面临着如何处理保护与开发、自然与人文环境的关系等结构性难题。
（作者单位：中共中央对外联络部
美大北欧局）
（责任编辑：徐海娜）
（平台编辑：邓长淼 吴小玲）
中共中央对外联络部主管·研究国际问题的必读期刊
《当代世界》杂志是中共中央对外联络部主管、国内外公开发行的综合性月刊，每期均通过专门渠道呈送党和国家领导人、中央和国务院有关部门领导参阅。杂志依托中央外事机构，荟萃众多知名国际问题专家，以海内外国际问题智库丰富的人脉和信息资源，权威解读和传播中国故事、中国智慧、中国方案，深度剖析国际关系和世界政党政治的演变和发展，聚焦世界热点难点，全方位、多角度评析世界政治、经济、军事、社会等方面的最新发展趋势，是广大读者特别是领导干部和国际问题研究人员了解世界的一个重要渠道，同时也是世界了解中国的一个重要窗口。
