文章导读
由于香港的特殊地理位置和气候条件，区域性的烟雾问题必然是由风向和天气条件的影响（见图2）。珠三角地区以占全国仅0.4%的土地面积承载着5600万常住人口，创造了占全国9%的GDP。然而由于经济的快速增长给珠三角地区带来较为严重的环境问题，酸雨、光化学烟雾、灰霾等环境问题日益突出。珠三角地区的大气污染呈现出区域性、复合型和压缩型特征[2]。
▲ 来源：E20研究院 作者：陈德愉
背景介绍
香港现正面对两类空气污染问题，即路边空气污染和区域性的烟雾问题。路边空气污染主要来自柴油车辆的废气；而区域性的烟雾问题则是由香港、澳门和珠江三角洲地区的车辆、船舶、工业及发电厂排放的污染物引起。香港、澳门及珠三角共处同一大气区域，人口约有6000万，是全球一个主要的工业化和物流区[2]。因此香港必须努力改善本身的空气污染问题，并同时与各区域伙伴合作，处理区域性的污染问题。近几年，由于受有关空气污染问题影响，香港仍未能完全达成现行的空气质素指标。香港特区政府一直致力改善本地空气污染和区域性的烟雾问题。主要的策略包括：
•在本港实施多项措施，以管制车辆、船舶、发电厂及工商作业程序排放的空气污染物。
•与广东省政府部门合作，落实联合计划以解决区域性的烟雾问题。
图1 香港政府机关管理空气质量的架构
那么香港的区域性烟雾到底来自哪里？
资料表明，珠三角地区经常有空气污染，并可以通过气候条件输送到其他地区，造成跨区域空气污染[2]。该地区常年的臭氧（O3）、二氧化氮（NO2）、挥发性有机化合物（VOCs）和PM10水平都相当高，导致能见度降低。香港企业对珠三角制造业、口岸和运输设施也作出了庞大投资。因此，这是一个因经济活动多元化而导致高排放量的区域。除了要应付控制排放的挑战外，珠江河口海陆之间气流形成的海陆风，也会在背景风减弱时令污染物在区内堆积，造成空气污染。由于香港的特殊地理位置和气候条件，区域性的烟雾问题必然是由风向和天气条件的影响（见图2）。珠三角地区以占全国仅0.4%的土地面积承载着5600万常住人口，创造了占全国9%的GDP。然而由于经济的快速增长给珠三角地区带来较为严重的环境问题，酸雨、光化学烟雾、灰霾等环境问题日益突出。珠三角地区的大气污染呈现出区域性、复合型和压缩型特征[2]。
据2006年广东省《气候公报》报道，珠三角地区灰霾天气已超过100天。同时，一些研究表明，在广州，佛山，香港，澳门，深圳，和其他城市的空气污染具有很强的同步性[3]，因此我们认为，这些地区的污染物浓度与华南地区的静风条件有关，并受到相同强度的影响。北京、天津、珠三角地区和其他城市的二氧化硫（SO4）浓度贡献率达到30%-40%[4]。因此，区域性空气质量管理合作是解决大气污染问题的必然选择。
图2 香港-澳门-珠三角区域的海陆风拦阻效应
研究范围
本文研究的范围包括香港、澳门和珠三角经济区。珠三角经济区包括广州、深圳、珠海、东莞、中山、佛山、江门和惠州、肇庆等9个城市。
区域合作的主要措施
随着经济的快速增长，香港及珠三角地区的空气污染已经形成了明确的区域性污染特征。
1. 环境区域合作的初期
1990年，香港和广东政府设立了“环保联络小组”。2000年，“粤港可持续发展与环保合作小组”（以下简称“合作小组”）成立。该合作小组由部门负责官员组成，成员由两地环境水利、林业、交通、规划等政府官员组成，这个小组将继承粤港环保联络小组的工作，并在可持续发展等方面开拓新的合作领域。根据《粤港环保合作声明》，小组其下设有专家小组，为合作小组拟定年度工作计划和协调各专题项目的讨论。专家小组下设有8个专题小组，负责组织有关部门完成制定工作内容及研究项目，定期向专家小组报告工作进度，并提交工作报告。
8个专题小组为：
a． 珠江三角洲空气质量专题小组
b． 粤港车用柴油规格专题小组
c． 粤港林业及护理专题小组
d． 粤港海洋资源护理专题小组
e． 珠江三角洲水质保护专题小组
f． 粤港城市规划专题小组
g． 大鹏湾及后海湾（深圳湾）区域环境管理专题小组
h． 东江水质保护专题小组
同年6月8日，粤港持续发展与环保合作小组第一次会议在广州召开，提出优先处理6个方面的事务，其中首要任务就包括：在2001年年初完成有关酸雨、二氧化碳、光化学烟雾和粒子污染及其防止的联合研究，共同改善区域空气质量；还成立了“粤港车用柴油规格工作小组”，研究两地统一车用柴油规格，并制定具体行动计划。
2. 环境区域合作的深化与升华
随着粤港环境合作的深化，并上升到国家战略。自2000年首次召开粤港可持续发展和环保合作小组专题会议以来，在历次的合作会议上，区域大气污染的协同治理都是会议的一个重要内容。比如，在2006年召开的会议上指出，珠三角大气污染80%受火电厂排放的影响。为此，香港努力减少电力公司的排放；广东则决定不再上马燃煤、燃油发电机组，并推广使用较为清洁的液化天然气作为燃料。再比如，在2015年12月举行的第十五次会议中提出，2016年将继续实施珠江三角洲地区空气质量管理计划，加强减排措施，继续发布在珠三角地区的空气质量信息，并制定大气中的挥发性有机化合物监测方案，推进空气污染物的2015年及202年减排目标中期回顾研究；推进粤港澳区域性PM2.5联合研究；推进大气污染预报技术的交流和培训。
同时，为了加强在区域空气污染的合作，《粤港澳区域大气污染联防联治合作协议书》（以下简称《合作协议书》）在2014年9月3日生效，进一步推进三地大气污染联防联治合作。《合作协议书》重点包括共建粤港澳珠三角空气质量监测平台、联合发布区域空气质量资讯、推动大气污染防治工作、开展环保科研合作，以及加强三地环保技术交流及推广活动[6]。并且三方在2014年优化了区域空气监测网络，增加包括澳门在内的监测站至23个，并实时发布三地的空气质量信息，网络更名为「粤港澳珠江三角洲区域空气监测网络」；以及开展「粤港澳区域性PM2.5联合研究」，为规划进一步改善区域空气质素的策略提供确切的科学基础。
另一方面，粤港两地政府在2012年11月确认了珠三角地区直至2020年的减排方案，包括四种主要空气污染物(即二氧化硫、氮氧化物、可吸入颗粒物和挥发性有机化合物)的2015年减排目标及2020年减排目标幅度（表1），并陆续推行各项减排措施。双方会筹备开展中期回顾，以总结2015年的减排结果及确定2020年减排目标，进一步改善区域空气质量。
表1 珠江三角洲地区2015年和2020年的减排目标/幅度
合作成果
广东、香港和澳门地区的空气污染合作已经取得了巨大的成功。据广东省环保局和香港环保署在2016年联合发布的2006-2015年的珠三角洲地区的空气监测报告，区域环境空气质量总体有所改善[6]（图3）。通过对区域环境空气质量指数的联合监测，计算出大气污染物（SO2、NO2、O3、PM10）4个主要区域，得出了综合污染指数。由于自2014年9月监控网络优化后从年平均水平来看，珠江三角洲的空气质量污染面积明显减少。同时，各种主要污染物指标继续下降。与第一年数据（2006）相比，2016年的年均SO2、NO2和PM10下降了74.5%、24%和38%。根据香港同年空气质量监测结果，在这期间，这些污染物的年平均值也逐年减少。
图3 2016年珠三角监测网络污染物浓度的年平均值（数据来自香港环境保护署）
图4 2016年珠三角监测网络污染物浓度年平均值趋势变化
针对珠三角、香港存在的问题提出建议
虽然珠三角区域空气污染合作取得了良好的成果，但各城市间的空气质量标准仍存在较大差距。根据广东环境质量状况公报显示，2014年，虽然可吸入颗粒物在珠三角地区下降10.6%，年均浓度达到42.6μ克/立方米，但仅有3个城市的平均浓度达到国家二级标准，这充分显示了珠三角地区的空气污染仍然存在许多问题。目前，广东省环境法和执法仍存在薄弱环节，新环保法、省环保条例配套制度。加上缺乏环境监管力度和人员不足，全省270000多个污染源只有28000名环境监测人员，亿元GDP环境监察人员数量低于全国平均水平[7]。
对于香港而言，香港的空气质量与其他一些高收入的亚洲城市（例如首尔、台北）大致相若，却不及新加坡。欧洲、北美及澳洲主要城市（例如伦敦、纽约和悉尼）的空气质量都优于香港，因为他们周边地区的工业、口岸及物流活动都远远较少。但每个城市都有每个城市的特色。香港的城市形态收到“峡谷”效应影响；而香港-澳门-珠三角区的空气流向则往往使污染无法散去。反之，新加坡的赤道气候带来频密雨水，有助于冲走污染。因此，针对上述问题，对两大地区，分别提出以下建议。
对于珠三角地区
1. 不断改革、完善珠三角环境管制手段
总的来说，珠江三角洲的空气污染机制还不完善，相关的立法和行动是支离破碎的。现有的珠三角区域大气污染联防联控立法比较丰富和全面，但由于部分法律规定过于原则化、概括化，行政执法的作用就显得尤为重要，不仅要严格按照立法规定执行，还要在立法缺乏明确具体的可操作性规定时，正确理解立法规定精神，从而实现不偏不倚的立法原意。然而总体上来看，珠三角大气污染联防联控的行政执法仍存在不少问题。
2. 完善珠江三角洲生态补偿制度，为区域大气污染治理提供有力保障
生态补偿立法不完善是珠三角生态补偿的重要原因之一。例如，生态补偿主体不明确，多头管理和产权不明是主要原因。在珠江三角洲环境保护合作方面，涉及面广，各行政区域缺乏协调，相互矛盾，在防止大气污染管理方面，造成生态补偿主体难以明确。例如，生态补偿的标准可以由公众参与的形式来确定，立法内容应包括生态补偿的法律地位的确立、制度的程序规定等。
3. 完善珠三角地区大气污染控制公众参与机制
根据发达国家和地区在大气污染控制方面的成功经验，公众参与空气污染控制是一个不可或缺的重要环节，是保证大气污染长效治理机制的重要因素。当前珠三角的公众参与环节与环境治理主要集中在建设项目的环境影响评价，而公众普遍参与环境立法、环境司法和环境执法还不够，公众在参与主体、参与能力、参与机会等方面还有很多问题。以经济和社会治理都比较发达的佛山市为例，它在公众参与环境治理方面表现出环境社会组织不多、缺乏参与资格、参与能力不够、参与所需信息不足等特点。
对于香港
1. 善于运用现有资源，提供准确数据
香港与珠三角的区域空气监测网络在全国首屈一指，与世界上一流的监测网络相比不相伯仲。香港环境保护署和香港各大学都具备丰富的空气科学知识，这些专业知识都获得国际上的认同。香港必须在这个基础上发挥所长，以便继续在大气质量管理方面担当重要角色。
2. 完善香港空气质量管理系统，减少公众健康风险
近年来香港空气质量的显著改善，显示以实证为本的政策制定方法的重要性。然而，即使香港的平均空气质量有所改善，人口稠密的市区仍然存在很多空气污染的热点（例如德辅道中的街道峡谷），不少市民仍然接触到空气的污染。下一步需要对香港政府的空气质量管理系统进行完善，针对性解决这些热点对于公众健康的威胁。这种针对减少接触空气污染水平的政策。
参考文献（省略）
近日，环保部、国家发展和改革委员会、财政部、交通运输部、国家质量监督检验检疫总局、国家能源局六部委联合发布《“十三五”挥发性有机物污染防治工作方案》。《方案》指出，“十三五”期间要提高VOCs排放重点行业环保准入门槛，严格控制新增污染物排放量。重点地区要严格限制石化、化工、包装印刷、工业涂装等高VOCs排放建设项目。新建涉及VOCs排放的工业企业要入园区等。
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