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最高检发文增强检察建议刚性(全文及权威解读)

为你辩护网  · 公众号  ·  · 2019-02-27 11:03

正文

来源: 最高人民检察院

转自:悄悄法律人


正文


中华人民共和国最高人民检察院

公 告


《人民检察院检察建议工作规定》已于2018年12月25日由最高人民检察院第十三届检察委员会第十二次会议通过,现予以公布,自公布之日起施行。


最高人民检察院

2019年2月26日


人民检察院检察建议工作规定

(2018年12月25日最高人民检察院

第十三届检察委员会

第十二次会议通过)


第一章  总  则


第一条 为了进一步加强和规范检察建议工作,确保检察建议的质量和效果,充分发挥检察建议的作用,根据《中华人民共和国人民检察院组织法》等法律规定,结合检察工作实际,制定本规定。


第二条 检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责,参与社会治理,维护司法公正,促进依法行政,预防和减少违法犯罪,保护国家利益和社会公共利益,维护个人和组织合法权益,保障法律统一正确实施的重要方式。


第三条 人民检察院可以直接向本院所办理案件的涉案单位、本级有关主管机关以及其他有关单位提出检察建议。


需要向涉案单位以外的上级有关主管机关提出检察建议的,应当层报被建议单位的同级人民检察院决定并提出检察建议,或者由办理案件的人民检察院制作检察建议书后,报被建议单位的同级人民检察院审核并转送被建议单位。


需要向下级有关单位提出检察建议的,应当指令对应的下级人民检察院提出检察建议。


需要向异地有关单位提出检察建议的,应当征求被建议单位所在地同级人民检察院意见。被建议单位所在地同级人民检察院提出不同意见,办理案件的人民检察院坚持认为应当提出检察建议的,层报共同的上级人民检察院决定。

第四条 提出检察建议,应当立足检察职能,结合司法办案工作,坚持严格依法、准确及时、必要审慎、注重实效的原则。


第五条 检察建议主要包括以下类型:


(一)再审检察建议;


(二)纠正违法检察建议;


(三)公益诉讼检察建议;


(四)社会治理检察建议;


(五)其他检察建议。


第六条 检察建议应当由检察官办案组或者检察官办理。


第七条 制发检察建议应当在统一业务应用系统中进行,实行以院名义统一编号、统一签发、全程留痕、全程监督。


第二章  适用范围


第八条 人民检察院发现同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定具有法律规定的应当再审情形的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出再审检察建议。


第九条 人民检察院在履行对诉讼活动的法律监督职责中发现有关执法、司法机关具有下列情形之一的,可以向有关执法、司法机关提出纠正违法检察建议:


(一)人民法院审判人员在民事、行政审判活动中存在违法行为的;


(二)人民法院在执行生效民事、行政判决、裁定、决定或者调解书、支付令、仲裁裁决书、公证债权文书等法律文书过程中存在违法执行、不执行、怠于执行等行为,或者有其他重大隐患的;


(三)人民检察院办理行政诉讼监督案件或者执行监督案件,发现行政机关有违反法律规定、可能影响人民法院公正审理和执行的行为的;


(四)公安机关、人民法院、监狱、社区矫正机构、强制医疗执行机构等在刑事诉讼活动中或者执行人民法院生效刑事判决、裁定、决定等法律文书过程中存在普遍性、倾向性违法问题,或者有其他重大隐患,需要引起重视予以解决的;


(五)诉讼活动中其他需要以检察建议形式纠正违法的情形。


第十条 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害,符合法律规定的公益诉讼条件的,应当按照公益诉讼案件办理程序向行政机关提出督促依法履职的检察建议。


第十一条 人民检察院在办理案件中发现社会治理工作存在下列情形之一的,可以向有关单位和部门提出改进工作、完善治理的检察建议:


(一)涉案单位在预防违法犯罪方面制度不健全、不落实,管理不完善,存在违法犯罪隐患,需要及时消除的;


(二)一定时期某类违法犯罪案件多发、频发,或者已发生的案件暴露出明显的管理监督漏洞,需要督促行业主管部门加强和改进管理监督工作的;


(三)涉及一定群体的民间纠纷问题突出,可能导致发生群体性事件或者恶性案件,需要督促相关部门完善风险预警防范措施,加强调解疏导工作的;


(四)相关单位或者部门不依法及时履行职责,致使个人或者组织合法权益受到损害或者存在损害危险,需要及时整改消除的;


(五)需要给予有关涉案人员、责任人员或者组织行政处罚、政务处分、行业惩戒,或者需要追究有关责任人员的司法责任的;


(六)其他需要提出检察建议的情形。


第十二条 对执法、司法机关在诉讼活动中的违法情形,以及需要对被不起诉人给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得,法律、司法解释和其他有关规范性文件明确规定应当发出纠正违法通知书、检察意见书的,依照相关规定执行。


第三章  调查办理和督促落实


第十三条 检察官在履行职责中发现有应当依照本规定提出检察建议情形的,应当报经检察长决定,对相关事项进行调查核实,做到事实清楚、准确。


第十四条 检察官可以采取以下措施进行调查核实:


(一)查询、调取、复制相关证据材料;


(二)向当事人、有关知情人员或者其他相关人员了解情况;


(三)听取被建议单位意见;


(四)咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见;


(五)委托鉴定、评估、审计;


(六)现场走访、查验;


(七)查明事实所需要采取的其他措施。


进行调查核实,不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施。


第十五条 检察官一般应当在检察长作出决定后两个月以内完成检察建议事项的调查核实。情况紧急的,应当及时办结。


检察官调查核实完毕,应当制作调查终结报告,写明调查过程和认定的事实与证据,提出处理意见。认为需要提出检察建议的,应当起草检察建议书,一并报送检察长,由检察长或者检察委员会讨论决定是否提出检察建议。


经调查核实,查明相关单位不存在需要纠正或者整改的违法事实或者重大隐患,决定不提出检察建议的,检察官应当将调查终结报告连同相关材料订卷存档。


第十六条 检察建议书要阐明相关的事实和依据,提出的建议应当符合法律、法规及其他有关规定,明确具体、说理充分、论证严谨、语言简洁、有操作性。


检察建议书一般包括以下内容:


(一)案件或者问题的来源;


(二)依法认定的案件事实或者经调查核实的事实及其证据;


(三)存在的违法情形或者应当消除的隐患;


(四)建议的具体内容及所依据的法律、法规和有关文件等的规定;


(五)被建议单位提出异议的期限;


(六)被建议单位书面回复落实情况的期限;


(七)其他需要说明的事项。


第十七条 检察官依据本规定第十一条的规定起草的检察建议书,报送检察长前,应当送本院负责法律政策研究的部门对检察建议的必要性、合法性、说理性等进行审核。


检察建议书正式发出前,可以征求被建议单位的意见。


第十八条 检察建议书应当以人民检察院的名义送达有关单位。送达检察建议书,可以书面送达,也可以现场宣告送达。


宣告送达检察建议书应当商被建议单位同意,可以在人民检察院、被建议单位或者其他适宜场所进行,由检察官向被建议单位负责人当面宣读检察建议书并进行示证、说理,听取被建议单位负责人意见。必要时,可以邀请人大代表、政协委员或者特约检察员、人民监督员等第三方人员参加。


第十九条 人民检察院提出检察建议,除另有规定外,应当要求被建议单位自收到检察建议书之日起两个月以内作出相应处理,并书面回复人民检察院。因情况紧急需要被建议单位尽快处理的,可以根据实际情况确定相应的回复期限。


第二十条 涉及事项社会影响大、群众关注度高、违法情形具有典型性、所涉问题应当引起有关部门重视的检察建议书,可以抄送同级党委、人大、政府、纪检监察机关或者被建议单位的上级机关、行政主管部门以及行业自律组织等。


第二十一条 发出的检察建议书,应当于五日内报上一级人民检察院对口业务部门和负责法律政策研究的部门备案。


第二十二条 检察长认为本院发出的检察建议书确有不当的,应当决定变更或者撤回,并及时通知有关单位,说明理由。


上级人民检察院认为下级人民检察院发出的检察建议书确有不当的,应当指令下级人民检察院变更或者撤回,并及时通知有关单位,说明理由。


第二十三条 被建议单位对检察建议提出异议的,检察官应当立即进行复核。经复核,异议成立的,应当报经检察长或者检察委员会讨论决定后,及时对检察建议书作出修改或者撤回检察建议书;异议不成立的,应当报经检察长同意后,向被建议单位说明理由。


第二十四条 人民检察院应当积极督促和支持配合被建议单位落实检察建议。督促落实工作由原承办检察官办理,可以采取询问、走访、不定期会商、召开联席会议等方式,并制作笔录或者工作记录。


第二十五条 被建议单位在规定期限内经督促无正当理由不予整改或者整改不到位的,经检察长决定,可以将相关情况报告上级人民检察院,通报被建议单位的上级机关、行政主管部门或者行业自律组织等,必要时可以报告同级党委、人大,通报同级政府、纪检监察机关。符合提起公益诉讼条件的,依法提起公益诉讼。


第四章  监督管理


第二十六条 各级人民检察院检察委员会应当定期对本院制发的检察建议的落实效果进行评估。


第二十七条 人民检察院案件管理部门负责检察建议的流程监控和分类统计,定期组织对检察建议进行质量评查,对检察建议工作情况进行综合分析。


第二十八条 人民检察院应当将制发检察建议的质量和效果纳入检察官履职绩效考核。


第二十九条 上级人民检察院应当加强对下级人民检察院开展检察建议工作的指导,及时通报情况,帮助解决检察建议工作中的问题。


第五章  附  则


第三十条 法律、司法解释和其他有关规范性文件对再审检察建议、纠正违法检察建议和公益诉讼检察建议的办理有规定的,依照其规定办理;没有规定的,参照本规定办理。


第三十一条 本规定由最高人民检察院负责解释。


第三十二条 本规定自公布之日起施行,2009年印发的《人民检察院检察建议工作规定(试行)》同时废止。

权威解读


《规定》为什么修改


2009年,最高检制定了《人民检察院检察建议工作规定(试行)》,对检察机关充分发挥检察监督职能、规范开展检察建议工作发挥了积极作用。


近年来,检察机关运用检察建议推动有关部门建章立制、堵塞漏洞、消除隐患,取得了良好效果,但是也存在一些问题:


一是适用范围不清;


二是制发和管理不规范;


三是存在重数量轻质量的情况;


四是监督实效不够理想。


同时,原试行规定对检察建议适用范围、内容、制发程序等规定较为粗疏,无法满足新时代检察建议工作实践的需要,亟需根据新情况和新问题作出全面修改。


新修订的《中华人民共和国人民检察院组织法》明确规定,检察建议是人民检察院履行法律监督职责的重要方式,对人民检察院依法提出的检察建议,有关单位应当予以配合,并及时将采纳检察建议的情况书面回复人民检察院。 为适应人民检察院组织法赋予检察建议的新功能和新要求,进一步加强和规范检察建议工作,提升检察建议的质量和实效,最高检修订了 《人民检察院检察建议工作规定》 ,并于今天正式发布。


《规定》共三十二条

包括七方面内容


①明确检察建议性质


②明确检察建议制发原则


③明确检察建议类型和适用范围


④明确对检察建议事项应当进行调查核实


⑤规范检察建议制发程序


⑥为提升检察建议的刚性提供制度保障


⑦尊重被建议单位的异议权


最高检新闻发言人肖玮表示,《规定》从检察建议功能和作用的角度,对检察建议进行界定:检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责,参与社会治理,维护司法公正,促进依法行政,预防和减少违法犯罪,保护国家利益和社会公共利益,维护个人和组织合法权益,保障法律统一正确实施的重要方式。


确立发送检察建议

层级对应原则


《规定》明确,提出检察建议,应坚持严格依法、准确及时、必要审慎、注重实效原则。


同时,确立发送检察建议的层级对应原则,规定——


需要向涉案单位以外的上级有关主管机关提出检察建议的,应层报被建议单位的同级检察院决定并提出检察建议,或者由办理案件的检察院制作检察建议书后,报被建议单位的同级检察院审核并转送被建议单位。


需要向下级有关单位提出检察建议的,应当指令对应的下级检察院提出检察建议。


检察建议的五种类型


《规定》第五条对检察建议作了类型划分,分为——


再审检察建议


纠正违法检察建议


公益诉讼检察建议


社会治理检察建议


其他检察建议


对检察建议事项

应当进行调查核实


《规定》明确检察官在履行职责中发现有应当依照本规定提出检察建议情形的,应当报经检察长决定,对相关事项进行调查核实,做到事实清楚、准确。


同时列举规定了七项调查核实措施,并明确调查核实不得采取限制人身自由等强制性措施。


为确保检察建议的质量和严肃性、权威性,《规定》要求, 检察建议应当报经检察长或者检委会决定,以院的名义书面提出,并建立了由法律政策研究部门进行审核把关的机制。


《规定》为提升检察建议刚性

提供制度保障


一是规范送达程序


检察建议书可以书面送达,也可以宣告送达。 宣告送达可以邀请人大代表、政协委员或者特约检察员、人民监督员等第三方人员参加。


二是建立检察建议抄送制度


涉及事项社会影响大、群众关注度高、违法情形具有典型性、所涉问题应当引起有关部门重视的检察建议书, 可以抄送同级党委、人大、政府、纪检监察机关或者被建议单位的上级机关、行政主管部门以及行业自律组织。


三是强化跟踪督促


要求人民检察院应当积极督促和支持配合被建议单位落实检察建议,并规定:被建议单位在规定期限内经督促无正当理由不予整改或者整改不到位的,经检察长决定,可以将相关情况报告上级检察院,通报被建议单位的上级机关、行政主管部门或者行业自律组织等。


必要时可以报告同级党委、人大,通报同级政府、纪检监察机关。


符合提起公益诉讼条件的,依法提起公益诉讼。


尊重被建议单位的异议权


①检察建议书正式发出前,可征求被建议单位意见;


②被建议单位在一定期限内可以提出异议;


③对异议应当立即进行复核,异议成立的及时修改检察建议书或者予以撤回,异议不成立的应说明理由。


2018年发出检察建议252966件

采纳率82.40%


2018年,全国检察机关共提出各类检察建议252966件,相关单位已采纳208438件,采纳率82.40%。通过检察建议,检察机关在服务党和国家大局,规范执法司法行为,增进民生福祉,推动社会治理水平提升等方面发挥了重要作用。


一是有效保障打好“三大攻坚战”重大战略实施;


二是有效促进依法行政,推动法治政府建设;


三是有效促进改善民生,保障人民安居乐业;


四是有效推动社会治理法治化、精细化。


2月26日上午,最高人民检察院召开“规范检察建议工作,把检察建议做成刚性、做到刚性”新闻发布会。 最高人民检察院检察委员会副部级专职委员、法律政策研究室主任万春,最高人民检察院法律政策研究室副主任高景峰,山东省宁阳县自然资源和规划局副局长李兆新,山东省宁阳县检察院检察长尚晓兵 出席发布会并回答记者提问。


中央电视台记者: 检察建议是检察机关履行法律监督职能的方式之一,它能促进法律正确实施、促进社会和谐稳定。就您看来,检察建议具体有哪几个方面的作用呢?


最高检检察委员会副部级专职委员、

法律政策研究室主任 万春


万春: 检察建议是人民检察院履行法律监督职责的重要方式,主要有以下几方面的作用:


一是推动提升社会治理水平。 检察机关在依法打击各类犯罪、维护社会稳定的同时,深入挖掘个案中的共性问题,发现并选取那些具有典型意义,在执法司法管理理念方面有纠偏、创新、进步、引领价值的问题,通过提出检察建议促进解决一个方面、一个领域、一个时期执法司法管理工作、机制和导向问题,发挥对同类问题的督促指导作用,既促进被监督者堵漏建制、提高执法司法管理能力,又达到警示一片、教育社会面的良好效果,从而提升社会治理的法治化水平。


二是规范司法行为,维护司法公正。 检察机关积极履行诉讼监督职责,针对人民法院确有错误的生效判决、裁定和损害国家利益、社会公共利益的调解书,依法提出再审检察建议,督促人民法院启动再审、纠正确有错误的生效裁判和调解书;针对公安司法机关在侦查、审判、执行活动中的违法行为及时提出检察建议,督促公安司法机关及时纠正违法,有效地维护了司法公正。


三是促进依法行政、严格执法。 检察机关针对行政机关违法行使职权或者不作为的情况,通过检察建议督促行政机关依法履行职责,增强了行政机关履职纠错的主动性积极性,有效地促进依法行政,提升行政执法效能,推进法治政府建设,实现法律监督的双赢多赢共赢。


四是预防和减少违法犯罪。 检察机关通过办案及时发现相关单位在预防违法犯罪的制度和管理方面存在的漏洞和隐患,经过深入分析论证,提出对策建议,促进相关部门完善制度、弥补漏洞、消除隐患,督促行业主管部门加强和改进管理监督工作,从而预防和减少违法犯罪行为的发生。


五是保护国家利益和社会公共利益。 检察机关积极履行公益诉讼职能,针对生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的情况,及时依法提出检察建议,督促行政机关依法履职,有效保护了生态环境,保障和改善了民生,为国家挽回了经济损失,维护了国家和社会公共利益。


检察机关通过运用检察建议,在以上几个方面发挥积极作用的同时,也有效地维护了个人和组织的合法权益,保障了国家法律的统一正确实施。


中国妇女报记者: 据悉,最高检向教育部发出的进一步健全完善预防性侵害未成年人制度的检察建议获高度重视,各省级检察院也向本省教育主管部门抄送了这份检察建议。请问该检察建议的效果如何?今后将如何增强检察建议刚性,促进检察建议落地?


万春: 2018年10月,最高人民检察院向教育部发送了高检建〔2018〕1号检察建议书,就加强校园安全管理、预防性侵害幼儿园儿童和中小学学生违法犯罪的发生提出建议。教育部对最高检的这份检察建议书高度重视,陈宝生部长亲自部署贯彻落实工作,成立专门的工作小组,部署开展一系列工作。


教育部办公厅于2018年12月12日下发了《关于进一步加强中小学(幼儿园)预防性侵害学生工作的通知》(教督厅函〔2018〕9号),要求各地教育部门深入开展预防性侵安全教育,切实加强教职员工队伍管理,严格执行校园安全管理规定,不断完善预防性侵协同机制,持续强化学校安全督导检查。2018年12月29日,教育部向我院来函回复有关检察建议书落实工作情况,表示将进一步做好顶层设计,完善未成年人学校保护制度;落实管理责任,构建未成年人学校保护体系;加强安全与法治教育,提高未成年学生自我保护意识和能力;凝聚各方力量,形成校园安全管理工作合力。


为支持教育部落实好检察建议,最高人民检察院还向各省级检察院下发通知,要求各省级检察院将该检察建议书抄报本省(自治区、直辖市)教育主管部门及主管省(自治区、直辖市)领导,引起当地党委、政府领导和教育主管部门的普遍高度重视。 截至2019年1月25日,全国25个省(自治区、直辖市)党委、政府领导对落实最高检检察建议书作出了批示,26个省(自治区、直辖市)教育主管部门采取了积极举措。 通过检察机关和教育部门的共同努力,预防性侵害幼儿园儿童和中小学学生违法犯罪工作,取得了积极的成效。


最高人民检察院向教育部发送检察建议以及开展的跟踪落实工作,对今后地方各级检察机关把检察建议做成刚性、做到刚性,起到了很好的示范和引领作用。今后,我们将进一步加强沟通协调,建立完善更多的领导、监督、支持和配合机制,增强监督刚性,提升监督效果。比如,建立健全检察建议工作报告制度,定期向党委、人大报送检察建议工作调研报告、检察建议落实情况报告等材料,使党委、人大全面了解检察建议工作开展情况,进一步重视检察机关的法律监督工作,为检察机关履行法律监督职责赢得更多支持。


积极推动地方人大立法或出台相关决议,制定符合当地实际的地方性法规或者规范性文件,对检察建议的运行机制予以明确。加强与地方政府的协调,探索建立协作机制,由地方政府对检察建议的回复落实情况进行督查督办,确保检察建议得到落实和履行。提出的检察建议,被建议单位及时整改并取得实效的,要及时总结肯定,报告党委、政府、人大或其上级单位予以表扬;如果被建议单位在规定的期限内既不采纳、整改,也不予回复,也要及时报告党委、政府、人大及其上级单位,加大其整改压力,促使其整改落实。


新华社瞭望杂志记者: 在强化检察建议效能的同时,如何更好注重其规范性,比如适用范围、程序等?


最高检法律政策研究室副主任 高景峰


高景峰: 加强检察建议的规范性,主要应从明确适用范围、坚持制发原则、规范制发程序三个方面来着手。


首先,应当遵循对检察建议适用范围的规定,对法律、司法解释规定可以通过检察建议方式进行法律监督的情形,才依法提出检察建议。 比如,对于刑事诉讼中有关执法司法机关的违法情形,是通过提出检察建议还是送达纠正违法通知书来予以纠正?按照刑事诉讼法和人民检察院刑事诉讼规则的规定,对刑事个案办理中具体的违法问题,应当以提出纠正违法意见的方式进行监督纠正;但是,根据实践经验,对于刑事诉讼中发生的一些带有普遍性、倾向性的违法问题,则可以通过提检察建议的方式进行纠正。而根据民事诉讼法和行政诉讼法的规定,对民事、行政诉讼中审判人员违法、执行活动违法问题,都应以检察建议的方式进行纠正。


其次,提出检察建议要遵循严格依法、准确及时、必要审慎、注重实效和层级对应的原则。 人民检察院在履行法律监督职责中发现的、与检察业务紧密关联、确有监督必要的事项,可以按程序制发检察建议。人民检察院除可以对所办案件的涉案单位提出检察建议外,必要时还可以对其上级主管部门提出检察建议。


但是,向上级主管部门提出检察建议的人民检察院,要与被建议单位层级对等。即:办案检察院认为需要向上级主管部门提检察建议的,应当提出意见,层报被建议单位的同级检察院,由其决定是否提出检察建议;也可以由办案检察院制作检察建议书后,报被建议单位的同级检察院审核并转送被建议单位。需要向下级有关单位提出检察建议的,则应当指令对应的下级检察院提出检察建议。需要向异地有关单位提出检察建议的,应当征求被建议单位所在地同级人民检察院意见。如果被建议单位所在地同级人民检察院提出不同意见,而办理案件的人民检察院坚持认为应当提出检察建议的,应当层报共同的上级人民检察院决定是否提出检察建议。


第三,要按照规范的程序制发检察建议。检察建议类型不同,制发程序也不尽相同。 其中,再审检察建议、纠正诉讼违法检察建议和作为公益诉讼前置程序的检察建议,要依照相关诉讼法和最高检制定的相关诉讼监督规则规定的程序制发。无论哪一类检察建议,为保证建议事项的事实清楚准确,法律政策依据充分,均应当进行必要的调查核实。


检察官可以通过查询、调取、复制相关证据材料,询问当事人、有关单位工作人员或者其他相关人员,听取被建议单位意见,咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见,委托鉴定、评估、审计,现场走访、查验等方式查明事实情况,但不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施。制发督促履职、社会治理类检察建议,要重视发挥法律政策研究部门的审核作用,通过负责法律政策研究的检察官对检察建议书进行法律政策依据和法理根据的审核把关,确保提出的检察建议符合法律政策、论证严谨、说理充分、切实可行。为保证检察建议优质、严肃和权威,各类检察建议书均应由检察长审批或者检察委员会讨论决定后,以检察院名义统一编号发出。


北京日报记者: 作为基层检察长,请谈一谈检察建议如何才能“做成刚性,做到刚性”?


山东省宁阳县检察院检察长 尚晓兵








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