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王雍君李兆宜：规划预算改革的国际镜鉴与中国对策

人大经济论坛 · 公众号 · 财经 · 2019-11-05 20:00

正文

本文作者王雍君是中央财经大学政府预算研究中心主任、教授、博士生导师，享受国务院特殊津贴专家；李兆宜是中央财经大学财政税务学院博士研究生。文章认为全球范围内的预算改革经验表明，从投入预算向严格意义上的绩效预算转变通常需要经历规划预算的过渡。在全面深化改革和全面实施预算绩效管理的背景下，我国应充分汲取其他国家预算改革的经验，以规划作为整合政策、资源和绩效信息的基本单元，将传统的投入预算改造为规划预算，着力提升相关的行政管理能力和技术能力，从准确陈述规划目标、科学设计规划结构、加强计量规划绩效、开发管理信息系统等改革要点入手，分步推进规划预算改革，逐步将现行部门预算中二分法的“项目预算”和“基本预算”整合为统一的规划预算体制。

根据资源配置基础的不同，预算体制可以分为投入预算、规划预算和绩效预算，后两者属于绩效导向型预算体制。我国目前施行的是典型的投入预算体制，其特点是以数量众多的“条目”作为预算资源配置和预算体系运行的基本单元，具有便于合规性控制、信息负荷较小等优点。但在深化“国家治理体系和治理能力现代化”改革以及全面实施预算绩效管理的背景下，这一预算体制忽视绩效和模糊政府施政重点等内在缺陷日益暴露出来，亟需转向绩效导向型预算体制。 20世纪80年代以来，全球广泛兴起的预算改革表明，从投入预算向绩效导向预算转型的过程中，一般需要经历规划预算的过渡，以此创建一个由规划（program）、子规划（subprogram）和活动（activity）组成的预算结构。

一、规划预算的定义和基本要素

规划预算是一种以规划作为预算制定、财政资源配置、评估监督的基本单元，并与成果相联结的预算体制。其显著的特点是引导预算中的各利益相关方将其注意力从投入转向公共支出的结果，这些相关方包括立法机关、预算决策和管理部门、各支出部门、规划管理者和公众。在预算系统中，“规划”特指公共部门开展的、旨在促进共同成果（common outcome）的一系列活动的集合。以“森林防火规划”为例，该项规划可以是“防火宣传教育”“建设防火设施”“培训消防人员”等活动的集合，这些活动都指向共同的成果目标——管理和防止森林火灾，也就是该项规划追求的政策目标。在每项“活动”下，可以分别界定该项活动所需要的投入、预期的产出和成果，它们构成该项规划的基本绩效指标（重点是产出与成果）。因此，规划一般包括四个基本要素：规划目标、规划名称、活动、绩效指标（图1）。在活动的基础上编制预算，汇总后就可以形成该项规划的预算。规划预算的优点可以简单概括为：以规划作为预算资源配置的本位（而非组织本位）、注重外部公众导向（而非内部投入导向）、关注成本和绩效、与政策目标紧密相连。

图1 规划结构的基本要素——以森林防火规划为例

在图1所示的规划结构中加入按活动编制的预算支出，再加上将相关信息整合起来的信息系统，即构成规划预算的基本结构。规划预算的这一结构既不同于传统的投入预算，因为它将支出安排与绩效指标挂钩；也不同于严格意义上的绩效预算，因为支出安排只是与规划目标（共同成果）挂钩，而非与特定产出直接挂钩。严格意义上的绩效预算要求按特定产出编制预算并联结特定成果，非常复杂并且有极高的实施门槛。相比之下，规划预算一方面消除了投入预算忽视绩效的缺陷，另一方面大大降低了成功实施的门槛条件。

需要特别说明的是，在中国的预算体系中，虽然“项目”一词被频繁使用，但它与“规划”不是一个概念，“项目预算”与“规划预算”也不是一个概念。规划的范围要比项目广泛得多。

二、规划预算改革的国际经验

规划预算的兴起源自于对投入预算局限性的反思，自20世纪50年代以来，美国、英国、法国等发达国家和马来西亚、南非等发展中国家，都先后放弃了传统的投入预算模式，转而引入规划预算。有些国家在此基础上，开启了朝向“产出-成果预算”等更高级预算模式的改革（如英国、新西兰、澳大利亚），不断丰富和发展了规划预算的改革实践，形成了一股全球性的示范效应。

按照时间先后和发展的脉络，规划预算改革大致分为四个阶段：美国率先于20世纪50年代实施的规划预算、60年代实施的计划-规划预算系统（Planning programming and budgeting systems，PPBS）、70年代实施的零基预算（Zero-based budget，ZBB），80年代以后以英国、新西兰、澳大利亚等国为代表的新一轮预算改革。进入90年代后，美国、法国等其他发达国家和马来西亚等发展中国家也开始了预算改革，被称为结果导向型的绩效预算（result-oriented performance budget）或新绩效预算（new performance budget）等。虽然名称各异，但这些改革都有一个突出的特点：探索将支出与结果（result）联系起来，以更好地对公众负责。总体上看，在这一轮全球性的预算改革过程中，规划预算的发展呈现出以下趋势：（1）将预算的基本单元从传统的条目转向规划。各国的预算改革都希望超越传统的“条目-投入”控制式的预算模式，建立新的“规划-产出”或“规划-成果”式的联结方式，以实现资源配置的最优化。 (2)将规划预算与新的预算改革内容相融合。比如将计划-规划预算系统（PPBS）中战略性地确定支出重点，发展为政府“自上而下的战略计划”（top-down strategic planning），由政府确立战略目标及其优先顺序，进而指导形成规划的优先顺序，并在资源配置中将战略计划和规划评估联系起来；在中期支出框架（Medium-term Expenditure Framework）中，将规划作为基线筹划（baseline projections）的基础等。（3）通过支出审查和规划评价，提高规划的质量、配置效率和运营效率。在过去20年左右的时间里，各国政府制定了一系列规划管理工具，旨在加强支出决策与政策重点之间的协调以及促进规划的运营效率，其中最有代表性的是支出审查（expenditure review）和规划评价（program evaluation）。

三、规划预算改革的启示

1.作为改革投入预算和加强绩效导向的方法

大多数国家的改革经验表明，将投入预算转向绩效导向型预算体制，首先需要创建一个由规划、子规划和活动组成的规划体系结构，逐步建立规划预算体制。因为条目和部门都不是理想的绩效评价单元，规划作为政府政策的直接反映，开展绩效计量、评估等绩效管理最为合适。一般而言，没有良好的规划管理能力的发展，也不可能建立起比较有效的绩效管理体系。

2.与行政管理能力和技术能力相适应

技术援助和能力建设是改革的基本要素。技术上的要求包括：预算分类和财务报告系统需要适应规划、子规划和相关活动类别，能够界定规划的产出、成果并核算相关活动的成本，以及会计系统和规划管理信息系统等。除此之外，行政管理能力不足也将制约改革的进程，需要重点关注的领域包括公共部门的政策制定、战略计划与优先性排序、部门间协调等。

3.抓住关键内容

规划预算的关键在于发展高质量的规划，包括四个要素：清晰的目标陈述、良好的结构设计、完整的成本归集和有效的绩效计量。规划目标陈述需要关注规划的最终成果，而非产出或中间投入，并突出反映国家政策的重点和优先领域；规划结构设计需要根据规划目标，设定完成目标所需要的活动、绩效目标等，并将规划与现有组织体系、预算功能分类体系相匹配；规划成本测算需要根据各项活动归集完全成本，并确定所需的资源投入量；规划绩效计量需要根据设定的绩效目标，定期收集和分析规划实施所产生的绩效变动，并为规划评价等提供支持。

4.强调整合而非分割

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