（二）六区一县更新指引
根据长沙城市更新专项规划的要求，要明确各区县的城市更新目标、各类更新对象及规模、绿地、公共服务、基础设施、交通设施的更新任务和主要方式。
具体内容如下所示：
（三）更新片区指引
单个更新片区规模控制在 4-6 平方公里，特殊地段可适当缩小，划定更新片区 32 片，总用地面积 129.6 平方公里。
长沙市城市更新专项规划对其中30个更新片区提出了明确的更新指引要求。
四、长沙城市更新工作机制、主要工作流程及片区城市体检制度
（一）长沙城市更新工作机制
（二）长沙城市更新主要工作流程及责任主体梳理
《实施意见》明确了长沙市城市更新工作主要流程包括摸清底数、编制中长期专项规划、制定年度计划、开展城市更新片区城市体检及更新方案制定。
说明，图片来源于长沙市人居环境研究院“《长沙市城市更新片区（单元）城市体检和策划技术指引》解读”一文。
（三）片区城市体检制度
长沙在城市更新工作中秉持着“无体检不项目”的工作理念，坚持以更新片区为单位，以城市体检为基础，全面统筹推进城市更新，并编制了《长沙市城市更新片区（单元）城市体检和策划技术指引》（下称《技术指引》）。城市体检的主要工作流程如下（图片来源于长沙市人居环境研究院“《长沙市城市更新片区（单元）城市体检和策划技术指引》解读》”）:
五、
长沙城市
更新土地要素保障及供应机制
《实施意见》明确“
探索城市更新重大项目土地一二三级联动开发机制
，严格规范合同条款和转让要求，特别是按土地全要素、全生命周期管理要求，在土地合同签订时，将明确的投资主体、权利义务、改造
方式、建设计划、产业形态、运营管理等要求纳入土地出让合同或补充合同，确保土地高效利用。研究历史保护建筑物产权变更方式，完善土地产权和建筑物登记”。
《关于加强城市更新片区土地要素保障的通知》(长政办发〔2021〕27号)对城市更新土地供应提出了分类要求。
值得注意的是，长沙城市更新除了提出重大项目可施行
“一二三”级联动外，
经营性用地
等可施行
带
条件、带
方案挂牌出让
。
此外，为了确保收益平衡，允许区域项目
“肥瘦搭配”操作，以及经营性资产收入运营收益的弥补；规划指标调整；容积率转移等等。
六、社会资本参与长沙城市更新的方式
及资金来源
（
一
）
社会
资本
参与长沙城市更新
的方式
（
二
）
城市更新资金来源
七、
长沙市明确构建“4433”现代化产业体系及
产业布局
湖南省明确构建“4×4”现代化产业体系，即改造提升现代石化、绿色矿业、食品加工、轻工纺织4大传统产业，巩固延伸工程机械、轨道交通装备、现代农业、文化旅游4大优势产业，培育壮大数字产业、新能源、大健康、空天海洋4大新兴产业，前瞻布局人工智能、生命工程、量子科技、前沿材料4大未来产业。长沙市明确构建“4433”现代化产业体系，即推动工程机械、新材料、汽车、现代金融4个支柱产业提能发展，推动数字产业、智能产业、新能源、大健康4个新兴产业领先发展，推动都市农业、食品加工、文化旅游3个传统产业升级发展，推动人工智能、量子科技、基因技术3个未来产业突破发展。
根据长沙《实施意见》要求，坚持规划引领，产城融合。推进产城融合，促进职住平衡，盘活存量资源，优化城市功能结构，推动传统产业升级与新兴产业培育齐头并进，发展新经济、新业态、新场景、新功能。
根据《专项规划》的要求，工业布局优化：逐步调出中央核心区范围内零散工业用地约123.25 公顷，为补充绿地及公共服务设施腾挪空间。鼓励外围片区内旧厂房、零散工业用地的成片连片改造及空间整合，
鼓励
“工改工”、“工改高新”，严格控制“工改居”“工改商”等，
结合现行政策的控制要求和配套指引，允许开展复合型用地的开发利用，并适当配置一定比例的配套服务设施。推动传统工业用地向工业园区聚集，加快推进产业规模化、集群化、专业化发展。此外，对创新空间供给，创新性产业用房，联合办公空间，优势资源活化等提出了要求。
八、
长沙城市更新
代表性
案例及模式
（
一
）
“一二三级联动开发”模式
——
天心区新开铺片区城市更新项目
1. 项目概况
项目位于天心区赤岭路和新开铺街道，北侧为南二环、西临湘江南路，东至芙蓉南路与新姚北路，南达友谊路，面积为393公顷（5895亩），综合片区控规修改后，预计经营性用地约700亩。总投资200多亿（包括一级开发投资50多亿和二级开发投资超150亿）。
2. 合作内容
（1）片区土地一级整理开发，包括征地拆迁补偿安置、基础设施建设、老旧小区提质改造、农安小区提质改造及城中村改造等；
（2）二级市场开发，包括土地保底摘牌、经营性用地开发建设；
（3）三级市场运营，包括产业导入、资产运营等。
3. 实施模式
按“政策主导、市场运作、多方筹措、自求平衡”原则，采取“一二三级联动开发”模式实施，以“改造为主导，拆除为辅”方式实施。采用滚动开发，整体合作期不低于15年。项目招商主体是湖南天心资产运营管理有限公司，项目由中建五局、葛洲坝集团联合体中标。
4. 资金来源
资本金由股东方按持股比例出资，其余资金以项目公司为主体向银行申请城市更新项目贷款。
（
二
）
专项发债模式
——
芙蓉区东湖村城中村改造项目
本项目改造范围内土地性质为集体用地，项目总用地面积为1108.9亩，涉及拆迁建筑面积为136800平方米，全部为住宅面积；涉及拆迁户数为628户，涉及拆迁人数为2860人，安置方式全部为实物安置，安置房安置人数2860人。
本项目在拆迁地原址新建安置房小区，安置小区总用地面积86821平方米，总建筑面积为280261平方米。
项目总投资257647.05万元，本项目资金筹措方式包括资本金及专项债券，其中：资本金157647.05万元，占总投资比例的61.19%，发行专项债券10000.00万元，占总投资比例的38.81%。
（
三
）
PPP模式
——圭塘河溪悦荟EOD项目
该项目是雨花区政府与中建五局、步步高集团联合打造的长沙首个PPP模式的公园商业综合体。项目南起香樟路、北至劳动路，总占地面积约500亩，总投资约15亿元，拥有2.3公里河岸线。
项目以圭塘河综合改造与环境治理为基础前提，通过与汉诺威、长勘院等设计院通力协作，引进德国技术，打造“海绵体”、最智慧河道系统、最丰富滨河公园，全面提升圭塘河岸面貌，推进流域商业、旅游、文化发展，打造城市品质生活场所；顺应“公园+体育+商业”的商业发展新趋势，规划了七大丰富业态组团，将潮流餐饮、体育运动、科普研学、儿童游乐、数码科技等业态纳入其中，打造了网红互动风车、夜光跑道、三塘一井等八大特色亮点。
（
四
）
其他案例代表
第二章 武汉市城市更新及城中村改造的政策体系、推进流程、征拆模式、产业导入、投融资模式及案例分析
武汉市一直高度重视城市更新工作，2004年启动中心城区“城中村”改造，是全国最早一批启动城中村改造的城市之一。2019年进入有机更新阶段，提出推动城市更新从“拆改留”向“留改拆并举，以保留保护为主”转变。2019年，市人民政府印发《武汉市城市更新“留改拆”并举工作方案的通知》（武政办〔2019〕111号），提出武汉市城市更新从“拆改留”向“留改拆”转变。2021年，《“十四五”更新规划》进一步提出武汉市“留改拆建控”并举的更新理念，更新对象向老旧小区、历史街区、生态空间、公服及基础设施等方面扩展，改造手段从拆除为主向保留整治、改造腾退等多种方式并举转变。其次，在成片区的改造模式上，武汉更新工作从过去以重点功能区与城中村成片拆除为主，向以亮点片区、更新单元“留改拆”综合更新为主转变。《市人民政府办公厅关于印发进一步提升城市能级和城市品质工作实施方案的通知》（武政办〔2021〕65号）则进一步明确“坚持因地制宜、‘留改拆建控’并举，分类实施‘留房留人、留房提质、拆除改造’”。
整体而言，武汉城市更新秉持
“成片推进，单元更新”理念；通过市区联手方式，兼顾平衡两个“1+1”联动机制，即“实施主体（武汉市城市更新投资有限公司及由更新领导小组依程序单项确定的平台公司）+区平台公司”以及“更新项目+平衡项目”（类似于“肥瘦搭配”），即要求按“全要素、全周期平衡”的原则编制资金平衡方案，将更新单元范围内“留、改、拆”等各类项目整体打包算总账，将土地一级整理、二级开发、三级运营的全部收支列入资金平衡方案，尽可能做到综合平衡、动态平衡、长期平衡。在土地出让方面，允许带条件挂牌等方式出让，针对更新项目的资金缺口，可在全市范围内组合平衡项目一同出让等等。
武汉2024年政府工作报告，提到“加快推进城市更新。
坚持
“留改拆建控”并举，稳步实施城中村、景中村改造，积极推进33个更新单元改造，完成200个以上老旧小区改造。
加强汉口历史文化风貌区、武昌古城、汉阳古城保护利用，修缮改造延庆里、民众乐园等4处特色里份和历史建筑，优化提升昙华林、黎黄陂路、一元路3个特色区块。深化完整社区建设试点，推进既有住宅加装电梯，创建全国无障碍建设示范城市”。
一、武汉城市更新/城中村改造规划、政策体系及基本内容
（一）城市更新规划
武汉将城市更新纳入国土空间规划体系。“十四五”以来，为落实市委市政府“成片推进、单元更新”工作要求，将城市更新单元规划作为国土空间详细规划的一种单元类型，构建了“十四五城市更新专项规划+城市更新单元规划+城市更新年度计划”的规划层次。
武汉在学习上海、广州、成都等城市工作经验的基础上，结合前期城市更新试点项目规划编制实施经验，提出了
“成片推进，单元更新”的城市更新规划总体思路。
组织、指导各中心城区、东湖风景区按照强功能、补短板、显特色的原则开展了城市更新单元的划片及定位，通过各区申报现已初步谋划城市更新单元共计32片，拟通过“留、改、拆、建、控”并举的模式实现城市更新。按照
“加快实施一批，谋划推进一批，研究策划一批”
的原则，成片实施更新。其他更新项目加快实施，对更新单元及成片改造区域以外的零星更新区域，通过老旧小区改造、房屋腾退、征收储备等方式实施更新。
（二）城市更新政策
武汉市城市更新政策起步于“城中村”改造政策，并逐步整合了“旧城区”、“旧厂区”、“棚户区”等类型的改造政策。但至今仍缺乏一部关于城市更新范围、内容、程序等基本内容的总领性文件。武汉自然资源和规划局《对市政协十三届五次会议第20210209号提案的答复》提出武汉拟探索构建1个框架性的实施意见、1个统筹性的实施办法、N个配套政策文件为一体的“1+1+N”城市更新政策体系。2023年4月26日市委办公厅、市政府办公厅《武汉市城市更新行动方案》（武办文〔2023〕15号），开展32片城市更新单元推进工作试点。《对市政协十四届二次会议第20230601号提案的答复》公开内容，市自然资源和规划局起草了
《中心城区更新单元申报及审批流程（试行）》
，对城市更新单元的工作程序进行了进一步明确，目前该文件正在报审中。
《武汉市城市更新办法》
立法前研究工作列入2023年市政府立法工作计划。目前，武汉已成立市城市更新工作领导小组，由相关部门进一步研究出台规划、土地、金融、财税、建设、运营等方面的实施细则和配套支持政策。
（三）城市更新
基本内容
1. 城市更新原则
从政府在城市更新项目中的角色而言，《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（武发〔2013〕15号）规定了“政府主导、市场运作”的原则；强调政府的主动领导作用，对于社会力量，主要是“充分调动社会各方积极性，吸引社会各界广泛参与”。目前，武汉市在城市更新行动中转变思路，积极探索“政府引导、市场运作、公众参与”的模式，由“拆改留”向“留改拆建控”转变。
2. 城市更新标准
“十四五”期间，武汉城市更新工作将坚持“留改拆建控”并举。其中“留”以景中村、绿中村与老旧小区为对象；“改”以历史文化风貌街区与工业遗产为对象；“拆”以旧城旧厂与旧村为对象；“建”包括提功能、补设施；“控”包括生态保护修复、城市设计与建设管控行动。以主体功能区单元为基本单元，成片连片推进城市更新，在单元内集成更新政策和“留改拆建控”各类更新项目，优先注重历史文化保护及保障公共利益落实。
3
.
重点城市更新单元类型
二、武汉城市更新工作机制及工作流程
（一）城市更新模式及做法总结
1.
城市更新模式
《武汉市城市更新行动方案》（武办文〔2023〕15号）明确提出创新更新模式。各区要引入市场公开竞争机制，确定更新单元实施主体，统筹指导实施主体编制更新单元实施方案,具体包括
规划设计方案、更新项目库及更新项目资金平衡方案
。按“全要素、全周期平衡”的原则编制资金平衡方案，将更新单元范围内
“留、改、拆”等各类项目整体打包算总账，将土地一级整理、二级开发、三级运营的全部收支列入资金平衡方案，尽可能做到综合平衡、动态平衡、长期平衡。
2.
城市更新单元规划审批程序及内容
城市更新单元规划在编制过程中分为“城市更新单元评估与规划指引”及“城市更新单元实施方案”两个阶段。
（1）城市更新单元评估与规划指引由各区政府会同市自然资源和规划局组织编制，成果经由市级相关部门及专家审查后，作为城市更新单元实施方案编制的重要基础。
（2）城市更新单元实施方案则由更新单元实施主体组织编制，编制过程中一方面联合政府相关部门及单元内居民、企业参与实施方案编制；另一方面，基于市场需求和市场规律，匹配任务与资源、功能与产业，强化项目的可实施性。实施方案由区政府组织审查，并征求利害关系人意见后，上报市更新工作领导小组，如涉及控规修改，需按程序同步编制控规修改方案报批。
（图：武汉市城市更新单元规划编制流程示意图，来源：武汉自然资源和规划局）
3.
历史保护类更新单元的规划编制“四个先行”做法总结
针对历史保护类更新单元面对的问题及困难，2023年7月29日武汉自然资源和规划局公示的工作动态《塑造城市更新的新动能|武汉：历史保护类更新单元规划编制与政策探索》总结了武汉探索的“四个先行”做法及经验。
做法一：评估先行，尊重多样产权与多元主体
开展单元内人口、用地、产权、建筑、设施等详细调查，形成问题清单。通过共同缔造，厘清多方主体诉求，形成需求清单。盘整形成低效用地、低效建筑、低效设施三类资源清单。同时，开展交通、市政设施、公服设施等承载力评估，明确单元内规模增量和各项更新任务，形成任务清单。
做法二：主体先行，实施主体早介入，保证规划可行性
由区政府明确更新单元实施主体，委托实施主体参与城市更新单元实施方案编制，并帮助实施主体掌握更新单元内各项基础信息，便于主体尽早对更新单元进行谋划与测算，并提前进行统筹招商、引入更新项目主体等工作。
实施主体是武汉市城市更新投资有限公司及由更新领导小组依程序单项确定的平台公司。
做法三：策划先行，激发主体动能，保证项目实施成效
更新单元实施主体在城市更新单元评估与指引的要求下，先期开展项目特色和功能产业策划。将更新单元内项目分为经营性、自平衡准公益、公益类三类项目，并基于收益能力将三类项目组合捆绑，在保障更新目标实现的同时加强城市更新单元实施方案的实施可行性。
做法四：运营方案先行，推动一二三级联动
将长期运营设计前置，纳入城市更新单元实施方案，对不同类型项目的盈利周期、盈利能力统筹考虑，开展土地收益、改造投入、税收回报等不同阶段的财务分析，统筹安排各类项目滚动实施，以基础设施改善、公共空间提升拉动准公益和经营性项目的持续升值。
（图：土地一二三级联动机制示意图，来源：武汉自然资源和规划局）
（二）城中村改造
1.
工作机制
《市人民政府关于进一步加快城中村和旧城改造等工作的通知》（武政〔2009〕37号）对城中村改造的工作职责及程序进一步明确。
2.
工作流程
三、社会主体的参与及资金来源
（一）社会主体参与
响应武汉市“城市更新年”行动计划，2023年以来武汉城建集团、市城投集团公司等地方国企城投平台与各区签订多项城市更新投资合作协议，包括洪山区鲁磨路信创产城片、武昌区杨园片、白沙科创片、华中音乐谷片城市更新等等。
此外，邮科院宿舍片城市更新项目为洪山区引入社会资本合作实施的首个城市更新项目，洪山区已与中交一航局工程公司签订合作协议。更多社会主体如中核华兴公司、中建三局三公司等也参与到武汉城市更新中。
（二）资金来源
《关于印发加快武汉市城市更新项目试点工作实施若干意见的通知》（武自然资规发﹝2021﹞ 76号）规定，实施主体负责开展筹融资工作，针对更新项目的资金缺口，可在全市范围内组合平衡项目一同出让，申请专项贷款，实行资源专用，独立运作，封闭管理的模式，保障项目资金需求。积极引入各类社会资本，以市场化运作的产业投资基金为主，探索设立城市更新专项基金......
除财政资金、地方政府债券、政策性银行资金外，金融机构及社会资本资本资金也是城市更新资金重要来源，根据《湖北省城市更新工作指引（试行）》（厅头〔2022〕1741号），在金融保障措施层面，明确以下内容：
1. 鼓励金融机构参与
引导和鼓励保险、金融机构进入城市有机更新领域；鼓励实施主体在交易所和银行间市场发行各类债券募集资金；探索开展以城市更新项目债权资产、收益权资产、不动产资产为主的资产证券化资金募集业务；鼓励设立私募和政府性城市更新产业基金，以股权等方式为项目筹集资本金，撬动市场化资金投入，引导资本投资方向、招商引资。
2. 引导社会资本投入
鼓励和支持社会资本参与城市更新项目建设；对有一定收益或稳定盈利模式，符合相关规定的补短板重大项目，鼓励采取PPP等方式投资、建设、运营。规范PPP项目操作；推动存量资产证券化，通过转让一运营一移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)等方式盘活存量经营性资产。依托产权交易机构打造专业化、规范化、市场化项目交易平台，建立健全产权融资、资产移交和社会资本退出机制；创新使用“股权投资+EPC”等模式引入社会资本参与城市更新，探索前端征地拆迁和一级开发、中端土地二级开发、后端产业导入及运营管理三级开发联动，实现城市更新由“开发理念”向“经营理念”转变。
3. 探索资金组合拳
按照城市更新项目的具体建设内容，探索使用资金组合拳，在满足相关法规政策的前提下，拆分项目包，不同子项目采取不同的资金筹措方式，例如：地方政府专项债+市场化融资、专项债用作资本金、债贷组合、专项债转贷、“PPP模式+专项债+市场化融资”等。
武汉在探索市场主体参与等多渠道筹措方面，市政府办公厅印发的《关于进一步推进城镇老旧小区改造工作的通知》（武政办〔2021〕69号）明确，建立老旧小区改造资金由政府与居民、社会力量合理共担的机制，提出从中央资金、市区财政资金、专营单位出资、居民与原产权单位支持、新增设施有偿使用、社会资本投资、金融机构参与等多个方面筹集资金；鼓励有条件的区可将1个或者多个老旧小区与辖区内城市更新和城市建设项目统筹搭配，以项目收益弥补老旧小区改造支出，实现收支平衡。
四、征拆及土地供应机制
（一）房屋征拆
《武汉市集体土地征收补偿安置办法》（市人民政府令第317号）、《武汉市国有土地上房屋征收与补偿操作指引》（武政规〔2023〕7号）对国有、集体土地征收补偿安置工作等进行了明确的规定，关于集体土地征收补偿安置的职责分工，市人民政府令第317号第三条明确“区人民政府负责组织实施辖区内集体土地征收补偿安置工作。区人民政府可以确定乡镇人民政府（街道办事处）或者相关部门作为实施部门，具体实施辖区内集体土地征收补偿安置工作。自然资源规划主管部门负责指导和监督管理本辖区集体土地征收补偿安置工作。”第五条明确“实施部门可以
通过政府购买服务的方式确定第三方机构作为征收服务单位
，
承担集体土地征收补偿安置过程中的辅助性事务工作。实施部门应当与征收服务单位签订合同，并对其在集体土地征收补偿安置过程中实施的行为进行监督。”
武政规〔2023〕7号第四十八条对预征收签约比例做出要求，“采取预签征收补偿协议方式实施房屋征收的，房屋征收部门应当在征收决定作出之前，根据征求意见后确定的征收补偿方案与拟征收房屋所有权人、公有房屋承租人签订预征收补偿协议。在规定的预签约期限内，预签约户数达到规定签约比例的，作出房屋征收决定并公告后，预征收补偿协议生效；预签约数量未达到规定签约比例的，终止实施预签征收补偿协议方式的房屋征收。
签约比例由作出房屋征收决定的市、区人民政府确定，但不得低于85%。”
关于房屋征收中的司法强制执行，市人民政府令第317号第二十条、武政规〔2023〕7号第七十三条有明确约定，其中市人民政府令第317号第二十条
“
被征收土地所有人、使用权人在责令交出土地决定或者征地补偿安置决定规定的期限内不腾退土地和房屋，且在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼的，由区人民政府依法申请人民法院强制执行。”
（二）土地供应
机制
《关于印发加快武汉市城市更新项目试点工作实施若干意见的通知》（武自然资规发﹝2021﹞ 76号）规定，实施土地政策支持。更新项目由市自然资源和规划部门发放预供地意见书，明确项目意向用地单位，
待项目符合土地出让条件后，采用带条件挂牌方式出让
......更新项目完成征收后，可依据征收完毕确认书、权审报告或土地证和规划设计条件等
采用带条件挂牌等方式出让
......
《市人民政府关于推进自然资源节约集约高效利用的意见》及附件《全市土地节约集约高效利用实施细则》（武政规〔2021〕10号），明确了
国有土地划拨供应范围
包括“……
（五）因集体土地征收需要建设还建安置房用地；（六）集体土地征收提供给村集体经济组织用于安置政策规模以内的产业用地。
……”
《武汉市低效用地再开发试点工作实施方案》（武政办〔2023〕121号）关于收储支撑，明确“鼓励政府收储、政府平台机构收购整合再开发，探索自主改造、政企合作、企企合作及连片开发、统招统租、整治提升等方式……推动低效工业用地改造……在不突破最低价标准和成本价前提下，探索产业项目“控地价、竞税收”等综合评价出让，探索产业用地的成本价（租）采取片区内不同用途土地面积或者土地价格占比分摊计算。”《关于加快推进“工业上楼”实施方案》（武政办〔2023〕119号）明确“可采取新供地、更新改造（含拆除重建）、提容改造（含增加建筑物）等方式建设。”
《关于“城中村”综合改造土地房产处置及建设规划管理的实施意见（试行）》（武政办〔2004〕173号）、《市人民政府关于进一步加快城中村和旧城改造等工作的通知》（武政〔2009〕37号）、《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（武发〔2013〕15号）对武汉城中村改造模式及供地模式进行明确，梳理如下：
综上，A、B类村一般引入房企进行项目开发，其改造模式可概括为“生地出让”，即城中村项目土地按照现状挂牌出让给房企，同时开发地块与还建地块捆绑出让，房企在摘牌后从事一、二级开发，即实现了土地一、二级联动开发；依照规定以政府土储部门为实施主体的C类“城中村”改造、“旧城”改造项目采取统征储备方式，土地储备中心委托房企进行拆迁补偿安置，待土地一级开发完成后进行净地招拍挂公开出让。武汉城市更新土地供应模式将随城市更新办法的立法工作及配套政策相继出台进一步完善，武汉目前还在探索城市更新单元内土地出让收益、国有资产运营收益的市、区财税协调政策机制、单元内政府收益返还滚动投资机制。
