代理型政策企业家与数字政府创新的可持续性——基于“政务中台”建设的多案例比较

既有研究阐释政策创新存续议题中的“人走政息”现象，多以地方主要领导为分析单元，研究则放眼于受领导委任而负责数字政府创新项目落地的中层官员群体，赋予其“代理型政策企业家”的特殊身份，进而分析其行为动机对于政策创新持续的重要影响。

主要领导更替被视为影响政策创新存续的关键要素。近年来，各类以“一把手工程”形式推进的数字政府创新层出不穷。但在领导更替的情境下，同类型的数字政府创新却在不同地区呈现出差异化的可持续性样态。本文将受主要领导委托而负责创新项目落地的官员群体称为“代理型政策企业家”，并聚焦其在延续政策创新方面的行动空间，结合对三地政务中台建设实践的比较，研究发现：在主要领导离任后，若代理型政策企业家群体能通过有效的行动策略优化新任领导和其他部门对于原有政策创新特定属性的感知，进而成功动员组织正式层面的资源和来自其他部门的非正式资源，原有政策创新将获得深化发展的空间；当代理型政策企业家成功动员了其他部门的非正式资源来填补由领导注意力转移而给原有政策创新带来的资源缺口时，即便未能让原有创新获得新任领导认同和动员组织正式层面的资源，原有创新依旧能够维持正常运作；当代理型政策企业家既未成功动员其他部门的非正式资源，也未获得组织正式层面的资源支持时，原有政策创新将难以为继。

黄扬 ，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生，研究方向为数字政府、政策创新、政府组织运作；

陈天祥 ，通讯作者，中山大学政治与公共事务管理学院/中国公共管理研究中心教授、博士生导师，研究方向为数字政府、基层治理、行政体制改革。

一、问题提出

二、文献述评：对“人走政息”的理论解释

（一）创新属性视角

（二）领导偏好视角

（三）既有研究的局限

三、分析框架：从“创新属性演变”到“创新可持续性”

（一）代理型政策企业家延续原有创新的动机与能力

（二）代理型政策企业家的资源动员效果与创新可持续性

四、案例选择与资料收集

（一）案例选择

（二）资料收集

五、案例分析：三个市辖区政务中台建设历程的比较

（一）A市C区：双重资源动员与创新深化发展

（二）B市Y区：单重资源动员与创新正常运作

（三）C市G区：资源动员失败与创新难以为继

六、结论与讨论

（一）基本结论

（二）进一步的讨论

政策创新既是地方政府化解治理难题和优化公共服务的“秘钥”，也是理解中国之治的“窗口”。尽管政策创新在实践层面的积极意义显而易见，但其仍因长期存在的“可持续性悖论”难题而受到争议。低存活率意味着政府施政连贯性不足和资源浪费，并对政府公信力产生负面影响。因此，政策创新的可持续性问题长期受到各界关注。在对该问题进行推本溯源的过程中，领导更替（Turnoverin Leadership）被视为影响政策创新存续的关键。“人走政息”一词便精准概况了政策创新的生命周期与官员任期的紧密关联。随着主要领导离任，政策创新可能会陷于名存实亡的境地，甚至在新任领导“废旧立新”的过程中完全消亡。

近年来，随着各类前沿数字技术日趋成熟，数字赋能社会治理和公共服务提质增效已由美好蓝图变为现实。在数字化转型实践中，各级地方政府紧密围绕“一网通办”、“一网统管”、“一网协同”等关键领域中的应用场景，推出了琳琅满目的数字政府创新。其中，一些面向跨部门、跨层级、跨区域的复杂性事务的创新项目如城市事件智能分拨、政务服务无感智办等，不仅需要高昂的资金投入来保障设施的开发建设，还需要大量的协调工作以汇聚各方的数字资源并促进组织层面的业务协同。因此，这类创新通常会以“一把手工程”形式加以推进。考虑到数字政府创新对于主要领导注意力的高度依赖，深入分析领导更替对其可持续性的影响也显得尤为必要。

基于对多种以“一把手工程”形式推进的数字政府创新进行跨区域、长时段的观察，笔者注意到一个有趣现象：在发起数字政府创新的主要领导离任后，同种类型的创新项目在不同地区呈现出差异化的可持续性样态。以备受瞩目的城市信息模型（CIM）平台为例，在地方主官更替后，有些地区的CIM平台再度遭遇数据壁垒而陷于名存实亡的境地；有些地区则能维持原有主题数据的正常入库和挂接上图，处于正常运作的状态；另外，部分地区的CIM平台不仅丰富了接入的主题数据项，还扩展了实景三维模型单体化的覆盖面积，实现了深化发展。值得注意的是，上述现象也存在于其他类型的数字政府创新实践中。

已有研究从创新属性和领导偏好两个角度对“人走”和“政息”之间的关联逻辑进行刻画。创新属性的视角着眼于政策创新本身的特定属性对其可持续性的具体影响，并强调即便政策创新在某些属性上存在缺陷，主要领导仍可凭借其正式权威来驱动创新运作。但随着领导更替，创新也将面临“政息”的结局。领导偏好的视角聚焦于现有激励机制下的官员创新偏好，认为在社会治理和公共服务已成为地方政绩竞赛重要场域的情境下，新任领导通常倾向于“求新立异”而“不理旧政”，这将导致一些效果尚可的政策创新因难以保有运作所需资源而趋于消亡。至于收效不佳又耗费资源的创新，新任领导会在走马上任后将其终结。

以上两个视角对“人走政息”现象作出了深入解释，但其仍以静态目光审视领导更替前后的创新属性和新任官员的创新偏好。但就实践而言，政策创新属性存在动态演变的可能，因而创新也存在重获新任领导认同的机会。另外，现有研究鲜少关注受主要领导委托而负责创新项目落地的官员群体在延续政策创新方面的角色。但从经验上看，这一官员群体也存在延续原有政策创新的动机和行为，如地方发改部门的官员在市长更替后仍极力推动低碳城市评价体系这一创新项目的制度化。囿于上述两方面局限，既有研究虽能较好地解释同类政策创新随着领导更替在可持续性方面呈现出的相同趋势，却难以很好地回答“为何在不同地区，同一类型数字政府创新的可持续性在领导离任后差异显著？”的问题。

有鉴于此，本研究在关注领导更替这一关键背景的同时，结合组织分析和政策企业家的理论基础，以受委托的官员群体的主观能动性及其对政策创新属性的影响为切入点，沿着“创新属性—创新认同—资源动员效果—创新可持续性样态”的分析逻辑，构建了一个“资源动员效果—可持续性样态”的分析框架，并借助对三个地区“政务中台”建设的多案例比较，清晰呈现了从受委托官员群体行动策略到数字政府创新可持续性的多种样态之间的因果机制，这不仅有助于为本文所关注的问题提供富有新意的学理性解释，也有助于为数字政府集约化建设和政策创新动力机制的优化提供实践启示和政策依据。

“人走政息”是对主要领导更替深刻影响政策创新存续的生动描述。关于政策创新可持续性的内涵，既有研究分别从时空、内容和成效等三个维度加以解读。时空维度的视角认为随着时间的推移，政策创新在创新原发地继续存在或是在空间上出现扩散并在传入地保留下来，均可被视为政策创新的存续。内容维度的观点则认为，即便一项政策创新的构成要素发生了调整和变化，例如融入了来自其他创新项目的构成要素或是精简掉了原有的部分要素，但只要该创新的原有内容大体上能够得到保留，它便依然处于存续状态。成效维度则在内容维度的基础上进一步强调，政策创新的可持续性不仅意味着内容层面的延续，也要求政策创新仍能发挥预期的作用，即做到“神形兼备”。

结合既有的观点和本研究所关注的现象，在“人走政息”的具体语境下，政策创新的存续是指随着采纳和推行政策创新的主要领导发生更替，政策创新的原有内容和构成要素大体上能在原采纳地得到实质性保留，且政策创新仍能发挥预期的作用。另外，就其样态而言，政策创新可持续性非只是简单的“存”、“续”二分，而是一个从“完全消亡”到“深化发展”的连续变化之谱系。已有研究主要从创新属性和领导偏好两个角度对“人走政息”现象及其逻辑进行剖析。

（一）创新属性视角

从创新属性的视角来看，首先，在绩效提升方面具有相对优势（Relative Advantages）的政策创新能带来更高的绩效提升可能性，因而也理所当然地更受利益相关方的支持，进而拥有更长的生命周期。其次，操作复杂性低和结果易于观察意味着政策创新的运作过程和实际成效可被利益相关方更为清晰地感知，进而使其对创新绩效产生更强的认同。再次，政策创新的兼容性（Compatibility）也从两个方面影响其可持续性。当与更高层级政府的政策导向高度一致并与创新所在地的现有实践相互契合时，政策创新嵌入当地政策体系的总体成本更低，向上级释放的政绩信号更强，因而也会拥有更大的存续空间。此外，对于可调适性（Adaptability）或开放性较强的政策创新，当其在运作中受制于特定局限而绩效不佳时，创新主体仍可通过动态调整创新的组成要素来确保其继续运行。最后，当政策创新被固化为制度安排如地方性法规时，政策创新也会受益于更高的制度化水平而具备更强的可持续性。

在强调创新属性对创新存续的作用基础上，相关研究进一步指出，对于在特定属性上存在明显局限的政策创新如形形色色的政绩工程，发起创新的主要领导仍可依靠其所处职位的正式权威为创新项目注入政治势能，推动其转化落地和持续运行。然而，随着领导者离任，绩效不佳的政策创新在失去了来自领导的高位驱动后，也免不了走向名存实亡乃至彻底消亡。

（二）领导偏好视角

创新属性视角的文献呈现了相关利益主体基于创新属性对政策创新进行“优胜劣汰”的过程，并指出了存在明显局限的政策创新走向终结的合理性。然而，在实践中，一些能够带来正向绩效的政策创新也随着主要领导更替而逐渐偃旗息鼓。对此，既有研究主要通过现有激励机制之下的官员创新偏好来进行解释。随着社会主要矛盾发生深刻转变，社会治理和公共服务方面的创新得到了国家层面的高度重视，并逐渐成为地方政府开展政绩竞赛的重要场域。然而，不同于以GDP为核心的“增长竞赛”，社会治理和公共服务领域的创新政绩很难进行量化比较，因而地方官员常会通过打造具有区分度的亮点项目来给上级留下深刻印象。在此背景下，由于地方官员即便“站在前人的肩膀上”取得了显著成果，也很难贴上自己的“标签”，甚至还会“为他人做注脚”，因而新任领导通常更倾向于“另起炉灶”。在缺少现任领导关注的情况下，原有创新很难保证稳定调动和持续保有运作所需的资源，进而可能面临名存实亡或逐渐消亡的被动局面。

另外，由于组织资源总是有限的，对于绩效不佳且资源消耗较多的创新项目，新任领导往往会采取“废旧立新”的处理策略，即在发起新项目的同时直接废止原有创新，以减少资源损耗或是平息各界不满。此举有助于将废止项目的部分资源转移到新任领导更青睐的新项目上来。当然，对于部分绩效十分突出且各界广泛关注的创新项目，新任领导在决定其去留时会受到较强的外部约束，因而该类创新通常具备较强的可持续性。

（三）既有研究的局限

已有文献围绕“人走”和“政息”的关联逻辑绘制了一幅内容饱满的理论图谱，但仍存在以下局限：首先，创新属性视角的研究鲜有探讨领导更替之后政策创新属性发生动态演变的可能性，领导偏好视角的文献也多以静态目光看待新任官员的创新偏好，默认原有创新很难吸引其注意力。但从经验上看，创新属性也存在动态演变的空间。同时，创新属性的演变也意味着原有创新有机会重获新任领导和其他相关利益主体认可。其次，既有研究主要聚焦于手握事务决策权的主要领导，却少有关注受领导委托而负责创新落地工作的官员群体。但在实践中，这一群体出于所在机构和个人理性考量也存在延续政策创新的动机，且凭借长期累积的专业知识和关系网络拥有潜在的行动能力。总之，既有文献虽能较好地解释同类政策创新随着领导更替在可持续性方面呈现出的相同趋势，却很难有效解释何以出现差异化的可持续性样态。

首先，对于组织而言，开展具有创新性的项目往往需要大量资源作为支撑。政府组织的政策创新亦如此理，尤其是对有较强资源需求的“一把手工程”来说，一旦离开维持运作所需的资源，其将难以为继。换言之，资源供给深刻影响着创新的存续。其次，组织合法性的研究表明，被利益相关方认同在很大程度上决定着创新项目调动资源以谋求存续的空间和能力。再次，政策创新属性的研究强调了特定的创新属性和相关利益主体的创新认同密不可分。基于以上讨论可以发现，通过改善相关利益主体对于政策创新特定属性的感知，提升他们对政策创新的认同程度，将有机会调动来自相关利益群体的的各类资源以延续原有的创新。

而正如Makse和Volden所指出的，政策企业家可通过改变政策创新的特定属性，影响其他主体对于创新项目的具体认知和支持意愿。考虑到受委托而负责政策创新落地的官员群体在创新目标转化落地中所拥有的自由裁量空间和为之投入的精力与资源，本文将他们与政策企业家的角色相联系。同时，从经验上看，在主要领导更替后，这一官员群体也存在延续原有创新的动机和行为。因此，本研究也以受委托官员群体改变政策创新特定属性的行动为分析起点，沿着“受委托官员群体的行动策略→相关利益主体对创新属性的感知→相关利益主体对创新的认同程度→资源动员效果→政策创新可持续性样态”的分析逻辑，构建了“资源动员效果—可持续性样态”分析框架。

（一）代理型政策企业家延续原有创新的动机与能力

尽管作为创新发起者的主要领导在政策创新的议程设置和采纳方面起着决定性作用，但其在勾勒出创新轮廓后，通常会将方案细化和执行工作委托给相关的分管领导和中层干部等官员群体。而受委托的官员群体在后续工作中拥有一定的自由裁量空间，他们投入时间精力和运用专业知识，将自身偏好的政策理念与领导指示的政策方向相结合，并通过项目会议、请示汇报等途径确保方案获得认可并付诸实施。因此，在以“一把手工程”形式开展的政策创新中，这一群体也扮演着政策企业家的角色。

然而，与多数文献中行政首脑型政策企业家（Executive Entrepreneurs）和官僚型政策企业家（Bureaucratic Entrepreneurs）所担当的创新发起者角色不同，受委托的官员群体是在主要领导提出创新意图和初步目标后，才以代理人身份参与到创新目标转化工作中。可见，在这一情境中，主要领导和负责政策创新落地的官员群体之间存在着以政策创新为纽带的“委托—代理”关系。基于以上讨论，本研究将受到主要领导委托而负责将政策创新目标转化落地，并在这一过程中投入时间、精力和其他资源，将自身偏好的政策理念融入实施方案之中的官员群体称为“代理型政策企业家”（Policy Entrepreneurs as Agents）。

正如周雪光所指出的，在当前地方政府的人事流动模式下，相比于主要领导，多数官员鲜有机会经历直接跨越上一行政层级的空间流动（Spatial Mobility）（如从A市某县的职能部门直接调动到B市某县的职能部门），甚至整个职业生涯大概率会在同一市区县或部门度过。相对较低的流动性给作为代理型政策企业家的官员群体注入了延续前任领导政策创新的多重动机：

首先，对于这一群体而言，他们有较大概率在同一行政区域内度过职业生涯，因而避免政策创新“烂尾”有助于他们在本行政区域内保持良好的职业声誉；其次，部分代理型政策企业家长期固守于单一或少数业务条线，导致政绩生产渠道相对狭窄，原任领导委托的创新项目往往成为其政绩生产的重要来源。同时，他们为原有创新投入的时间和资源也构成了沉没成本，并强化了在政绩生产方面的路径依赖，驱使其延续原有创新。再次，以“一把手工程”开展的政策创新通常会涉及跨部门协调，而代理型政策企业家正是日常协调工作的实际承担者，因而延续创新有助于他们与同一区域的其他部门保持频密往来，进而维系对其职业生涯发展和其他工作开展均有裨益的社会网络。最后，流动性较低也使得这一群体更加重视所在部门的发展前景和长期利益，而延续原有创新能为所在部门发展争取更多资源。

随着主要领导的更替，原有政策创新容易因新任领导者注意力的转移而失去资源是政策创新赖以存续的“营养剂”，因而延续创新也离不开有效的资源动员（Resources Mobilization）。尽管主要领导拥有组织正式层面的资源配置权，但相对较低的流动性也为代理型政策企业家培养资源动员能力提供了良好契机：首先，在同一区域或业务条线长期任职，并在政策创新过程中扮演跨界协调者（Boundary Spanner）角色，有助于这一群体与各级各部门官员和有关企业建立起稳定乃至深厚的业缘关系，这为其延续原有创新提供了多元化的资源动员渠道。其次，上述任职经历有助于代理型政策企业家积累处理特定业务所需的专门知识（Expertise）。这种专门知识涵盖了政策创新目标转化落地过程中的多个环节。丰富纯熟的专门知识也使这一群体有能力针对创新的特定属性作出适当调整，以获得主要领导和其他部门认可并实现资源动员。

（二）代理型政策企业家的资源动员效果与创新可持续性

正如上文所述，在政府组织中，相关利益主体对于政策创新的认同程度影响其资源投入的意愿，而政策创新的特定属性与利益主体的创新认同紧密相关。因此，代理型政策企业家可结合与政策创新相关的专门知识和可供选择的策略集，影响相关利益主体对于原有政策创新属性的感知，并让原有创新获得利益相关方的青睐和认同，从而实现资源动员。例如，通过对原有创新的构成要素加以调整，政策企业家将能够改变创新项目与上级政策和地方实践的兼容性，从而提升利益相关方对原有创新的接纳程度并投入项目所需的各类资源。当然，由于在资源渠道、职业经历和专业素养等多方面的客观差异，不同地区或部门的代理型政策企业家为延续创新而采取的策略及其带来的资源动员效果也不尽相同。

具体来说，代理型政策企业家开展资源动员的对象主要包括新任的主要领导和其他的有关部门。在政府组织中，主要领导拥有地区或部门重要事项的决策权和组织资源的配置权，因而其注意力通常会成为组织资源投入方向的“指挥棒”。从实践来看，以“一把手工程”形式推进的政策创新大多属于高投入项目。但新任领导往往会基于突出自身工作亮点的考虑和对原有创新属性的认知而选择“不理旧政”，导致原有创新很难保有运作所需的各类资源。因此，为了确保创新存续乃至深化发展，代理型政策企业家需要采取特定行动策略，让原有创新进入到新任领导的视野之内并获得认同。一旦原有创新能够得到新任领导首肯，其在组织正式层面的资源配置中的优先次序将得到提升，而得到主要领导的认同也意味着原有政策创新的主导部门可以凭借这种高位势能更为轻松地动员来自其他部门的非正式资源（Informal Resources）。本研究将上述情形称为双重资源动员。当代理型政策企业家成功实现双重资源动员尤其是所能获取的资源数量和质量超出预期水平时，原有创新将能获得深化发展的空间。

当然，即便未能成功争夺主要领导的注意力及其带来的组织资源，代理型政策企业家还可以累积的业缘关系作纽带，寻求其他部门乃至企业提供的非正式资源作为补充。因此，即便原有政策创新很难抓住新任领导的眼球，但只要新任领导仍未直接否定原有创新，代理型政策企业家仍可有针对性地与相关利益主体展开沟通，并在政策创新获得对方认同后获取相应的非正式资源，以填补由领导注意力转移而带来的资源缺口。本研究将上述情形称为单重资源动员。仅依靠非正式资源的补充，原有创新通常也只能在“查漏补缺”的基础上维持正常运行。

当代理型政策企业家在资源动员过程中出现“两手皆空”即资源动员失败的情况时，原有创新则将成为“无源之水”，陷于名存实亡或逐渐消亡的境地。基于上述讨论，本文构建了如下分析框架（图1）。

（一）案例选择

为了深入考察本研究所关注的具体现象，本研究对三个地级市中心城区（分别为A市C区、B市Y区和C市G区）的政务中台建设过程开展了多案例比较。案例选取基于以下两个方面的审慎考量：

（1）案例典型性。结合地方的规划文件和建设实践，政务中台并非铁板一块，其通常由数据中台、业务中台、算法中台、物联中台、视频中台及CIM平台等多类中台共同构成。各类中台是根据功能定位，将各级各部门在政务信息化项目建设中存在共性需求的数字资源进行汇聚和治理（即借助技术手段将汇聚而来的数字资源转化为可被不同部门的政务应用重复、敏捷调用的标准化产品）而形成的集约化支撑平台。可见，政务中台最为鲜明的特征是数字资源的集中化和可复用（Reusability）。通过对数字资源的灵活编排和有机组合，政务中台能够以较低成本为各类政务应用的高效开发提供共性能力的支撑。这也是对“以条线部门为主导”的传统信息化建设模式所带来的重复造轮子、数据孤岛化等问题的有力回应。可以说，政务中台的建设反映了数字政府建设模式的深刻转变（图2）。从实践上看，政务中台属于资金投入和协调需求均较高的数字政府创新，多以“一把手工程”形式推进。

本文所选取的三个地区均在原党委书记的主动倡导和安排下，由数据管理部门依托“城市大脑”、“一网统管”等项目开展政务中台建设。同时，在政务中台投入运行后，三地均经历了一把手更替。而在领导更替后，三个地区的政务中台呈现出了差异化的可持续性样态：C区的政务中台实现了深化发展，Y区的中台维持着正常运作，G区的中台则逐渐陷于名存实亡的境地。因此，本研究所选的三个案例共同构成了一个相对完整的数字政府创新可持续性样态的类型网络，具有较强的典型性。

（2）案例可比性。多案例研究需要保证所选案例在一些背景性因素上相对均等，从而能够集中观察核心变量对结果的影响。本文所选取的三个案例在区域功能定位、经济发展水平和项目运行周期等方面都相对接近。第一，在区域功能定位上，三个案例的所在地均为各自城市的中心城区和政治、文化、旅游、教育中心。第二，在经济发展水平上，这些案例所在地均位于东南沿海经济发达地区，产业结构都以第三产业为主，且均为“全国百强区”。第三，在项目运行周期上，三地政务中台建设起始时间较为接近，并且均在原党委书记的任期之内完成了一期工程建设并投入运营。另外，相较于传统的公共服务和基层治理创新，数字政府创新如城市运管服平台、政务服务平台等，通常在功能定位、技术架构、资源标准、绩效评估等方面均有着更高的标准化程度。这也进一步保证了案例之间的可比性。

（二）资料收集

本文通过以下方式收集资料。（1）参与式观察。2023年1月，笔者曾赴C市G区城市运行联动指挥中心和大数据管理局深入了解城市大脑和政务中台的建设情况。2023年4到6月，笔者之一赴B市Y区政务服务数据管理局进行驻点，期间实地走访了该区部分数字政府项目试点。2023年7到9月，笔者曾前往A市C区智慧社会治理中心和政务服务数据管理局开展现场观摩，笔者之一还先后在上述两个部门参与挂职锻炼。（2）深度访谈。通过座谈会、项目工作会、线上线下单独交流等多种形式，对三个调研所在地“一网统管”、政务中台等相关业务主管部门的主要领导、分管领导、中层干部、业务骨干和相关信息技术企业的管理人员和技术人员展开深度访谈。（3）文献整理。笔者从2022年初便开始收集政务中台的行业报告和新闻资料。同时，在田野调查期间也系统收集了相关的政策文件、工作手册、宣传材料、统计数据及调研报告等文字材料。

（一）A市C区：双重资源动员与创新深化发展

1.“城市大脑”建设与“六位一体”的政务中台

作为珠三角西翼经贸中心A市的中心城区，C区经济社会发展水平较高，曾获得全国工业百强区、综合实力百强区等重要荣誉。而与快速发展的经济社会相伴的则是规模庞大、结构复杂的常住人口和市场主体。截至2020年末，C区常住人口已超过130万，市场主体总量超过30万。这意味着在城市治理中，C区需要面对规模庞大的治理对象和日趋复杂的治理事项。在城市治理日益复杂和数字技术高速发展的背景下，将前沿数字技术有机融入城市治理体系也成为城市治理提质增效的重要抓手。2020年，习近平总书记在杭州考察城市大脑时便指出“从数字化到智能化再到智慧化......是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路”。

2020年，C区时任区委书记首次公开提出“要对标最高最好最优，建设走在全国前列的城市大脑”的目标，并在随后召开的数字政府专题会议上作出明确指示。最终，C区确定了“1+1+N+1”的城市大脑基本架构，具体包括一屏观全城（即基于实时数据对城市运行进行感知监测和科学决策的数字驾驶舱）、一网管全城（即打造能够智能分拨和四级闭环管理的事件处置平台）、N个智慧应用（即面向各部门需求推出N个政务应用）和一个智能中枢（即构建包括数据中台、业务中台、AI中台、视频联网平台、物联网平台和CIM平台等在内的“六位一体”政务中台，为政务应用提供共性能力支撑）。另外，考虑到项目的协调难度，C区还成立了由书记和区长担任双组长的领导小组。

在提出关于城市大脑建设的初步意见后，区委领导便将项目落地工作交由主管社会治理改革工作的C区智慧社会治理中心（简称智治中心）和负责推进数字政府建设的C区政务服务数据管理局（简称政数局）共同承担。其中，政务中台的统筹建设由政数局负责。得益于主要领导的高度重视和纵向协调，城市大脑的一期工程颇为顺利。政数局以各重点领域的数字驾驶舱建设为抓手，全力汇聚来自各方面的政务数据、物联设备和视频线路，并把相关数据和设备点位与实景三维模型和建筑信息模型（BIM）进行挂接，建成了“云上C区”CIM平台。同时，政数局围绕事件处置平台的实战需求，配置了文字识别、视频分析、语音识别、物联感知等四大类共67种算法，并沉淀了事件设置、绩效评价、用户管理、电子证照等多种业务组件。最终，C区于2021年8月完成政务中台的建设。

依托政务中台提供的共性能力支撑，C区城市大脑的各类政务应用得以高效搭建并投入使用。在统一整合12345、12319、生态网格、110非警情及信访平台等多元渠道的诉求数据基础上，C区借助AI平台提供的事件去重和智能分拨算法，并调用业务中台提供的事件中心模块和流程中心模块，实现对多类城市治理事件的自动分派。而通过接入视频联网平台所归集的关键点位视频线路，并导入AI中台提供的面向店外经营、沿街晾晒、垃圾暴露、机动车违停等特定场景的智能发现算法，可全天候地识别相关违规行为并对其进行半自动化处置。经过一段时间的运行，城市大脑给C区城市治理效能带来显著提升，并入选G省治理现代化优秀案例。截至2022年底，C区城市治理事件的按时办结率达到98.8%，办件满意率达到97.6%。

2.主要领导更替与政务中台的资源危机

但好景不长，在城市大脑建成后的第二年，原区委书记便升任A市副市长。新任区委书记在上任后则提出了打造“双最”现代化C区的施政方略，这也意味着打造“最便捷”的营商环境和营造“最幸福”的社会氛围成为C区新的中心工作。随着领导注意力的转移，C区的政务中台在运行中也遭遇了资源危机。首先，个别单位自行降低了数据中台里各专题数据库数据项的更新频率，甚至以种种理由直接暂停数据更新，导致以各数据库为资源底座的数字驾驶舱沦为静态数据的展示窗。其次，视频联网平台和物联网平台也出现了类似情形，不仅原本汇聚的1.5万余路视频锐减了4千多路，部分物联信号因设备故障出现中断后，责任单位未及时跟进恢复。最后，在一期项目中，AI中台配置的算法服务中包含了部分试用算法，这意味着在试用期过后如无续费将导致部分算法服务被逐渐停用。而领导注意力的转移却使得二期经费的落实面临不确定性。

C区政数局Z副局长在访谈中提到了政务中台面临的资源危机：

“有的部门不理解中台的价值，觉得这事纯粹给他增加风险和负担......新领导肯定有自己的关注点，如果他的注意力不在这一块，有些部门肯定会敷衍，这样靠中台支撑起来的应用自然就成了空中楼阁。”（C-DM-Z-20230726）

3.双重资源动员与政务中台的深化发展

面对部门逐渐远离领导视线和中台遭遇资源危机的困境，由政数局的Q局长、分管数据应用和政务服务的Z副局长、数据应用股W股长和政务管理股H股长等人共同构成的代理型政策企业家团队不愿看到这一“品牌项目”走向烂尾，开始积极探寻能让政务中台“续命”的良策。在局班子会上，Q局长明确强调政务中台的建设理念与政数局的职能定位高度一致，是其服务于全区重点政务信息化项目和各委办局数字化转型的关键“法宝”，下一阶段政务中台的建设必须主动服务于“双最”的战略目标。经过多次讨论，C区政数局也从创新内容和创新推广两个方面明确了延续政务中台这一创新的策略思路。

在公共服务方面，C区政数局立足本部门在政务服务改革方面的职能优势，依托政务中台提供的共性能力支撑，紧扣打造“最便捷”的营商环境和营造“最幸福”的社会氛围两大战略主题，推出了156项“秒批智办”和23项“无感申报”政务服务。其中，“无感申报”是指在自然人首次登陆服务系统后，系统会依据一定判断规则，核验数据中台归集的特定数据项，为用户自动匹配可办理的服务事项如高龄津贴、老人优待证、民生电子服务券等，并向其推送服务通知，继而完成事项办理，让市民在与幸福感息息相关的事项上享受“坐等式服务”。

此外，政数局主动挖掘政务中台在企业扶持方面的赋能空间，通过向财政局介绍“无感申报”政务服务的成功案例及其运作机制，说服其合作构建C区扶持政策数据库，并将相关数据与数据中台已有的法人库数据进行自动比对，从而实现扶持政策的智能匹配和精准推送。在此基础上，针对一些申报材料多、资金发放慢的奖补政策，C区政数局和财政局推出了企业奖补“免申即享”服务，让企业无需申请即可获取奖助补贴。数据应用股的相关负责人讲述了以上举措对于政务中台价值的呈现作用：

“我们深挖政务中台在营商环境和民生服务方面的赋能空间......这个过程肯定需要让利，跟财局合作搞扶持政策的免申即享，打地基的是我们，但成果主要归在他们‘扶持通’平台的名下，以他们为主导......这些显性的应用也能让各方认识到其背后政务中台的价值。”（C-DM-W-20230808）

在城市治理方面，政数局主动与已有过深度合作的智治中心进行沟通，共同策划了“信用生态”精准监管机制。该机制基于数据中台归集的法人库数据和算法中台提供的风险预测模型，对辖区内企业进行信用分级，并依据信用三色码开展分级监管，降低对企业生产经营活动的干扰，助力营商环境优化。随后，政数局以数字政府专题调研为契机，与“信用生态”监管所涉及的城管、市监、应急、税务等部门积极沟通，并向相关部门详细介绍这一监管模式的运作机制、成功案例、减负效应及政绩收益。最终，在政数局和智治中心的努力争取下，有关单位同意联合推出这一新型监管机制。同时，Q局长还借助自身政缘关系与N街街道办主任展开沟通，获得其配合试点的积极承诺，使得这项创新工作得以落地。

除了极力寻找政务中台在城市治理和公共服务方面的“用武之地”，政数局的代理型政策企业家们也不余遗力地对工作成效进行宣传推广：

（1）编撰专题报告。C区政数局对其围绕“双最”目标推出的一众政务应用及所获成效形成了一份高度凝练的分析报告，并制作了配套讲解视频。该报告不仅介绍了政务中台的政策背景、发展现状和运作逻辑，还条理清晰地陈述了政务中台对于每项政务应用的支撑作用。随后，Q局长借着分管副市长到局视察的机会，向其细致汇报了报告的核心内容，最终成功借助这一业务条线的渠道将报告流转至区委书记并获得肯定性批示。另外，政数局还策划了一项别出心裁的宣传工作，即在系统梳理近年来上级领导、外地单位、专家学者的到访数据和交流内容基础上，将其对政务中台的肯定性评价加以归纳，形成一份以来访者视角看政务中台价值的报告。这份报告最终在Q局长运作下融入两办信息刊物并传递到区领导手中。

（2）发动媒体造势。C区政数局十分重视对媒体资源的动员，积极联系地方媒体对与政务中台相关的创新工作进行宣传报道，在宣传中也非常注重对政务中台与“双最”目标之间关联的强调。另外，政数局还搭上了智治中心的便车，趁着其邀请权威央媒赴C区开展社会治理调研的契机，积极参与接待和讲解，向调研组细致介绍政务中台的建设现状和支撑能力。最终，政务中台作为调研报告的重要内容得到权威央媒的报道。

（3）申报试点与奖项。C区政数局通过积极申报试点项目和权威奖项，进一步扩大政务中台的影响面。在新任区委书记上任后，政数局联合智治中心、财政局、经促局等部门成功申报了国家智能社会治理实验特色基地、国家级社会管理和公共服务综合标准化试点项目等国字头试点项目。同时，政数局在奖项申报方面也捷报频传，以政务中台为能力底座的几项数字政府创新获得了全国基层治理创新典型案例、省市直机关“先锋杯”工作创新大赛一等奖等重磅奖项。

综上所述，在政务中台遭遇资源危机时，C区的代理型政策企业家集体审时度势，立足自身的专门知识，并以业缘关系为桥梁，采取以身示范（Leadingby Example）、修辞劝说（Rhetorical Persuasion）和政绩让渡等策略，降低其他部门感知到的（政务中台的）创新复杂性并提升可感知的绩效优势，进而成功动员其他部门的非正式资源，顺利推出一系列以政务中台为能力底座且与领导关注的中心工作精准挂钩的政务应用，实现本部门与领导者之间的议题链接（Issue Linking）。在此基础上，C区政数局又通过焦点强化（即重复地强调政务中台的价值）、媒体造势、权威背书等策略，进一步提升主要领导感知到的政务中台项目的绩效优势、结果可观察性及其与上级政策导向和地方发展战略的兼容性，进而强化其对这一数字政府创新的认同，最终成功实现对组织正式层面资源的动员，推动了政务中台项目的深化发展（图3）：

“通过这些努力，区领导也对我们的工作方向比较认可，书记还批示了报告......去年二期也顺利获批。有领导的关注和经费支持，我们也有更多的动力和能量去把中台做深做实......目前归集的数据量已突破52亿条，视频有1.8万路左右，物联终端是将近2300个。另外，（二期）也针对新的应用场景跟加购了一批算法服务。”（C-DM-D-20230721）

（二）B市Y区：单重资源动员与创新正常运作

1.“IOC平台”建设与“五台联动”的政务中台

Y区是G省省会B市的中心城区、商贸中心、文化旅游区和重要交通枢纽，在中国百强区中名列前茅。由于地理位置特殊、经济体量庞大和人口结构复杂（外来人口占比近50%），其同样面临颇为艰巨的治理任务。在此背景下，2020年，Y区时任区委书记在其施政方略中提出了“推动城市运行‘令行禁止、有呼必应’与网格化和‘数字政府’建设深度融合，争取一年内建成全市首个智慧城市运行中心”的城市治理智慧化目标。随后，Y区政数局在区委领导的授意下，承担起Y区智慧城市运行中心平台（IOC平台）的统筹建设工作。为了强力推进包括IOC平台在内的重点政务信息化项目的建设，Y区于同年成立了由书记和区长共同挂帅的数字政府改革工作领导小组。

在区领导的高度重视下，经过一年的全力建设，以“5+1+3”为核心架构的IOC平台顺利建成并落地运行（图4）。“5+1+3”是指以C区自建的五个有机联动的中台（数据中台、业务中台、算法中台、物联中台、视频中台）和市里已建的CIM中台（即“5+1”）作为支撑城市运行“令行禁止、有呼必应”三大政务应用（即“3”）的共性能力底座。其中，三大政务应用分别为“Y智库”（即基于各级各部门共享的政务数据、视频线路、物联信号、数字地图和算法中台提供的数据分析模型，建成包括今日Y区、城市治理、民生保障等在内的九大数字驾驶舱，实现以数辅政）、“Y先锋”（即在整合12345、数字城管、三防应急等不同平台的事件数据接口基础上，借助算法平台提供的RPA机器人自动抓取事件信息，并将其即时流转至Y区政务微信中的特定部门、街道及专项工作群，实现城市治理“有呼必应”）和“Y指挥”（即基于对城市运行情况的实时监控和G省“Y视会”在线会商平台，实现对重要活动和突发事件的远程调度指挥）。

显而易见，Y区也是围绕着城市治理的政务应用来开展政务中台的建设。截至2021年年中，Y区建成了汇集近百个单位54亿条数据和1068个主题数据集的数据中台、包含上百种业务组件的业务中台、能提供50余种算法服务的算法中台、接入1000余个物联设备的物联中台和整合1.2万路视频的视频中台。五大中台的有机联动和市CIM平台的协同赋能也为IOC平台的政务应用提供了坚实支撑。2021年，IOC平台也成功入选市数字经济优质应用示范性项目。

2.主要领导更替与政务中台的资源危机

然而，在2021年底，Y区也出现了区委书记的更替。新任区委书记将施政重心转到城市更新、招商引资和文化旅游等议题，较少谈及数字政府建设。同时，Y区还对调整了数字政府改革建设领导小组的组长人选，改由分管副区长担任，这从侧面印证了新任领导的注意力转移。而领导注意力的转移也给政务中台的统筹工作和正常运作带来严峻挑战。首先，有部分街道以视频线路的安全分级和物联设备的系统更新为由，暂停了一些视频线路和物联设备的接入，严重影响视频中台和物联中台的正常运作。其次，Y区政数局同样面临部分试用的算法服务在试用期过后因经费不足而被停用的尴尬情境。最后，由于新任领导对于“Y智库”的辅助决策功能的态度变化，个别单位如税务局、民政局为减轻自身负担，也降低了相关专题数据项的更新频率：

“税务给我们共享的是企业的纳税区间，而不是具体数额......换领导之后，（税务）一方面是降低了数据更新频率，另一个也是说出于对所谓商业机密的保护吧，给到我们的纳税区间的数据也更加模糊了，像刚刚说的100到200万，现在只给你100到500万这种区间......数据过度脱敏当然抑制了使用价值。”（B-DM-L-20230503）

3.单重资源动员与政务中台的深化发展

面对政务中台归集的数字资源逐渐流失和本部门的中心工作逐渐边缘化的局面，Y区的代理型政策企业家们（包括Y区政数局的L局长、Y副局长、数据管理科Z科长、电子政务办S主任和X副主任）出于维护政绩生产渠道、保障部门长期利益等动机，开始积极寻找能让其自建五大中台“重焕生机”的出路。

首先，在创新内容方面，Y区政数局结合主要领导的施政重心和所在部门的职能定位，与相关部门和ICT企业展开积极沟通，尝试围绕招商引资、城市更新等领域，推出以政务中台为能力底座的政务应用。在与其他部门协商合作事宜的过程中，Y区政数局着重于修辞劝说和资源互换：

第一，政数局从同属于一个副区长分管的B街道入手，抓住其开展国家级智慧商圈建设的契机，主动向其提供政务中台赋能智慧商圈建设的专业意见。最终，政数局通过整合数据中台的街道层“块数据”、视频中台的已有线路、算法中台的智能感知能力和市CIM中台的三维数字地图，为B街道量身打造“智慧商圈—公共治理平台”，并以此换取其使用商务口项目经费采购的算法服务、自建的视频线路和物联终端的接入。

第二，政数局主动联系Y区商务局，向其阐释政务中台助力商务局“数字招商地图”建设的思路，充分复用已归集的数字资源，协助其打造可以便捷查询辖区内商厦的建筑面积、空置情况、入驻企业、税收区间和周边配套等全方位信息的三维招商载体地图，以提高招商引资的信息交流效率。以此为交换基础，Y区政数局获得商务局、税务局提供的大量专题数据。

第三，为了更充分地填补因试用的算法服务到期而留下的功能空白和保障“Y智库”主题数据的完整性，L局长借助自己此前在L街道任职时积累的政缘关系，与L街道和区民政局联手共建智慧社区，助力Y区城市更新。政数局数据管理科的Z科长讲述了智慧社区建设中的资源互换：

“我们也将中台的能力用来助力城市更新......围绕社区治理需要，我们局在已有数据资源基础上搭建专题数据库，回流给社区使用。另外，给社区摄像头加装了多种算法来AI赋能......当然，我们也从L街那拿到了一些资源，比如他们用其他经费采购的算法、新增的视频线路，都会汇过来。另外，通过以项目为牵引，从民政那里归集了一些数据。”（B-DM-Z-20230415）

其次，在创新推广上，Y区政数局同样重视媒体造势。在数字招商地图和L街智慧社区完成项目建设时，政数局连同相关部门组织发布仪式，并邀请区领导和各大媒体出席。同时，政数局也积极配合其他部门为相关项目申报奖项。2022年，政数局、L街道和民政局共建的智慧社区入选B市“新城建”优秀案例，并引起央媒关注。但遗憾的是，案例材料长篇大论地介绍了智慧社区的最终成效，对于政务中台功能的描述却仅有寥寥数语。另外，B街道核心商业区还成功入选全国示范性智慧商圈名单，但在申报工作和后续宣传中，同样未清晰呈现政务中台的基本架构及其对智慧商圈数字平台的具体支撑作用。这也导致Y区政数局对政务中台的宣传攻势事倍功半，尽管以政务中台为支撑的上层应用进入了领导者视野，但政务中台本身在领导者心目中却依旧缺乏存在感。最终，以政务中台功能深化为主要内容的IOC平台二期项目也未能立项。

综上所述，Y区政数局的官员群体同样扮演着代理型政策企业家的角色，并积极寻找政务中台资源危机的补救方案。他们紧密围绕新任领导的施政重点对政务中台的创新内容作出方向调整，并以长期积累的专门知识和政缘关系为基础，借助修辞劝说和资源互换策略提升了其他部门所感知到的政务中台项目的绩效优势，进而成功联手其他部门推出了以政务中台为支撑的政务应用，并主动换取了多种类型的数字资源以填补政务中台因新任领导关注不足而产生的资源缺口。然而，在创新推广上，尽管政数局也采取了媒体造势和权威背书策略，但由于缺乏对政务中台及其支撑作用等关键信息的反复、详细阐释，且缺少更为精准化的、直达决策核心的信息传递渠道，最终没能明显改善新任领导对于政务中台本身绩效优势、结果可观察性和兼容性等方面的感知，也未成功动员组织正式层面的资源。当然，依靠从其他部门获取的各类非正式资源，也得以勉强维持着政务中台及其所支撑的政务应用的正常运作（图5）。

（三）C市G区：资源动员失败与创新难以为继

1.“城运平台”建设与“聚通管用”的政务中台

G区是长三角经济重镇C市历史悠久的中心城区，也是政治、教育、商业、文旅中心和中国百强区。同时，作为老城区，G区也面临着老旧建筑多、失管小区多、人口流动快、老龄化加剧和治理资源分散的复杂治理情境。2019年底，时任区委书记在赴上海考察“一网统管”经验后，明确提出“要依托GIS、云计算、物联网、大数据、AI、遥感等前沿技术，尽快建成城市运行指挥平台（即城运平台）”。2020年初，G区大数据管理局（简称大数局）及其下属事业单位政务信息中心也被区委领导指定负责城运平台项目的统筹建设工作。同时，该区成立了以书记为组长的数字G区建设工作领导小组，为项目的沟通协调和资源整合注入高位势能。

得益于区委书记的重视和协调，G区城运平台提前完成建设并投入运行。该城运平台的基本架构可概况为“3+5”。其中，“3”包括“一屏知全貌”（即基于多源异构数据的关联融合，对城市运行13个领域进行可视化感知）、“一网管事件”（即在全面归集12345、HS闻钟、惠G随手拍、110非警情、数字城管等多种来源的工单数据基础上，借助AI算法实现工单的智能分派）和“一站管调度”（即基于全天候的物联感知、多媒体的融合通信和可视化的数字地图，实现应急指挥的快速响应）等三大领域的政务应用，“5”是指以“聚、通、管、用”为建设目标的数据中台、业务中台、AI中台、视频中台及物联中台等五大中台。在G区大数局的全力统筹下，政务中台汇聚了包括20多亿条政务数据、1.2万余路视频监控、8000多个物联传感设备等在内的大量数字资源，为三大领域政务应用的敏捷开发和高效运行提供了坚实底座。2021年，城运平台入选C市数字政府优秀案例，G区大数局也被评为数字政府优秀实践单位。

2.主要领导更替与政务中台的资源危机

然而，城运平台项目同样遭遇了主要领导更替带来的考验。2021年底，原区委书记转任市政法委书记，而新任区委书记则以文化事业、旅游产业和城市更新为施政抓手，上任后便提出了“要擦亮国家历史文化名城的金字招牌，加快建设具有历史文化名城特色的CIM+孪生古城平台”。但不同于城运平台，“CIM+孪生古城”平台被指定给了区古保委、资规局和住建委等三个部门负责统筹，大数局则处于辅助地位。同时，该平台在功能定位和资源需求上也和城运平台存在一定重叠。换言之，二者之间存在政绩和资源的竞争。具体来说，古保委、资规局和住建局共同提出了“CIM+应用”的建设方向，即该平台不局限于作为提供时空信息的CIM中台，而是要通过全方位汇各类数字资源，为N项新的政务应用的开发提供通用能力的支撑。在该平台支撑下，G区推出了“CIM+古城细胞工程”、“CIM+云游古城”、“CIM+便民生活圈”等一系列全新的政务应用。

在此情境下，依托于城运平台建设的政务中台遭遇了资源危机。首先，部分部门为了减轻工作量，选择降低面向数据中台各主题库的数据更新频率，甚至直接暂停了部分数据更新。其次，囿于云网资源的有限性，一些部门选择将视频线路优先配置给“CIM+孪生古城”平台，导致视频中台的线路数量明显下滑，进而使得城运平台“一屏知全貌”模块出现了部分“无屏可视”的尴尬场面。再次，就物联中台而言，一些部门减少了物联设备的运维工作，导致物联设备的在线率从85%直接降到60%以下，而感知能力的下降明显制约了平台“一站管调度”功能的正常发挥。最后，G区AI中台的部分算法服务同样也是试用版本，因而也面临因后续经费不足而导致停用的资源危机。

在访谈中，政务信息中心的业务骨干讲述了资源危机的一个生动实例：

“像水利部门虽然之前提供了视频API接口，也接入了（AI中台的）抛洒行为识别的算法......后边出现了接口对接不稳定的情况，我们主动联系了那边，但他们一直拖着没有调试，所以现在啊摄像头根本就没办法通过AI自动识别来产生工单。”（C-IC-X-20230503）

3.资源动员失败与政务中台的难以为继

面对政务中台所遭遇的资源危机，由G区大数局L局长、S副局长和政务信息中心L主任、T副主任等官员共同构成的代理型政策企业家集体清楚认识到，正常运作的政务中台是本部门在当地数字政府建设中掌握话语权和持续创造政绩亮点的关键，甚至关乎本部门的可持续性。因此，G区大数局尝试结合新任领导的施政重心，对政务中台的创新内容加以调整：

G区大数局主动联系了正在筹备数字社区试点工作的G区民政局、卫健局和P街道，以求在城市更新领域能有所建树。在项目协商过程中，G区大数局提出了将城运平台的部分城市体征指标和可视化功能直接复用到“数字社区”平台的方案，并指出这种“照搬不误”的建设模式在落地便捷性和运作成熟度方面的优势。同时，其还以本部门持有的数字政府建设成效考核权作为筹码，希望直接换取民政、卫健和街道方面的政务数据和物联能力。然而，由于大数局准备提供的数字资源有限且并未计划给数字社区平台量身打造相关的政务应用和功能模块，加之其掌握的数字政府考核指标在部门年度绩效考核中占比不高，民政、卫健和P街道最终还是以涉及隐私和系统垂管为由，未向大数局共享项目相关数字资源。最终，大数局仅向数字社区项目提供了接入城市生活门户“惠G”APP的业务支持，即复用业务中台的部分能力。另外，在与文旅局、古保委商谈“CIM+云游S市”项目时，大数局也遇到相似情况，仅靠较为有限的资源供给和占比不高的考核指标未能得到其他部门的深度合作，导致政务中台既没有在新的跨部门政策创新中切实发挥支撑作用，也未能从项目中直接获得数字资源来填补缺口。

尽管并未深度参与上述项目的开发运营，但G区大数局依然不忘搭乘这些项目宣传推广的便车。在有多位市委领导出席和一众媒体列席的2022年C市智慧社区现场会上，G区大数局的S副局长借着P街道数字社区项目的经验介绍会宣传了“惠G”APP，并强调了大数局的贡献所在。另外，在G区第二批“CIM+应用”成果发布会上，G区大数局同样不余遗力地依托“CIM+云游S市”、“CIM+工程建设”等项目，对外宣传本部门在这些数字政府创新中扮演的角色。但由于政务中台在新的数字政府创新中并未真正发挥起支撑性的作用，因而在上述的创新宣传环节，大数局很难专门突出政务中台的功能和价值。

综上所述，G区大数局和政务信息中心的代理型政策企业家在面对政务中台的资源危机时，也主动寻求在主要领导关注的政策领域和其他部门展开合作，以期让政务中台在新的跨部门数字创新中充当能力底座，并借此换取其他部门的数字资源以填补资源缺口。然而，大数局在合作谈判中所采取的相对保守的资源互换策略无法满足合作方的预期和需求，且其采取的考核激励策略也因力度有限未能奏效，因而不仅没有成功换取对方的数字资源，也未能将政务中台的共性能力深度嵌入到新的政务应用之中。在创新推广环节，尽管大数局通过搭其他部门的便车为本部门的业务进行权威背书和媒体造势，但囿于政务中台并未在各类新的跨部门数字创新中真正发挥支撑性作用，大数局也没能围绕政务中台的特点和功能进行精准宣传，因而最终并未明显影响主要领导对于政务中台项目的认同程度和实现对组织层面正式资源的动员，导致原有的政策创新难以为继（图6）。

（一）基本结论

主要领导更替则被视为影响政策创新存续的关键要素。近年来，数字政府建设已成为地方政策创新的重要场域，以“一把手工程”形式推进的数字政府创新也如雨后春笋般涌现。这一过程的一个有趣现象是，在不同地区，发起数字政府创新的主要领导离任后，同种类型的政策创新呈现出差异化的可持续性样态。

为揭示上述现象背后的深层逻辑，本研究结合对已有研究和创新实践的讨论，在关注领导更替这一重要背景的基础上，将分析重点聚焦于受主要领导委托负责政策创新落地的官员群体及其影响政策创新属性的能力。立足于组织分析和政策企业家的理论基础，通过与提出创新目标的主要领导群体进行比较，本研究将受到委托的官员群体称为“代理型政策企业家”，并指出其在领导更替后延续政策创新的多重动机和能力来源。在此基础上，沿着“代理型政策企业家的行动策略→政策创新属性→政策创新认同→资源动员效果→创新可持续性样态”的分析逻辑，本研究提出了“资源动员效果—可持续性样态”的分析框架，并结合对三个地区政务中台建设的比较，得出以下结论：

首先，代理型政策企业家需要通过一系列行动策略动员其他部门的非正式资源，以推出将原有政策创新作为能力支撑且与新任领导施政重心精准挂钩的新政策创新，并以新的政策创新为载体，结合多元化的推广策略，优化新任领导对原有政策创新特定属性的感知，继而在原有创新获得其认同后实现对组织正式层面资源的动员，为原有创新的深化发展创造空间。其次，当代理型政策企业家成功动员了其他部门的非正式资源来填补由新任领导注意力转移而给原有政策创新带来的资源缺口时，即便最终未能明显提升新任领导对原有创新的认同和动员动员组织层面的正式资源，原有政策创新也依然具备正常运作的基础。最后，当代理型政策企业家既未成功动员其他部门的非正式资源，也无法让原有创新得到新任领导首肯时，原有政策创新将难以为继。

（二）进一步的讨论

1.理论层面的边际创新

第一，在卷帙浩繁的政策创新文献中，政策创新属性备受关注，其被视为影响创新可持续性的关键因素。然而，已有研究更多地以静态视角看待领导更替前后的政策创新属性，并由此形成对继任领导政策创新偏好的惯性认知。同时，既有研究也未深入挖掘从政策创新属性到政策创新可持续性样态之间的因果链条。因此，本研究聚焦于在经验层面上存在延续政策创新动机和能力的受委托官员群体，并以这一群体的行动对创新属性的影响为切入点，清晰呈现了从受委托官员的行动到创新可持续性样态之间的因果机制，从而在给政策创新特定属性和新任领导创新偏好注入动态色彩的基础上，为本研究所关注的现象提供了富有新意的解释，进一步充实了“人走政息”这一重要现象背后的理论图景。

第二，政策企业家被视为政策创新过程中的关键行动者。然而，从政策过程的视角来看，既有政策企业家研究仍更多聚焦于政策企业家在议程设置、政策决策等环节中所扮演的角色。本研究结合政策创新的既有实践，基于政策创新过程中的“委托—代理”关系区分了作为创新发起者的主要领导群体和作为创新代理人的代理型政策企业家群体，并从创新内容和创新推广两方面，细致呈现了代理型政策企业家开展资源动员的“工具箱”和“路线图”。这既增进了关于政策企业家的类型学知识，也完善了关于其在政策生命周期各环节中所起作用的科学认知。更进一步地说，本文也在政策企业家和政策创新属性的文献之间搭建了对话的桥梁，使其形成了有机串联。

2.对延续政策创新的实践启示

第一，在创新内容的生成环节，代理型政策企业家需要以业缘关系为敲门砖，并以较为充分的利益互换为基础，方能与其他部门建立起更有深度的合作关系，从而推出以原有政策创新为能力底座且与新任领导关注点相贴合的跨部门政策创新。第二，在创新推广方面，尽管权威背书、媒体造势等宣传策略非常重要，但焦点强化的策略和精准化的信息递送渠道亦不可或缺。焦点强化有助于利益相关主体尤其是领导层更为清晰地理解原有政策创新的功能和价值，而精准化的信息递送渠道则有助于让被强化的“焦点”即原有政策创新的积极信息被本级的决策核心直接感知，进而有效影响现任领导对原有创新的认同。C区政数局借助掌握业务指导权的分管副市长向区级决策核心直接传递政务中台相关信息，便是挖掘和利用精准化信息递送渠道的典例。

3.研究局限与展望

第一，以“一把手工程”形式推进的数字政府创新有其特殊性。相较于其他领域，数字政府创新赖以生存和发展的核心资源如数据、算法等具有很强的可复制性和可共享性。这也深刻影响着代理型政策企业家在延续政策创新时所拥有的策略空间。同时，这类数字政府创新多属于高投入项目，而领导注意力在很大程度上决定着对该类项目的资源投入力度。因此，相较于其他类型的政策创新，“一把手工程”的存续受到领导更替的影响更为突出。这也影响着代理型政策企业家在开展资源动员时的行动方向。总之，在将本文结论外推时需要严格注意相应的限制性条件。第二，未能更进一步地分析代理型政策企业家行动策略差异化的生成逻辑亦是本文的另一未尽之处。后续研究可对此展开进一步的比较分析。

本期来源：《公共管理学报》2024年3月网络首发

编辑：段渲琪

校对：王丹杨

审核：徐明婧