信泽金-金融实务培训
【G653期】
10月13-14日
@
上海：
地方政府融资、基建项目投资和平台公司债务置换最新政策及实务操作培训
——课程大纲
详询：13520887614
来源：网络
一、融资平台的使命及职能
1.
使命
地方政府投融资平台按照平台功能，可以分为“壳”公司融资平台、公益性融资平台、经营性融资平台、综合类融资平台。平台公司自身有较强的盈利能力，对政府财政的依赖程度较轻，财务风险相对较小，而且可以运用多种方式从非银行渠道募集资金。
◆
“壳”公司融资平台仅承担融资职能；融资渠道主要依靠银行抵押贷款，还款来源主要是政府财政收入；
◆
公益性融资平台除了承担融资职能外，还会承担部分非盈利性的基础设施项目建设职能，融资渠道、还款来源与壳公司融资平台类似。
◆
综合型或经营性融资平台除了承担融资职能、基础设施建设职能，还会运营盈利能力较强的经营性项目以及运作市场化投资业务。
2.
职能
|
主要职能
|
内容
|
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融资职能
|
地方大开发、大发展的背后，首先需要政府充裕的资金支持。特别是在当前，各地招商引资竞争日益激烈，高标准的硬件设施建设将成为吸引企业入驻的重要筹码。
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|
基础设施建设职能
|
开发建设是平台公司的另一个重要职能。平台公司募集资金后会将资金投向基础设施建设和其他社会民生项目。
|
|
市场化运作职能
|
成立平台公司实现了地方政府从政府主体向市场主体的角色转变。政府是平台公司的唯一股东或控股股东，平台公司的人事管理、业务运作实际上都受到地方政府的控制，有效解决了市场主体、经济主体和法律主体的问题。
|
|
招商促进职能
|
对于开发区或产业园区，成立平台公司还能够提升园区招商效率。
|
二、平台公司信用风险现状
1.
地区负债纳入预算管理，强化预算约束能力
2016
年，平台公司发债
1.39
万亿元，已经超过
2015
年全年，城投债市场扩容明显，发债规模大幅增长。
近年来城投债发行情况（单位：亿元）
平台公司对地方政府信用资源的占用受到广泛重视。在锁定政府债务规模的同时，加强对政府债务的预算管理成为有效约束地方政府扩大债务边界的重要方式。
2014
年
8
月末，全国人大常委会通过《关于修改
<
预算法
>
》的决议，
2015
年
1
月
1
日正式实施。新预算法规定，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。对于地方政府预算中必需的建设投资资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券的方式筹措。同年
10
月，国务院出台《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称
“
意见
”
），明确提出建立规范的地方政府举债融资机制，地方政府采取政府债券的方式进行融资，同时剥离融资平台公司政府融资职能，政府平台公司不得新增政府债务。此外，《意见》在债权人方面同样做出加强预算约束的调整，金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保。由此，新常态下对政府信用资源的使用从债务人与债权人两方面加以约束。
2.
政府回收信用资源，平台公司信用支撑减少
新预算法确立了地方政府可以举债融资的法律地位，并规定地方政府债券只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。此外，《意见》进一步明确地方政府举借债务通过专项债券和一般债券进行融资。由此，原下放至平台公司承担公益性或准公益性项目投资、融资、建设及运营的职能逐步上交，并回收原由平台公司占用的信用资源。
同时，政府投融资体制作为政府信用资源的载体，其改革方向将有效影响平台公司可获取的信用背书。从国家对重要公共产品和服务行业具有控制地位到如今引入市场机制，调动社会资本参与基础设施建设的
PPP
模式，政府对基础设施建设领域的控制力度在逐步减弱，对基础设施建设领域进行市场化改革的方向逐步清晰。平台公司作为政府职能的延伸者和融资代理人的角色将逐步被取代，其所享有的信用背书也将因体制环境的变化而受到影响。因此，政府通过发行地方债和改革投融资的体制的方式回收政府信用资源，从信用资源供给的层面加强预算约束的能力，直接导致平台公司所享有的政府偿债信用支撑减少。
3.
产业发展弱化影响地区政府偿债来源
2015
年，国内经济下行压力较大，煤炭、钢铁等产能过剩的传统产业量价齐跌，总体库存压力较大，企业经营普遍陷入困境，信用风险递增。同期，土地市场的交易量缩减，全国政府性基金收入大幅减少，同比下降
21.76%
，其中土地出让金下降
23.95%
。
部分地区如吉林、青海及辽宁等城镇化水平增速放缓，公共产品需求增长缓慢。
2016
年
1
～
9
月，部分城市经济增速仍然保持较低水平，公共财政收入持续负增长。
2016
年
1
～
9
月我国各省份工业增加值及一般预算收入增速百分比
受此影响，部分主导产业不景气地区财富创造能力下降，偿债来源大幅缩减，导致该地区政府偿债能力减弱。
4.
平台公司对外部支持的依赖程度较高
近年来，平台公司加强资源整合，寻求平稳发展，带动营业收入等偿债来源不断增加。
2015
年平台公司平均营业收入较
2013
年和
2014
年分别增加了
6.13
亿元和
3.57
亿元，利润总额分别增长了
0.09
亿元和
0.15
亿元。但在表面盈利水平整体增长的背后实则是净资产收益率逐年下滑，由
2013
年的
3.12%
下降至
2015
年的
2.40%
。
盈利能力指标走向
从毛利率来看，
2013
～
2015
年，平台公司平均毛利率分别有为
18.90%
、
18.14%
及
17.22%
，自身财富创造能力逐年降低。由于平台公司以收益低、周期长的基础设施建设和土地整理等业务为主要获取偿债来源的方式，其财富创造能力较差，利润获取对财政补贴等外部支持的依赖程度较大。
2013
年以来，平台公司以财政补贴为主的营业外收入在利润总额中的占比分别为
47.79%
、
54.43%
和
58.08%
。总体来看，平台公司对财政补贴等外部支持的依赖程度逐年提升，自身财富创造能力呈下降趋势。
平台公司利润总额及对财政补助依赖度
5.
平台公司无法形成有效的偿债来源
平台公司经营性和投资性净现金流大幅流出，筹资性净现金流大幅流入的账面表现与其代政府从事公益性和准公益性项目投资互联互通，平台公司的经营性回款主要来源于政府对项目的回购款、结算款和土地出让金返还，受地方政府财政实力及土地出让情况影响较大。经营性现金流净流出的平台公司由
2013
年的
741
增加至
2015
年的
761
家；
2015
年，经营性现金流为净流出的企业占比
46.95%
，占比仍然较高。当期融资
/
当期还本从
2013
年的
1.53
倍下降到
2015
年的
1.29
倍，外部融资对当期债务的覆盖能力有所减弱。
2015
年经营资金周转偏离度
较
2013
年提高了
9.95
个百分点，经营性资金周转压力增大。整体来看，平台公司资金回笼能力较差，无法形成有效的偿债来源。
三、存在的问题
|
问题
|
内容
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|
债务规模过大
|
平台公司融资普遍缺乏有效监督，容易造成债务规模失控。其建设的项目绝大多数是基础设施项目，投资规模大，且难以产生现金流入，存量债务偿还只能靠借新还旧。由此造成债务规模越滚越大。
|
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融资成本高
|
城市基础设施建设资金需求巨大。部分平台公司因资信等级低，难以获得低息资金。为尽快完成融资需求，部分平台公司举借了部分高息债务，如信托、保险资金。
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|
项目实施效率低
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基础设施建设较多采用指派的方式将任务指派给一家平台公司承担。该平台公司以财政支付为担保进行融资，通过招标选择设计及施工单位进行建设，项目建成后移交给相应的事业单位运营。整个过程中缺少必要的选择、竞争过程，仅有的设计、施工招标也出现了一些不规范的做法，由此导致成本高、效率低。
|
|
权力寻租问题时有发生
|
十八大后处置的权力寻租案例中，多与工程相关联。在各地城投公司中也出现了一些关联交易现象。
|
四、发展方向
|
发展方向
|
内容
|
|
重新明确地方投融资平台的定位
|
根据中央关于国有企业改革的有关精神，国有企业包括公益类、商业类、混合类等三类，地方投融资平台应属于公益类企业，以此作为其企业定位，可以更好地发挥保障民生、服务社区、提供公共产品的职能。
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抓紧完善与地方融资平台有关的法律法规
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积极研究出台相关的法律和政策规定，用法律形式明确这些平台公司的分类、职能、经营管理制度、监管政策等。
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建立符合市场化要求的公司治理体系
|
推动平台公司尽快完善现代企业制度
完善平台公司的内部决策程序
建立平台公司债务风险预警机制
建立偿债准备金制度
提高平台公司的债务偿付能力
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坚持多元化发展方向，拓展发展空间
|
一方面应继续发挥自身优势，把基础设施建设和土地一级开发作为重点业务；
另一方面要积极开拓市场业务，凭借独特的资源和机遇，向金融控股、城市运营、产业投资、资产管理、城市旅游等市场化业务领域转型。
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|
进一步加强对地方融资平台的监管
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督促平台公司完善信息披露制度
金融机构要加强对地方投融资平台的监管
建立健全考核激励机制
建立责任追究制度
试点设立专业的投融资平台监管机构
|
五、运作模式
1.
定位的转变
◆
从非市场主体——基本市场主体（带有一定的政府职能）。
◆
从项目具体投融资与建设主体——项目建设、营运、管理资源的配置主体和动作主体。
2.
功能的转型
◆
引导功能：
以资金投向为导向，引导经济要素的最优配置，调整优化产业结构；
◆
撬杠功能：
以投资资金撬动更多的社会资本，参与准公共物品的投资，构造起政府、企业
、市场相结合的信用主体和融资结构；
◆
支撑功能：
以地方融资平台支撑准公共物品的重点工程建设，形成经济发展的新支点和新增长点；
◆
协调功能：
协调经济、社会和生态的三都关系，协调政府与市场的关系等。
3.
运作模式的转型
◆
项目运作为主——资产和资本运作为主。
◆
其升级的路径是：项目主导——资产整合——资产运作——资本运作——项目资源的综合配置和链式运作。
4.
开发模式的转型
从单个项目的投资开发——集成式投资开发，从而提高开发的能级。
5.
融资方式的创新
|
融资方式
|
内容
|
|
财政投融资
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财政投融资，也称为政策性金融。该模式是日本地方政府投融资平台建设的主要融资方式。我国现阶段中央对地方的专项补助、转移支付以及相应的投资诱导政策，引导企业和民间投资跟进，调动和吸纳社会资金参与，收到财政资金对投融资平台建设“四两拨千斤”的效果。
|
|
信贷投融资
|
这一融资方式的主要优点为：资金来源稳定，利率较低，期限长，操作成本低。信贷投融资与政府组织协调的优势结合起来，形成“政府入口、银行孵化、市场出口”的投融资机制，并促进投融资公司信用建设以及银企合作。
|
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证券投融资
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证券投融资是美国地方政府投融资平台建设的主要融资方式。美国经济哲学从来就是“凡是市场能做的事情政府绝不插手”。证券投融资包括发行市政债券、企业债券、股市融资，尝试探索资产证券化。
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特许经营方式
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国有资产投资公司可运用特许经营如BOT、BOOT等方式委托民营或外资企业经营基础设施产业的产品和服务。
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|
其他融资方式
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比如保险资金、产业投资基金等。
|
6.
投融资空间的拓展
本城市（地区）——本区域（城市圈、群）——国际
7.
构建现代投资公司的治理结构
形成科学的投资决策机制、建设集成与执行机制、内部监管机制，保证公司的运行效率，降低风险的发生频率
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