“智慧监管”专栏⑯|电子证照数据分析价值和未来应用场景研究与探析

曹倩，张 喆 ，李桂桂，张京梅，杜津岩

电子证照 (electronic certificate) 是由计算机等电子设备形成、传输和存储的证照数据文件。作为支撑“互联网＋政务服务”的重要基础设施，电子证照可进一步推动部门间政务服务相互衔接、协同联动，打破“信息孤岛”，变“群众跑腿”为“信息跑路”，变“群众来回跑”为“部门协同办”，能有效解决群众办事办证“门难进、脸难看、事难办”的问题，在当前全国一体化在线政务服务中发挥越来越重要的作用。本研究主要围绕当前国内电子证照业务特点，从标准化程度、存储形式、共享方式等维度梳理出影响电子证照应用的主要问题，依托“互联网＋政务服务”体系探讨电子证照未来应用场景和数据分析价值，以期能够对进一步高效发挥电子证照在政务服务、社会生产活动中的作用提供有益参考。

1 政策背景

2017 年 1 月，国务院印发《关于加快推进“互联网＋政务服务”工作的指导意见》 ( 国发〔 2016 〕 55 号 ) ，明确了以电子证照为代表的相关技术在推动网络政务服务中的积极作用。 2018 年 7 月，《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》 ( 国发〔 2018 〕 27 号 ) 中提出，各地区和国务院有关部门按照国家电子证照业务技术规范制作和管理电子证照，上报电子证照目录数据；切实解决企业和群众办事提交材料、证明多等问题。 2019 年 10 月，习近平总书记在中央政治局第十八次集体学习时强调，要把区块链作为核心技术自主创新重要突破口，加快推动区块链技术和产业创新发展。并指出要探索利用区块链数据共享模式，实现政务数据跨部门、跨区域共同维护和利用，促进业务协同办理，深化“最多跑一次”改革，为人民群众带来更好的政务服务体验。电子证照的应用是审批业务流程优化、促进业务协同办理的关键。

2019 年 10 月，国务院办公厅发布《全国一体化在线政务服务平台电子证照管理办法》，明确各地区各部门电子证照需要按照国家标准进行升级改造，电子证照与纸质证照具有同等法律效力；除法律、法规另有规定外，电子证照可以作为办理政务服务事项的依据；明确了电子证照的使用授权模式，电子证照的共享使用应由持证主体、电子证照管理部门或电子证照签发部门授权，未经授权不予采用；任何组织或个人不得随意向社会公开通过内部共享获得的电子证照。持证人经过“实名＋实人”的可信身份认证后，可授权或委托他人使用所持有的电子证照。

2019 年 12 月 30 日，《国务院办公厅秘书局关于依托全国一体化在线政务服务平台开展电子证照应用试点工作的通知》要求北京市、河北省、上海市、江苏省、浙江省、福建省、江西省、山东省、河南省、湖北省、广东省、贵州省开展电子证照应用试点工作。总体目标是推动电子证照跨区域应用“办好一件事”，推广电子证照标准与全国一体化在线政务服务平台工程标准，探索电子文件应用模式。

2 电子证照建设和应用现状

2019 年 5 月底，依托全国一体化在线政务服务平台建设的国家电子证照共享服务系统上线试运行，截至 2020 年 6 月，已与 32 个地方和 26 个国务院部门完成对接，归集了 860 多种证照，目录信息达 31 亿多条。随着全国一体化在线政务服务平台建设的推进，目前国内多数地区、部门的电子证照库基础建设工作已经基本完成，各地正积极探索和推广电子证照在政务服务领域与社会民生领域的应用。

上海市宝山区依托市“一网通办”统一身份认证系统，首创“ AI 智能审批”模式。对“网约车驾驶人员背景审查”事项，申请人出示“随申办”身份证二维码完成身份认证后，原来需要提交的身份证、户口本、驾驶证等材料全部免交，实现全程“零材料”自助办理。

浙江省电子社保卡已广泛用于医院就诊等服务。群众在“浙里办” APP 一键领取“健康医保卡”，就能够享受到“全流程、一卡通”的方便快捷就医服务。

广东省在全国率先推出居民身份电子凭证和出生医学证明电子证照。对已领取广东签发的省内户籍居民身份证或有效期内居住证的持证人相应生成居民身份电子凭证和居住证。新生儿父母登录“粤省事”微信小程序，进行身份认证后，即可实现在线申领和预约取证。出生医学证明的电子证照与纸质证明在省内具同等法律效力，无须提交纸质出生医学证明，办事部门可实行网上电子证照查验。

国家税务总局发布了《国家税务总局关于在新办纳税人中实行增值税专用发票电子化有关事项的公告》 (2020 年第 22 号 ) ，在全国新设立登记的纳税人中实行增值税专用发票电子化。纳税人通过网上申领方式领用电子专票，纳税人可以实现“即领即用”。还可通过电子邮箱、二维码等方式交付电子专票，与纸质专票现场交付、邮寄交付等方式相比，发票交付的速度更快。

国家药品监督管理局已试点发放医疗器械电子注册证及麻醉药品和精神药物进出口电子准许证。企业可通过国家药品监督管理局网上办事大厅领取电子证照，在特定检查或商务活动中可通过中国药监 APP 云端亮证，改善了政务服务，增强了企业和群众的获得感、满意度。

3 电子证照应用中存在的问题

当前国内电子证照的应用主要以版式文件为载体进行共享，利用电子签章和数字签名技术保障电子证照来源可信、数据可靠。从目前全国电子证照的建设与应用推广现状来看，电子证照行业主要存在以下问题。

3 . 1 标准化进程滞后于系统建设

GB/T 36901 ­ -2018 《电子证照 总体技术架构》等 6 项电子证照国家标准于 2019 年 1 月 1 日起正式实施，但绝大多数省份的电子证照系统在此之前已经建成，因此很多系统面临着标准化升级改造工作，甚至需要推翻重建。此外，各部委陆续发布的电子证照行业或工程标准也滞后于系统建设，电子证照总体共用共享程度不高，要实现真正全国范围内的跨区域、跨部门共享，还需进行大量标准化改造工作。

3 . 2 应用范围有限

受制于标准程度、网络环境等限制，当前电子证照主要应用于本区域内行政服务体系内的个人、企业办事，同时，因为缺乏对电子证照社会化应用需求的充分调研和分析，电子证照尚未在个人、企业之间的社会化应用中普及，且电子证照的社会化应用频次远高于政务类应用。因此，电子证照如何向社会开放，如何支撑行业交易当中的特殊需求，如何推进电子证照的社会化应用，都是有待解决的问题。

3 . 3 存储和共享方式低效

当前电子证照以结构化数据＋非结构化版式文件为主要存储方式，以传输、下载电子证照文件为主要共享方式，占用较多存储和网络资源，且传输效率存在瓶颈，对政府的计算资源、环境压力和投资都有较高的要求，存在一定的资源浪费，具体分析如下：①工作人员需根据纸质证照版式制作 1 ∶ 1 比例的电子证照，涉及模板的配置、调试、多历史版本模板管理等工作，造成人力浪费；②电子证照文件大小在几百千字节至几兆字节，若所有电子证照均以文件形式保存，将耗费大量存储资源；③传输和下载电子证照加注件，占用大量网络资源，共享效率低，尤其在业务办理量大的领域，频繁申请加注件，对电子证照平台将造成巨大的系统压力。

政务服务体系内，在确保数据来源真实可信的前提下，电子证照应用可不拘泥于版式文件的共享方式。但社会化场景应用不在政务服务体系内，需要共享电子证照的版式文件，必然会耗费一定的网络资源与存储空间。有待进一步探索基于可信数据和有效身份认定的、更加便捷高效的电子证照共享模式。

3 . 4 电子证照数据未产生应用价值

由于各类电子证照的照面数据各不相同，标准不统一，导致电子证照建设过程中不同区域的证照数据无法互认，同一区域内各类证照间数据无法关联，无法进行挖掘分析、数据复用。因此目前电子证照建设过程中产生的大量证照数据未能真正发挥其价值。

3 . 5 缺少电子证照的应用渠道与自主管理平台

虽然各地区建设有电子证照库，但是面向公众并没有便捷的证照应用渠道和自主管理平台，缺少电子证照的应用场景。例如，公众在乘车购票、酒店入住、药店买药、图书馆借书、求职等情况下需要随身携带并出示身份证、社保卡、学生证、借书证、职业资格证等一系列证照；企业在生产经营过程中，又需要营业执照、生产许可证、注册证、税务登记证、银行开户许可证等，即使有些证照已经施行电子证照，一方面其应用生态和配套没有建立，应用渠道少；另一方面这些证照分散在不同的平台，缺少统一的展示平台，使用时需要切换不同平台来展示，给持证者带来不便。

3 . 6 电子证照应用缺少可信的授权与存证机制

证照中的信息常常涉及持证人的隐私，传统的纸质证照由证照持有人保管，证照的使用与隐私保护是持证人的主观行为。然而电子证照集中存储在证照库中，电子证照在政务服务等领域的应用主要是基于应用系统之间数据、电子文件的共享，缺少证照持有人对证照使用行为的授权与存证环节，不利于持证人隐私的保护。

4 电子证照未来应用场景

电子证照当前的存储和共享形式是政务服务由纸质收件转变为电子收件的过渡阶段形态，其设计既要满足电子化共享和防伪需求，又要满足政府工作人员审批习惯和当前的材料归档要求，因此在人力物力方面都存在一定浪费。随着技术和业务的日趋成熟，未来电子证照的管理和应用可以依托“互联网＋政务服务”体系的身份认定能力、数据联通和共享能力，以身份信息作为“一号”，串联证照、批文数据，以提供优质政府服务、增强公众服务满意度为目标，从存储的形式、格式，共享的方式上进行优化提升，对证照的名称、基础字段、内容、发放形式、存储方式等进行统一规范，围绕政务服务事项，梳理办事过程中所需提交的证照，绘制证照共享图谱，分析证照共享需求，并对其分类分级，配合技术、业务、监督、法规等措施，进一步融合资源、优化流程、提升服务质量、夯实信息惠民基础，推进以公众为中心的公共服务，提高管理效率、改善服务体验，促进公众与政府的良性互动，提高政府的社会公共服务价值。

4 . 1 电子证照未来存储模式

针对当前电子证照的主流存储模式存在人力和物力双重浪费的问题，未来电子证照库应充分利用数字证书、生物识别等身份认定技术，电子签章、数字签名、时间戳、二维码等数据共享核验技术，跳出纸质证照时代的思维限定。在存储形式方面，优先存放照面信息结构化数据，电子证照版式文件根据需求生成，大大减轻电子证照库的存储压力。

存储形式和格式的优化，对现有的行政审批业务流程和相关管理办法也提出了新的要求，行政审批系统需要优化业务操作流程，简化相关人工办理环节，效能部门需要配套修改相关监督考核办法，法制部门需要出台相应支撑法律法规，档案部门需要修订相关归档要求，以适应从文件共享核验到数据共享核验带来的业务变化和管理变化。

4 . 2 电子证照未来应用模式

根据电子证照的应用范围，未来电子证照应用可以划分为政务服务体系内应用 ( Government to Government ， G2G ) 和社会化应用 ( Government to Society, G2S) 。

政务服务体系内，应以各政府部门业务系统之间的数据共享核验为主要方式。制定电子证照相关数据标准和共享标准，建立电子证照分类分级目录，依托全国一体化在线政务服务平台电子证照共享服务系统，以证照共享目录和“一号”为线索，依申请调取申请主体的有限范围证照数据，使用电子签名技术保证数据真实可信，申请主体无须提交这些证照，受理人员也无须人工核验。数据提供方与数据需求方专注于提升数据的准确性和可信度，把审核工作交给系统，实现基于可信数据的智能审批，贯穿政务服务事项申请、受理、办理、办结等所有环节，自动触发、无缝对接，从申办及提交初始材料开始，让数据跑路，沿业务流程形成一条政务服务电子证照数据链，有效简化政务服务事项办理中申请主体的申办操作流程，释放受理 / 审批人员的人工查验电子证照和人工审核的工作量，进一步提升服务效率，促进跨部门政务服务与管理流程的优化及相关业务的重组，提升服务质量。

社会化应用要从方便群众办事、优化电子证照服务流程、提高电子证照可靠性等角度出发，根据群众需求和使用习惯，可采用依申请实时开具加注件的方式提供电子证照共享服务，加注件本身不在电子证照平台留存，电子证照平台只保留相关申请信息、加注信息备查，降低电子证照库的存储压力，用证方将加注件下载后留存于本地，可作为合法的电子归档材料。

5 电子证照数据分析价值

《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》的出台，对建立现代要素市场，特别是新型要素市场给出了基本指导意见，电子证照数据作为数据要素的重要组成部分，具有较高的数据分析和共享利用价值，借助大数据分析技术，可对电子证照数据进行关联分析和深度挖掘，探寻电子证照数据更加深层的价值，其应用大致有以下几个方向。

5 . 1 热点趋势分析

通过某个阶段某类证照办理数量或引用数量，分析热点事件及社会趋势。如某地房地产政策变化，导致房屋交易量变化，直接反映为不动产权证的办理量变化趋势，便于管理者跟踪政策成效，为出台后续房地产政策提供数据支撑。又如疫情发生后，传统行业遭受沉重打击，诸如食品卫生许可证、道路运输许可证、电影放映经营许可证等线下行业证照的申请办理量呈下降趋势，而在线教育所需办学许可证、医用口罩生产所需医疗器械生产许可证、消毒产品生产企业卫生许可证等在线服务、防疫类证照的申请办理量则呈上升趋势。同时，电子证照建设和管理部门还可根据颁证、用证数量变化趋势，预判系统资源。

5 . 2 业务流程优化

通过分析某类证照在政务服务和日常经营生活中的使用情况，发现某一环节的问题，结合放管服改革，进行业务流程优化再造，进一步提高工作效率，提升社会满意度。例如，在政务服务体系内，通过数据分析比对，采用系统间可信数据核验的方式减免办事群众提交证照环节，提升工作人员审核效率。

5 . 3 异常监控

通过对某类证照异常状态进行监控，结合业务数据，甄别恶意利用各部门数据同步时间差漏洞的违规行为。例如通过对离婚证、结婚证、不动产权证等婚姻、资产类证照办理时间节点分析，识别突击假离婚购房、恶意资产转移等行为。

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