既有研究阐释政策创新存续议题中的“人走政息”现象，多以地方主要领导为分析单元，研究则放眼于受领导委任而负责数字政府创新项目落地的中层官员群体，赋予其“代理型政策企业家”的特殊身份，进而分析其行为动机对于政策创新持续的重要影响。
主要领导更替被视为影响政策创新存续的关键要素。近年来，各类以“一把手工程”形式推进的数字政府创新层出不穷。但在领导更替的情境下，同类型的数字政府创新却在不同地区呈现出差异化的可持续性样态。本文将受主要领导委托而负责创新项目落地的官员群体称为“代理型政策企业家”，并聚焦其在延续政策创新方面的行动空间，结合对三地政务中台建设实践的比较，研究发现：在主要领导离任后，若代理型政策企业家群体能通过有效的行动策略优化新任领导和其他部门对于原有政策创新特定属性的感知，进而成功动员组织正式层面的资源和来自其他部门的非正式资源，原有政策创新将获得深化发展的空间；当代理型政策企业家成功动员了其他部门的非正式资源来填补由领导注意力转移而给原有政策创新带来的资源缺口时，即便未能让原有创新获得新任领导认同和动员组织正式层面的资源，原有创新依旧能够维持正常运作；当代理型政策企业家既未成功动员其他部门的非正式资源，也未获得组织正式层面的资源支持时，原有政策创新将难以为继。
黄扬
，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生，研究方向为数字政府、政策创新、政府组织运作；
陈天祥
，通讯作者，中山大学政治与公共事务管理学院/中国公共管理研究中心教授、博士生导师，研究方向为数字政府、基层治理、行政体制改革。
一、问题提出
二、文献述评：对“人走政息”的理论解释
（一）创新属性视角
（二）领导偏好视角
（三）既有研究的局限
三、分析框架：从“创新属性演变”到“创新可持续性”
（一）代理型政策企业家延续原有创新的动机与能力
（二）代理型政策企业家的资源动员效果与创新可持续性
四、案例选择与资料收集
（一）案例选择
（二）资料收集
五、案例分析：三个市辖区政务中台建设历程的比较
（一）A市C区：双重资源动员与创新深化发展
（二）B市Y区：单重资源动员与创新正常运作
（三）C市G区：资源动员失败与创新难以为继
六、结论与讨论
（一）基本结论
（二）进一步的讨论
政策创新既是地方政府化解治理难题和优化公共服务的“秘钥”，也是理解中国之治的“窗口”。尽管政策创新在实践层面的积极意义显而易见，但其仍因长期存在的“可持续性悖论”难题而受到争议。低存活率意味着政府施政连贯性不足和资源浪费，并对政府公信力产生负面影响。因此，政策创新的可持续性问题长期受到各界关注。在对该问题进行推本溯源的过程中，领导更替（Turnoverin Leadership）被视为影响政策创新存续的关键。“人走政息”一词便精准概况了政策创新的生命周期与官员任期的紧密关联。随着主要领导离任，政策创新可能会陷于名存实亡的境地，甚至在新任领导“废旧立新”的过程中完全消亡。
近年来，随着各类前沿数字技术日趋成熟，数字赋能社会治理和公共服务提质增效已由美好蓝图变为现实。在数字化转型实践中，各级地方政府紧密围绕“一网通办”、“一网统管”、“一网协同”等关键领域中的应用场景，推出了琳琅满目的数字政府创新。其中，一些面向跨部门、跨层级、跨区域的复杂性事务的创新项目如城市事件智能分拨、政务服务无感智办等，不仅需要高昂的资金投入来保障设施的开发建设，还需要大量的协调工作以汇聚各方的数字资源并促进组织层面的业务协同。因此，这类创新通常会以“一把手工程”形式加以推进。考虑到数字政府创新对于主要领导注意力的高度依赖，深入分析领导更替对其可持续性的影响也显得尤为必要。
基于对多种以“一把手工程”形式推进的数字政府创新进行跨区域、长时段的观察，笔者注意到一个有趣现象：在发起数字政府创新的主要领导离任后，同种类型的创新项目在不同地区呈现出差异化的可持续性样态。以备受瞩目的城市信息模型（CIM）平台为例，在地方主官更替后，有些地区的CIM平台再度遭遇数据壁垒而陷于名存实亡的境地；有些地区则能维持原有主题数据的正常入库和挂接上图，处于正常运作的状态；另外，部分地区的CIM平台不仅丰富了接入的主题数据项，还扩展了实景三维模型单体化的覆盖面积，实现了深化发展。值得注意的是，上述现象也存在于其他类型的数字政府创新实践中。
已有研究从创新属性和领导偏好两个角度对“人走”和“政息”之间的关联逻辑进行刻画。创新属性的视角着眼于政策创新本身的特定属性对其可持续性的具体影响，并强调即便政策创新在某些属性上存在缺陷，主要领导仍可凭借其正式权威来驱动创新运作。但随着领导更替，创新也将面临“政息”的结局。领导偏好的视角聚焦于现有激励机制下的官员创新偏好，认为在社会治理和公共服务已成为地方政绩竞赛重要场域的情境下，新任领导通常倾向于“求新立异”而“不理旧政”，这将导致一些效果尚可的政策创新因难以保有运作所需资源而趋于消亡。至于收效不佳又耗费资源的创新，新任领导会在走马上任后将其终结。
以上两个视角对“人走政息”现象作出了深入解释，但其仍以静态目光审视领导更替前后的创新属性和新任官员的创新偏好。但就实践而言，政策创新属性存在动态演变的可能，因而创新也存在重获新任领导认同的机会。另外，现有研究鲜少关注受主要领导委托而负责创新项目落地的官员群体在延续政策创新方面的角色。但从经验上看，这一官员群体也存在延续原有政策创新的动机和行为，如地方发改部门的官员在市长更替后仍极力推动低碳城市评价体系这一创新项目的制度化。囿于上述两方面局限，既有研究虽能较好地解释同类政策创新随着领导更替在可持续性方面呈现出的相同趋势，却难以很好地回答“为何在不同地区，同一类型数字政府创新的可持续性在领导离任后差异显著？”的问题。
有鉴于此，本研究在关注领导更替这一关键背景的同时，结合组织分析和政策企业家的理论基础，以受委托的官员群体的主观能动性及其对政策创新属性的影响为切入点，沿着“创新属性—创新认同—资源动员效果—创新可持续性样态”的分析逻辑，构建了一个“资源动员效果—可持续性样态”的分析框架，并借助对三个地区“政务中台”建设的多案例比较，清晰呈现了从受委托官员群体行动策略到数字政府创新可持续性的多种样态之间的因果机制，这不仅有助于为本文所关注的问题提供富有新意的学理性解释，也有助于为数字政府集约化建设和政策创新动力机制的优化提供实践启示和政策依据。
“人走政息”是对主要领导更替深刻影响政策创新存续的生动描述。关于政策创新可持续性的内涵，既有研究分别从时空、内容和成效等三个维度加以解读。时空维度的视角认为随着时间的推移，政策创新在创新原发地继续存在或是在空间上出现扩散并在传入地保留下来，均可被视为政策创新的存续。内容维度的观点则认为，即便一项政策创新的构成要素发生了调整和变化，例如融入了来自其他创新项目的构成要素或是精简掉了原有的部分要素，但只要该创新的原有内容大体上能够得到保留，它便依然处于存续状态。成效维度则在内容维度的基础上进一步强调，政策创新的可持续性不仅意味着内容层面的延续，也要求政策创新仍能发挥预期的作用，即做到“神形兼备”。
结合既有的观点和本研究所关注的现象，在“人走政息”的具体语境下，政策创新的存续是指随着采纳和推行政策创新的主要领导发生更替，政策创新的原有内容和构成要素大体上能在原采纳地得到实质性保留，且政策创新仍能发挥预期的作用。另外，就其样态而言，政策创新可持续性非只是简单的“存”、“续”二分，而是一个从“完全消亡”到“深化发展”的连续变化之谱系。已有研究主要从创新属性和领导偏好两个角度对“人走政息”现象及其逻辑进行剖析。
（一）创新属性视角
从创新属性的视角来看，首先，在绩效提升方面具有相对优势（Relative Advantages）的政策创新能带来更高的绩效提升可能性，因而也理所当然地更受利益相关方的支持，进而拥有更长的生命周期。其次，操作复杂性低和结果易于观察意味着政策创新的运作过程和实际成效可被利益相关方更为清晰地感知，进而使其对创新绩效产生更强的认同。再次，政策创新的兼容性（Compatibility）也从两个方面影响其可持续性。当与更高层级政府的政策导向高度一致并与创新所在地的现有实践相互契合时，政策创新嵌入当地政策体系的总体成本更低，向上级释放的政绩信号更强，因而也会拥有更大的存续空间。此外，对于可调适性（Adaptability）或开放性较强的政策创新，当其在运作中受制于特定局限而绩效不佳时，创新主体仍可通过动态调整创新的组成要素来确保其继续运行。最后，当政策创新被固化为制度安排如地方性法规时，政策创新也会受益于更高的制度化水平而具备更强的可持续性。
在强调创新属性对创新存续的作用基础上，相关研究进一步指出，对于在特定属性上存在明显局限的政策创新如形形色色的政绩工程，发起创新的主要领导仍可依靠其所处职位的正式权威为创新项目注入政治势能，推动其转化落地和持续运行。然而，随着领导者离任，绩效不佳的政策创新在失去了来自领导的高位驱动后，也免不了走向名存实亡乃至彻底消亡。
（二）领导偏好视角
创新属性视角的文献呈现了相关利益主体基于创新属性对政策创新进行“优胜劣汰”的过程，并指出了存在明显局限的政策创新走向终结的合理性。然而，在实践中，一些能够带来正向绩效的政策创新也随着主要领导更替而逐渐偃旗息鼓。对此，既有研究主要通过现有激励机制之下的官员创新偏好来进行解释。随着社会主要矛盾发生深刻转变，社会治理和公共服务方面的创新得到了国家层面的高度重视，并逐渐成为地方政府开展政绩竞赛的重要场域。然而，不同于以GDP为核心的“增长竞赛”，社会治理和公共服务领域的创新政绩很难进行量化比较，因而地方官员常会通过打造具有区分度的亮点项目来给上级留下深刻印象。在此背景下，由于地方官员即便“站在前人的肩膀上”取得了显著成果，也很难贴上自己的“标签”，甚至还会“为他人做注脚”，因而新任领导通常更倾向于“另起炉灶”。在缺少现任领导关注的情况下，原有创新很难保证稳定调动和持续保有运作所需的资源，进而可能面临名存实亡或逐渐消亡的被动局面。
另外，由于组织资源总是有限的，对于绩效不佳且资源消耗较多的创新项目，新任领导往往会采取“废旧立新”的处理策略，即在发起新项目的同时直接废止原有创新，以减少资源损耗或是平息各界不满。此举有助于将废止项目的部分资源转移到新任领导更青睐的新项目上来。当然，对于部分绩效十分突出且各界广泛关注的创新项目，新任领导在决定其去留时会受到较强的外部约束，因而该类创新通常具备较强的可持续性。
（三）既有研究的局限
已有文献围绕“人走”和“政息”的关联逻辑绘制了一幅内容饱满的理论图谱，但仍存在以下局限：首先，创新属性视角的研究鲜有探讨领导更替之后政策创新属性发生动态演变的可能性，领导偏好视角的文献也多以静态目光看待新任官员的创新偏好，默认原有创新很难吸引其注意力。但从经验上看，创新属性也存在动态演变的空间。同时，创新属性的演变也意味着原有创新有机会重获新任领导和其他相关利益主体认可。其次，既有研究主要聚焦于手握事务决策权的主要领导，却少有关注受领导委托而负责创新落地工作的官员群体。但在实践中，这一群体出于所在机构和个人理性考量也存在延续政策创新的动机，且凭借长期累积的专业知识和关系网络拥有潜在的行动能力。总之，既有文献虽能较好地解释同类政策创新随着领导更替在可持续性方面呈现出的相同趋势，却很难有效解释何以出现差异化的可持续性样态。
首先，对于组织而言，开展具有创新性的项目往往需要大量资源作为支撑。政府组织的政策创新亦如此理，尤其是对有较强资源需求的“一把手工程”来说，一旦离开维持运作所需的资源，其将难以为继。换言之，资源供给深刻影响着创新的存续。其次，组织合法性的研究表明，被利益相关方认同在很大程度上决定着创新项目调动资源以谋求存续的空间和能力。再次，政策创新属性的研究强调了特定的创新属性和相关利益主体的创新认同密不可分。基于以上讨论可以发现，通过改善相关利益主体对于政策创新特定属性的感知，提升他们对政策创新的认同程度，将有机会调动来自相关利益群体的的各类资源以延续原有的创新。
而正如Makse和Volden所指出的，政策企业家可通过改变政策创新的特定属性，影响其他主体对于创新项目的具体认知和支持意愿。考虑到受委托而负责政策创新落地的官员群体在创新目标转化落地中所拥有的自由裁量空间和为之投入的精力与资源，本文将他们与政策企业家的角色相联系。同时，从经验上看，在主要领导更替后，这一官员群体也存在延续原有创新的动机和行为。因此，本研究也以受委托官员群体改变政策创新特定属性的行动为分析起点，沿着“受委托官员群体的行动策略→相关利益主体对创新属性的感知→相关利益主体对创新的认同程度→资源动员效果→政策创新可持续性样态”的分析逻辑，构建了“资源动员效果—可持续性样态”分析框架。
（一）代理型政策企业家延续原有创新的动机与能力
尽管作为创新发起者的主要领导在政策创新的议程设置和采纳方面起着决定性作用，但其在勾勒出创新轮廓后，通常会将方案细化和执行工作委托给相关的分管领导和中层干部等官员群体。而受委托的官员群体在后续工作中拥有一定的自由裁量空间，他们投入时间精力和运用专业知识，将自身偏好的政策理念与领导指示的政策方向相结合，并通过项目会议、请示汇报等途径确保方案获得认可并付诸实施。因此，在以“一把手工程”形式开展的政策创新中，这一群体也扮演着政策企业家的角色。
然而，与多数文献中行政首脑型政策企业家（Executive Entrepreneurs）和官僚型政策企业家（Bureaucratic Entrepreneurs）所担当的创新发起者角色不同，受委托的官员群体是在主要领导提出创新意图和初步目标后，才以代理人身份参与到创新目标转化工作中。可见，在这一情境中，主要领导和负责政策创新落地的官员群体之间存在着以政策创新为纽带的“委托—代理”关系。基于以上讨论，本研究将受到主要领导委托而负责将政策创新目标转化落地，并在这一过程中投入时间、精力和其他资源，将自身偏好的政策理念融入实施方案之中的官员群体称为“代理型政策企业家”（Policy Entrepreneurs as Agents）。
正如周雪光所指出的，在当前地方政府的人事流动模式下，相比于主要领导，多数官员鲜有机会经历直接跨越上一行政层级的空间流动（Spatial Mobility）（如从A市某县的职能部门直接调动到B市某县的职能部门），甚至整个职业生涯大概率会在同一市区县或部门度过。相对较低的流动性给作为代理型政策企业家的官员群体注入了延续前任领导政策创新的多重动机：
首先，对于这一群体而言，他们有较大概率在同一行政区域内度过职业生涯，因而避免政策创新“烂尾”有助于他们在本行政区域内保持良好的职业声誉；其次，部分代理型政策企业家长期固守于单一或少数业务条线，导致政绩生产渠道相对狭窄，原任领导委托的创新项目往往成为其政绩生产的重要来源。同时，他们为原有创新投入的时间和资源也构成了沉没成本，并强化了在政绩生产方面的路径依赖，驱使其延续原有创新。再次，以“一把手工程”开展的政策创新通常会涉及跨部门协调，而代理型政策企业家正是日常协调工作的实际承担者，因而延续创新有助于他们与同一区域的其他部门保持频密往来，进而维系对其职业生涯发展和其他工作开展均有裨益的社会网络。最后，流动性较低也使得这一群体更加重视所在部门的发展前景和长期利益，而延续原有创新能为所在部门发展争取更多资源。
随着主要领导的更替，原有政策创新容易因新任领导者注意力的转移而失去资源是政策创新赖以存续的“营养剂”，因而延续创新也离不开有效的资源动员（Resources Mobilization）。尽管主要领导拥有组织正式层面的资源配置权，但相对较低的流动性也为代理型政策企业家培养资源动员能力提供了良好契机：首先，在同一区域或业务条线长期任职，并在政策创新过程中扮演跨界协调者（Boundary Spanner）角色，有助于这一群体与各级各部门官员和有关企业建立起稳定乃至深厚的业缘关系，这为其延续原有创新提供了多元化的资源动员渠道。其次，上述任职经历有助于代理型政策企业家积累处理特定业务所需的专门知识（Expertise）。这种专门知识涵盖了政策创新目标转化落地过程中的多个环节。丰富纯熟的专门知识也使这一群体有能力针对创新的特定属性作出适当调整，以获得主要领导和其他部门认可并实现资源动员。
（二）代理型政策企业家的资源动员效果与创新可持续性
正如上文所述，在政府组织中，相关利益主体对于政策创新的认同程度影响其资源投入的意愿，而政策创新的特定属性与利益主体的创新认同紧密相关。因此，代理型政策企业家可结合与政策创新相关的专门知识和可供选择的策略集，影响相关利益主体对于原有政策创新属性的感知，并让原有创新获得利益相关方的青睐和认同，从而实现资源动员。例如，通过对原有创新的构成要素加以调整，政策企业家将能够改变创新项目与上级政策和地方实践的兼容性，从而提升利益相关方对原有创新的接纳程度并投入项目所需的各类资源。当然，由于在资源渠道、职业经历和专业素养等多方面的客观差异，不同地区或部门的代理型政策企业家为延续创新而采取的策略及其带来的资源动员效果也不尽相同。
具体来说，代理型政策企业家开展资源动员的对象主要包括新任的主要领导和其他的有关部门。在政府组织中，主要领导拥有地区或部门重要事项的决策权和组织资源的配置权，因而其注意力通常会成为组织资源投入方向的“指挥棒”。从实践来看，以“一把手工程”形式推进的政策创新大多属于高投入项目。但新任领导往往会基于突出自身工作亮点的考虑和对原有创新属性的认知而选择“不理旧政”，导致原有创新很难保有运作所需的各类资源。因此，为了确保创新存续乃至深化发展，代理型政策企业家需要采取特定行动策略，让原有创新进入到新任领导的视野之内并获得认同。一旦原有创新能够得到新任领导首肯，其在组织正式层面的资源配置中的优先次序将得到提升，而得到主要领导的认同也意味着原有政策创新的主导部门可以凭借这种高位势能更为轻松地动员来自其他部门的非正式资源（Informal Resources）。本研究将上述情形称为双重资源动员。当代理型政策企业家成功实现双重资源动员尤其是所能获取的资源数量和质量超出预期水平时，原有创新将能获得深化发展的空间。
当然，即便未能成功争夺主要领导的注意力及其带来的组织资源，代理型政策企业家还可以累积的业缘关系作纽带，寻求其他部门乃至企业提供的非正式资源作为补充。因此，即便原有政策创新很难抓住新任领导的眼球，但只要新任领导仍未直接否定原有创新，代理型政策企业家仍可有针对性地与相关利益主体展开沟通，并在政策创新获得对方认同后获取相应的非正式资源，以填补由领导注意力转移而带来的资源缺口。本研究将上述情形称为单重资源动员。仅依靠非正式资源的补充，原有创新通常也只能在“查漏补缺”的基础上维持正常运行。
当代理型政策企业家在资源动员过程中出现“两手皆空”即资源动员失败的情况时，原有创新则将成为“无源之水”，陷于名存实亡或逐渐消亡的境地。基于上述讨论，本文构建了如下分析框架（图1）。
（一）案例选择
为了深入考察本研究所关注的具体现象，本研究对三个地级市中心城区（分别为A市C区、B市Y区和C市G区）的政务中台建设过程开展了多案例比较。案例选取基于以下两个方面的审慎考量：
（1）案例典型性。结合地方的规划文件和建设实践，政务中台并非铁板一块，其通常由数据中台、业务中台、算法中台、物联中台、视频中台及CIM平台等多类中台共同构成。各类中台是根据功能定位，将各级各部门在政务信息化项目建设中存在共性需求的数字资源进行汇聚和治理（即借助技术手段将汇聚而来的数字资源转化为可被不同部门的政务应用重复、敏捷调用的标准化产品）而形成的集约化支撑平台。可见，政务中台最为鲜明的特征是数字资源的集中化和可复用（Reusability）。通过对数字资源的灵活编排和有机组合，政务中台能够以较低成本为各类政务应用的高效开发提供共性能力的支撑。这也是对“以条线部门为主导”的传统信息化建设模式所带来的重复造轮子、数据孤岛化等问题的有力回应。可以说，政务中台的建设反映了数字政府建设模式的深刻转变（图2）。从实践上看，政务中台属于资金投入和协调需求均较高的数字政府创新，多以“一把手工程”形式推进。
本文所选取的三个地区均在原党委书记的主动倡导和安排下，由数据管理部门依托“城市大脑”、“一网统管”等项目开展政务中台建设。同时，在政务中台投入运行后，三地均经历了一把手更替。而在领导更替后，三个地区的政务中台呈现出了差异化的可持续性样态：C区的政务中台实现了深化发展，Y区的中台维持着正常运作，G区的中台则逐渐陷于名存实亡的境地。因此，本研究所选的三个案例共同构成了一个相对完整的数字政府创新可持续性样态的类型网络，具有较强的典型性。
（2）案例可比性。多案例研究需要保证所选案例在一些背景性因素上相对均等，从而能够集中观察核心变量对结果的影响。本文所选取的三个案例在区域功能定位、经济发展水平和项目运行周期等方面都相对接近。第一，在区域功能定位上，三个案例的所在地均为各自城市的中心城区和政治、文化、旅游、教育中心。第二，在经济发展水平上，这些案例所在地均位于东南沿海经济发达地区，产业结构都以第三产业为主，且均为“全国百强区”。第三，在项目运行周期上，三地政务中台建设起始时间较为接近，并且均在原党委书记的任期之内完成了一期工程建设并投入运营。另外，相较于传统的公共服务和基层治理创新，数字政府创新如城市运管服平台、政务服务平台等，通常在功能定位、技术架构、资源标准、绩效评估等方面均有着更高的标准化程度。这也进一步保证了案例之间的可比性。
（二）资料收集
本文通过以下方式收集资料。（1）参与式观察。2023年1月，笔者曾赴C市G区城市运行联动指挥中心和大数据管理局深入了解城市大脑和政务中台的建设情况。2023年4到6月，笔者之一赴B市Y区政务服务数据管理局进行驻点，期间实地走访了该区部分数字政府项目试点。2023年7到9月，笔者曾前往A市C区智慧社会治理中心和政务服务数据管理局开展现场观摩，笔者之一还先后在上述两个部门参与挂职锻炼。（2）深度访谈。通过座谈会、项目工作会、线上线下单独交流等多种形式，对三个调研所在地“一网统管”、政务中台等相关业务主管部门的主要领导、分管领导、中层干部、业务骨干和相关信息技术企业的管理人员和技术人员展开深度访谈。（3）文献整理。笔者从2022年初便开始收集政务中台的行业报告和新闻资料。同时，在田野调查期间也系统收集了相关的政策文件、工作手册、宣传材料、统计数据及调研报告等文字材料。
（一）A市C区：双重资源动员与创新深化发展
1.“城市大脑”建设与“六位一体”的政务中台
作为珠三角西翼经贸中心A市的中心城区，C区经济社会发展水平较高，曾获得全国工业百强区、综合实力百强区等重要荣誉。而与快速发展的经济社会相伴的则是规模庞大、结构复杂的常住人口和市场主体。截至2020年末，C区常住人口已超过130万，市场主体总量超过30万。这意味着在城市治理中，C区需要面对规模庞大的治理对象和日趋复杂的治理事项。在城市治理日益复杂和数字技术高速发展的背景下，将前沿数字技术有机融入城市治理体系也成为城市治理提质增效的重要抓手。2020年，习近平总书记在杭州考察城市大脑时便指出“从数字化到智能化再到智慧化......是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路”。
