内部审计“供给侧改革”路径探析

习近平总书记指出，“我国发展仍处于重要战略机遇期，我们要增强信心，从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。”我们要准确把握经济发展新常态的丰富内涵暨三个转变：经济增长从高速增长向中高速增长转变。经济新常态的一个重要标志是经济增速逐渐回落到中高速增长区间；产业结构从制造业为主向服务业为主转变。经济发展新常态下，服务业在经济结构中的地位将进一步上升；发展理念从片面追求GDP 向以人为本和保护环境转变。经济发展新常态下，不再以GDP 增长率论英雄，而是按照以人为本的理念和原则，坚持从人民群众的根本利益出发谋改革、促发展。

为适应中国经济发展新常态，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》等相关配套文件，从为保障审计机关依法独立行使审计监督权，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用出发，对审计工作“需求侧改革”提出了八项任务：实行审计全覆盖、强化上级审计机关对下级审计机关的领导、探索省以下地方审计机关人财物管理改革、推进审计职业化建设、加强审计队伍思想和作风建设、建立健全履行法定审计职责保障机制、完善审计结果运用机制、加强对审计机关的监督。

面对经济发展新常态的“三个转变”，国家对审计工作“需求侧改革”的八项任务，内部审计“供给侧改革”的路径在哪里？《国有企业内部审计发展报告》指出，尽管近年来内部审计取得了巨大的成绩，但依然存在着内部审计发展不均衡、内部审计地位有待提高、内部审计人员业务素质还需提高、审计信息化发展不足等一些亟待解决的突出问题。我们认为，在现阶段内部审计存在的问题虽然不少，但是主要矛盾是国家治理体系和治理能力现代化不断完善同落后的监督与服务体系之间的矛盾，因此内部审计“供给侧改革”应坚持“一基两重”发展方向。

“一基两重”是指：以促进组织完善治理、增加价值、实现目标为基础，以监督体系现代化和服务体系基层化为重点，侧重于增强企业长期发展活力，注重企业长期持续平衡和可持续发展。

《中国内部审计准则》指出内部审计的核心是促进组织完善治理、增加价值和实现目标，其发展进程中面临的问题始终是监督与服务与国家治理体系和治理能力现代化发展进程不能“同频共振”，因此探讨内部审计“供给侧改革”的路径就是探索监督与服务的发展方向，即监督必须是适应国家治理体系和治理能力现代化，而服务必须是满足基层需求，从而潜移默化地实施监督。

党的十八届三中、四中全会《决定》对健全审计制度、加强审计监督作出了重要部署。李克强总理对审计工作的七个形象定位，即政策落实的督查员、经济运行的安全员、国家利益捍卫者、公共资金守护者、权力运行“紧箍咒”、反腐败利剑和深化改革“催化剂”，全面强调审计工作在国家治理中的基石和重要保障作用。

《中华人民共和国审计法》根据2006 年2 月28 日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议《关于修改〈中华人民共和国审计法〉的决定》修正，而《中华人民共和国审计法实施条例》经2010 年2 月2 日国务院第100次常务会议修订通过，2010 年5 月1 日起施行。审计法律法规修订不及时，和国家治理体系和治理能力现代化要求存在差距，急需理念和制度层面的现代化，革除体制机制弊端，让审计制度成熟而持久。

监督体系“现代化”体现在哪里？体现在“三去除三加强”。一是去除旧理念。这是监督体系现代化的前提，高度契合“四个全面”战略布局、“五大发展”理念，自觉履行经济、政治和社会责任，追求可持续发展的长远目标；二是去除旧制度。必须做到在国家治理体系和治理能力现代化下的审计制度体系完善，制度成熟定型并动态优化，制度执行有力、落实到位；三是去除旧架构。必须符合国家法律法规并与国际通行惯例接轨，组织结构合理、资源充分整合、管理体系统一；四是加强党的领导。积极探索在监督体系中更好坚持和发挥党的领导作用新的实现形式，确立党组织在监督体系中的地位；五是加强能力建设。体现为管控目标明确、权责配置对等，相互制衡、密切配合、手段先进、效率效益最优；六是加强平台共享。推进人力、财务、采购、信息、纪检监察、法律等监督信息与成果的共享。此外，还应探索薪酬与绩效接轨、没有职务而职级奖励等制度，并建立健全失职、渎职问责制和责任追究机制等。

毋庸讳言，监督效果不理想主要是因为体制机制有问题。由于企业管理短板补起来较难，内部审计的职能不到位、定位不准确、岗位不落实，违反制度低成本等原因造成了“被动式监督”，程式化思维、创新力不足，主动性不佳、出工不出力，或者就像算盘珠子一样，拨一拨动一动，不拨不动；“习惯式监督”，工作按部就班、循规蹈矩，过程执行趋于简单化、递减化、抵触化、表面化、选择化等等。因此，企业必须要严格界定母公司、分（子）公司的内部审计机构的职责边界，考虑实施审计监督分级负责制：战略实施等方面的监督由母公司负责、业绩效能与经营活动等日常监督由分（子）公司负责。如果母公司超出自己的职能范围对分（子）公司实施不合理干预，将会抑制企业的创新活力，使企业自有的竞争体系和市场运行体系遭到破坏。因此，母公司、分（子）公司要自我重新定位，真正实现母公司监督的归母公司、分（子）公司监督的归分（子）公司。该由母公司层面监督的，要切实监管督导，管出效率；该由分（子）公司监督的，要简政放权，激发活力与潜力。促使不同监督主体拥有更多的自主性，不断提高履行各自监督功能的专业化和职业化程度，激发“联动效益”和“乘数效应”。

不论现代化监督体系如何构建，必须围绕企业发展战略和改革目标，完善制度体系，强化制度执行和权力监督，强化风险管控。

监督体现的是自上而下，硬约束，在于坚决贯彻落实政策法规，根除“上有政策、下有对策”，保证有益政策的实施不变通、不走样、不变味、不打折。与监督不同，服务体现的是自下而上，软实力，在于增强企业长期发展活力，满足企业依法治企、合规经营需求，降低经营成本与改革风险，通过提供优质化、多样化的保障，保持企业长期持续平衡和可持续发展。

服务体系“基层化”体现在哪里？体现在“三满足三提升”。一是满足基层经营需求。明确服务功能、构建服务体系、建设服务队伍、创新服务载体、构建服务格局，将监督蕴藏于服务之中；二是满足审计发展需求。整合服务资源，丰富服务内容，改进服务手段，拓展基层单位内部审计生存发展空间，有力助推企业提质增效；三是满足人员发展需求。推进审计人员竞争性选拔、交流轮岗，建立健全人才使用和激励机制，激发审计人员创新创造活力；四是提升服务水平。全面提高专业素质和服务本领，在刻苦学习、勤奋敬业、求实创新、团结协作、转变作风、狠抓落实上当先锋；五是提升服务业绩。要与企业生产经营有机结合，建立健全服务承诺制、限时办结制等制度，实现服务内容可视化、质量目标化、方法规范化；六是提升服务责任。强化考核评价，与评先选优、干部选用等结合起来，对履行责任不到位的，及时约谈提醒、限期整改并严格追究责任等。

毋庸讳言，现价段利用专业知识探索并开展了服务基层企业的活动，也是收效甚微，因为在为领导解决问题提供决策依据、规范经营活动、改善和加强管理、增加企业价值、提高机构运作效率等方面的服务能力明显不足，因此，应该开展两个活动，以便切实提高基层审计人员的服务水平与能力。一是专业培训到基层。为提升基层审计人员服务现场水平，强化基层单位依法合规的经营理念，上级审计机关应对拟开展培训的基层单位近几年的自审项目、上级审计项目、外部审计项目进行全面梳理，优选典型案例对基层审计人员进行培训。培训期间，还应就服务中的问题多发、易发环节与基层审计人员进行深入的沟通交流，并对基层审计人员如何更好地服务基层单位提出意见和建议。二是业务指导到一线。由上级审计机关选派人员到基层单位审计部门进行实践锻炼，发挥所学所长，推动实际工作。既有利于基层审计人员了解和熟悉上级审计机关的审计理念、审计领域、管控体系、工作程序、技术方法和组织实施等内容，扩散思维，开阔视野，也有利于实践锻炼人员将其在上级审计机关的所学与基层实际工作相结合，发散思维、努力创新，找出适合基层实际工作的新思路，通过实践挂职把好经验、好机制、好作风留下来。

不论基层化服务体系如何构建，必须以加强基层监督能力为根本，强化服务功能、改进服务作风、提高服务能力、完善服务保障。

经济发展新常态对审计的需求与供给两端都提出了更高的要求，作为内部审计只有把握监督与服务的正确发展方向暨“一基两重”才能真正促进组织完善治理、增加价值和实现目标。内部审计既要自上而下的监督强化硬约束，也要自下而上的服务提升软实力，监督与服务并举，才能与国家治理体系和治理能力现代化发展进程“同频共振”。由于我们理论知识有限，对于国家治理体系和治理能力现代化认识不深入，不能全面阐述监督体系现代化和服务体系基层化的全部内容，只能略谈一二，权且抛砖引玉，但是我们坚信：只要方向正确，迈出一步就是胜利。

作者：郑峰 房立丽 任秀荣 石敬

单位：渤海石油装备制造公司

编辑│杜琳媛

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