尹稚：新型城镇化视角下的新时代、新需求、新要求

1、社会矛盾的转变

十九大上，习近平总书记指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这是很核心的一点，说明中国的温饱问题已经基本解决， 2020年全面建成小康社会的目标，也算看得见了。 再往下走，就是从一部分地区、一部分人先实现富裕到实现共同富裕，这就是2035的目标，针对的是那些没有从前40年的改革开放当中获得足够幸福感的人。 这部分人怎么找补齐了，对于我们这个行业而言是经常会遇到的问题。

中国本来就是一个广域大国，发展本就不平衡，这里有着巨大的区域差别，人群差别等等。所以未来我们把中国的发达地区解决好后，或者说基本达标之后，恐怕更多的精力是放在中国的欠发达地区。 按以人为本的思路来看，可能更多需要关怀的是弱势群体、老年人、老少边穷地区的问题，这些问题的最终解决才能实现全民共同富裕。

再说说不充分的问题。 中国现在的状态，应该说各个阶层的人都活的不充分。 中国现在开始形成了一个比较庞大的中产阶层，但是这些中产阶层的日子过的真的好吗？其实并不好。我们国家法制的发育还没有健全到足够保障他们的基本财产自由，与国际上同等收入的中产阶层来比，他们的消费也非常不充分，这个不充分来自于各种担心，对子女教育的担心，对父母养老的担心等等。至于中等收入以下的人，就更不充分了，无数的不满足。那中国的富豪就活的舒服吗？也不见得。 所以不同的人群都有各自的需求，这部分需求的满足对中国人来讲其实是拉动内需，通过城镇化推动内需进一步增长是很主要的空间，这个空间仍然是非常巨大的。

墨西哥贫富差距：富人区与贫民窟隔墙相望

2、城市时代

城镇化究竟是好事还是坏事？

我们曾经相当长时间倡导工业化，但对城市化一直是持一个怀疑甚至是批判的态度。 党建立政权的时候，干部队伍是农村包围城市打出来的，对城市事务的不熟悉，对城市的负面看法，一直很长时间影响着中国的城市化进程的摇摆。50年代曾接受苏联专家的看法，做过工业化和城市化，希望两者能够同步。但毕竟那时候中国底子太薄，所以造成了一些问题。最后这块板子打在了城市上，废除了城市规划队伍，取消了城市规划，认为城市规划是造成中国发展当中急功近利、各种问题的源泉。其实现在回顾起来，问题是找对了，就是当年关于快速城市化的设想、与规划并行的一些设想可能超越了中国当时发展阶段的实际能力，但是板子打错了，这些问题并不是规划造成的，规划师也没有这么大本事。

改革开放以后中国开始进入高速工业化时代，但非常可惜， 我们在将近40年的发展高潮当中，错失了一次缩小工业化和城市化差距的机会 。最典型的就是我们国家第一代进城打工的农民工。 当时对这批人的整体设想就完全没有考虑他们是否能在城市里落脚，更没有考虑他们在城市落脚后，后代能不能有更多的教育机会和发展可能。这一代农民工，基本是年轻时出家打工，到了中老年就回乡。这就带来一个很大的问题，就是现在农二代出来了，但是你会发现农二代和父母亲那一代人相比，知识水平、劳动技能方方面面没有多大提升。他们父母当年能干什么活，他们现在也就还能干什么活，这是很糟糕的事情。

一个正常的城市化进程其实是人转换生活方式，并且能够为下一代创造更好的生活机会的过程，但是那时候因为两个原因错失了机会：

一是没有城乡流动政策。 我们盖了很多房子，做了很多地产，但是没有一条政策是鼓励这些已经实现了工业化转移的劳动力能够实现城市化的生存，直到三年前，我们国家公布了第一版国家新型城镇化规划（《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》），才把实现进城就业农民工的市民化列到一个非常重要的位置。

应该说，这三年在这个问题上各级政府无所不用其极，比如居住证。现在很多地区的居住证含金量跟户口已经没有任何区别了，如果再加上农村那部分资产性收入，我保留一个农民户口，加上一个城市居住证，含金量远高于单独只有一个城市户口。我们花了很大精力来打通从乡到城的人口通道，但其实这个事做的有点晚了，至少农一代已经没有能力了，即使把他们接到城里来，实现了理论上、户籍上的人口市民化，他们的黄金积累期也已经过去了。将来看这个政策对农二代会不会形成更好、更长期的政策效果。但不管怎么说，我们走出了对城市的恐惧。要知道过去很长一段时间，我们对城市化的认知还是有问题的，如果中国在改革开放以前，计划经济相对比较贫困的状态下用这一套东西可能还可以，但是 在改革开放释放了这么大的经济动能的情况下，没有同步推进人的城镇化，其实我们是错过了一代人。

二是缺少城市问题研究。 90年代初我在长三角做研究的时候，一个稍微好一点的县或是县级市，劳动力转向工业化的比率就已经非常高了。可能只剩下5%到10%的农村适龄劳动力仍然从事纯农业生产，其他的绝大部分就业已经实现转移了，百分之六七十是完全转移，还剩下一部分是兼业户，白天在工厂打工，晚上自己还有点承包田。如果在那个年代就开始提积极的人口城镇化政策，现在就不会好几亿人在天上飘着，居无定所，全国性的到处流动。造成这个问题的原因还是当时我们对城市问题缺少研究。

人最大的恐惧来自于无知，未知的世界永远是最可怕的。 长期以来我们对这个领域的基本规律没有做太深入的研究，大多研究其实都是工程性的，是被动应对性的，并没有主动在这个问题上从国家政策层面去主动引导。 现在我们暴露出来的很多问题，包括城市公共基础设施支撑力不足、公共服务能力不匹配、交通拥堵、环境恶化等等问题都可以看出，一个学科也好，一个行业也好，对突发的大规模城镇化进程，在理论、技术、方法上的储备明显不足。很多问题没有做很好的预处理，没有很好的技术语言或是技术路径可以解决，否则这个矛盾不会爆发得那么快，而且强度那么大。

中国是后发国家，后发国家有弱势之处，在各种类型的市场都被其他国家分完的情况下，要想在里面重占一块领地，你打拼的力度就要比别人大很多。从全球的资源分配到话语权分配，要从九牛一毛开始，打出一片自己的天地来。中国算是发展非常快的，从站起来到现在嗓门大一点，也走过了几十年的路。但是后发也有好处—— 我们新时代的意识起点相对比较高 。

回过头看英国工业革命时期，他们的城市化起步到进入加速的年代，全球的基本意识是什么？是一个典型的工业文明早期的基本认知能力。美国比它晚一代，但最多也就到工业文明基本成熟那个时期的思想意识。不能说中国比人家晚一两百年做城市化，还得重新回到同样的起点上去做，所以 我们起点于生态文明的意识时代。正是从这种高度的意识起点出发，决定了我们的城市化进程可能会走的比别人快，而且走的比别人要顺当，同样我们城市化所依赖的技术支撑系统、工程支撑能力等等和其他国家也不可同日而语。 总有媒体说，中国人用二三十年干人家一百年干的事，但要知道，一百年前的科学技术水平也就是那个速度，我们是建立在一百年以后的科学技术能力和工程技术水平上去做的，所以我们比别人干的快一点，我认为是理所当然的。

有人说中国是一个山寨大国，但其实历史上后发国家在早期基本都是以山寨先发国家为主。 因为科学技术发展的基本原则就是站在前人的肩膀上再往前走一步，过了这个阶段才能有自己更前沿的东西，才能凭借强大的积累和强大的综合国力，从一个追随者最终变成引领者。中国这两年在相当一部分领域已经看得出来这个苗头了。

我80年进清华大学学建筑学，83年工地实习是在长城饭店。那时候中国的建筑工业水平才刚刚从砖头瓦块里走出来，开始做大规模现浇混凝土，第一次看到轻钢龙骨的石膏板墙，100%的材料是进口的。我当时工地实习就是跟班，做石膏板墙，画一套构造作业，一张张拍照片，每一个构造结点上怎么做，怎么施工。那时候真的属于偷艺阶段，很低端。现在再看中国的建筑水平、修桥筑路水平、打洞隧道的水平，没有哪个不是全球第一。我们这些年修的这些大型工程，包括很多技术难题，外国人都没有干过，也干不动，最后都是中国队伍完成的。至于其他的高精尖领域，中国独门绝技也越来越多。从一个简单的跟随，看到基本规律以后，只要有足够的资金投入，很迅速就可以发展起来。这其实是中国新时代挺有意思的特征， 我们已经站在别人的肩膀上往前走了很长一段路，已经开始从简单的意识、科学、技术的追随，达到一定积累后，量变一定会到质变，变成一个引领者。

贵州北盘江大桥

3、王者归来

这个新时代还有很重要的一点就是——重新认识中国五千年的文明。 这是十八大以后一以贯之的思想。

国学绝不是简单背背《弟子规》《三字经》，真正的古老智慧更多是反映在哲学层面。包括怎么处理人和自然、人和天、人和人、人和自己内心的关系，而这些都是哲学的终极命题。这带来什么呢？就是 中国人比较擅长整体思维模式，不会拘泥于一些西方形而上学的哲学体系 。

我们以前常说，“博士”这个词在中国其实是偏重于“渊博”，在西方则更偏重于一根针能扎多深，他们的课题都很小，但是可能扎的非常深。这其实是东、西方哲学理念的不同。 显然在面对一个更为复杂的巨系统时，东方哲学的整体思维能力和整体解决问题的能力就显露出了优势。

东方哲学从来不是斗争哲学。 很多年前我在美国工作，那时候美国人探讨中国的政治问题，大骂中国体制。我说，共产理念是从西方来的，发明这套东西的人满脸大胡子，不是东方人，中国能走到今天，其实已经用我们自己的东方智慧把这套体系做过无数次的调整和修正了，用正统一点的话叫“马列主义原理和中国实践相结合”。当然我们也走过很多的弯路，恢复过程也是渐进的。改革开放以后，从一些非常浅显的、启蒙性的国学恢复，一直上升到哲学层面、战略层面的思考，到最终提出建立中国的文化自信。

其实，我更喜欢用“王者归来”这个词。 因为只有近200年中国人是没有这个自信的，也正是这200年由于各种内忧外患的原因，中国变成了一个落后地区和国家。而在历史上，中国几千年都是王者的态势。所以， 这其实是一个民族自信心的回归，真的是一种王者归来的架式。

1、高强度提升城市支撑能力水平

新时代对于我们这个行业的需求是： 认清中国现在的城市化是一个什么样的水平，它的主要矛盾发生了什么样的变化 。

我在报告里说，国家第一版新型城镇化规划其实最重要的是解决政策层面问题，是打通城乡流通渠道的问题。在我们国家历史上，这是第一次大规模的、优惠性的鼓励人民进城。从数字水平上看我们已经进入到城市化中期，然后是高速发展的时期。虽然在第一版新型城镇化规划里面也谈了产业、质量提升、优化模式的问题，但从这几年的实践看，显然那部分内容并没有提升到一个很高的领域来谈，所有的总结还是围绕着人的城市化，以及围绕人的城市化打通各种政策门槛、通道。

到了现在这个新时代，恐怕不是一个简单的政策因素就可以发挥更大作用的时代了。 我们可以参照一下改革开放，它经历了三个时期：

第一阶段，政策红利期。 沿海14个城市的开放都是靠各种各样的优惠政策、税收政策来吸引外资，也因此赢得了整个沿海地区第一轮的发展高潮。什么时候这个政策红利越来越少了？就是全国全方位开放了，不再是只有那几个特区城市开放。

第二阶段拼的是什么？是基础设施和支撑能力。 东莞当年是非常典型的加工工业起家的城市，有各种城中村、农村自建厂房等等。为什么现在东莞拼不过上海？为什么中心要重新回到这些大都市地区？因为这些城市在这个发展阶段没有太多基础设施投入，一平方公里投入都不到一个亿。但是北京、上海在90年代以后开发的新的适应更高强度经济活动的区域，一平方公里投入到地下的钱都是十亿、几十亿，这叫什么？这叫城市的支撑系统能力。

支撑能力有两方面，起步的时候是基本的 工程性基础设施能力 ，供水、供电、排污、通讯各方面的可靠性，容量的提升，能支撑更高强度、更高密度的经济活动。 另一个就是 公共服务能力 ，这也是城市支撑系统更大的东西。老百姓切实有感受的就是教育和医疗。为什么人往大城市跑，因为在其他城市没有这么好的资源。

新型城镇化其实也是这样的状态。关于人的政策红利经过这么几年的释放也基本差不多了，在政策的驱动下，城乡所谓政策性待遇的差距已经大体抹平，如果进城农民把他们在农村那部分既有资产算上，甚至比城里人更好，当下他们只是现金收入没达到城市水平。在这样一种背景下， 下一步新型城镇化的推进其实是要高强度的提升城市的支撑能力水平，包括从工程技术角度、基础设施供给角度来让城市运行得更高效、更绿色、更韧性 。

同样，也要高强度的提升城市的公共服务水平。 中国农村的剩余人口还是有很庞大的绝对数量，依然有大量的剩余劳动力，但是这些劳动力的受教育水平怎么样？适不适应中国的产业转型？是让他们在本地解决教育问题还是让他们进城解决教育问题？说白了就是乡村一级的教育究竟是文化设施还是应试设施？如果想获得更高的技能培训和知识培训，得要有一个能进城的过程。这些问题解决了，才能把农村向外推人的推力与城市把人拉进来的拉力结合好。现况是推力有余，拉力一直不足，说明花在这上面的精力还不够多。我们能看得到，不要说新进城的人，就是常年住在城市里的人，现在都还面对着入托难、上学难、就医难、五花八门的难，这些“难”都和什么有关系？就是在公共服务设施的精准化投入和投入总量规模上都是有关系的。

我们在这个领域一直是还了旧帐欠新帐。 我学城市规划的时候就说中国基础设施有欠账，一直不断的还，但城市扩张速度太快，所以一直是旧账没了，新帐又来。

但也有一些东西是超前的。这两年好多城市一窝蜂的修地铁，城市没多大，但一定要修一条地铁，做一条赔一条。实实在在的精准化满足各阶层需求的部分没有做到位，又喜欢做一些所谓的技术先进，形象展示度高的政绩工程，干政绩工程的劲头比干实际民生工程的劲头要大，因为民生这个东西尺度规模不大，散布在汪洋人海中，散布在城市的混凝土森林中，可能没有多大显示度。但其实这部分东西才是实实在在提升我们城市服务水平的，特别是公共服务水平。少干点不着调的、好大喜功的政绩工程，多干一点实实在在的事情，这恐怕是下一步提升城镇化质量很关键的部分。

2、综合的生活质量提升

改革开放到了第三个阶段，特别是沿海发达地区基础设施水平差异不大的时候，大家开始拼什么？ 宜居、人文、环境。中国的城市化往下走也会经历这个阶段，就是一个综合的生活质量的提升。

其实这次十九大对这方面也有很多论述，就是未来老百姓会过一个什么样的日子，尤其是在一系列的政治语汇定义中又加了“美丽中国”， 整个人居环境不光要有绿色、包容、协同、创新等等，还得让它看上去赏心悦目 。也就是说，有了政策，有了好的支撑系统，天不是蓝的，水不是绿的，那也不会让大家舒服。所以 中国进入小康以后，再往下走，一定是奔着这种全面的综合质量提升去做的，让人民真正有全民意义的、全时段意义的、全生命段意义的幸福感，这些其实与空间环境的建造、打造关系非常密切，也都是下一步我们要接着做的。

但我们要清楚， 中国适宜城市化的地区其实并不多 。在胡焕庸线以西怎么也不可能再造出多少个深圳，多少个北上广。自然地理条件就决定了这些地区没有办法高强度、大规模的进入人口。那些地方承担的更多作用是国土安全、生态安全，一些重要的生态要素资源的培育。

在国土的T字型结构，或是钻石型结构体系的地区，是适于高强度、高密度城市化的，但这些地区的一些特大城市这些年也曝露出大量的城市病，根源在于，在有限空间内的过度聚集。

90年我写博士论文的时候，看联合国的报告，在他们的报告上，一个人要保证正常的城市生活需要两百到三百平米之间的土地，对不同的国家有一定的指引。我们国家大的都会区，核心区的人均用地基本只有八九十平米，甚至在某些地段上只有五六十平米，这是一种非常高强度的运行。国外所说的“集约城市、紧凑发展”在中国完全不一样。比如在中国，一公顷土地上有1500人，也就是一个多层小区的规模，所以一平方公里安置一万人对我们来说是很正常的事情。但是在西方，一般的居住形态可能就是五十到一百人，然后他们说要集约发展，也就是一公顷四百到五百人，对他们而言，这就已经是一个高度集成的集约式发展了，但对我们来说什么都不算，根本不是在一个数量概念上。所以 我们这种高强度的集约，是因为人多地少，不得不走这条路，但走了这条路，就一定要有相应的技术手段去支撑这条路的正常运行 。

另外一个问题就是我们 内部技术体系的不匹配和不交圈 。我们不能一边说要高集约化，要高强度发展，一边又达不到应对高强度发展的投资力度。

现在大家都能感受到，中国私家车再这样发展下去会严重影响城市，这个问题不是今年提出来的，很早之前城市规划专家就谈过。在中国这样一个城市密度和开发强度下，以及中国特有的高强度聚集的情况下，根本不适合以私家车作为主要的城市交通工具。关于这个争论的第一次正面交锋大约是30年前。当时有很多人算过，比如北京，以我们国家的公共投资能力，当时北京市的道路通行能力大概能承受的私家车年增长量是10%左右，超过15%就会造成拥堵。但是有几年为了支撑汽车产业的发展，北京市大规模鼓励发展私家车，甚至用补贴的形式鼓励人们买车。那几年北京的私家车年增长量少则30%几，多的则达到了60%几，这远远超过了公共投入改善道路的能力和改善通行的能力，所以怎么可能不堵？像这样内部不交圈的事还有很多， 与环境政策之间的不匹配，与产业政策之间的不匹配等等，这也是城乡建设这个大领域内部要自己解决的问题，要重建中国城乡各子系统之间的正常匹配关系。所以在一个数据互联互通的时代，很重要的一点就是要通过跨界的数字资源整合、数据融合、数据联动，使得我们在做某一项决策时能更加了解与左邻右舍的相关性关系。

3、抹平现实生活与人民生活愿景的差距

还有一个比较有意思的“新需求”，和新时代的到来有关系。 虽然我们和国际的起点、进程不一样，但是人民对生活愿景的要求和发达国家是没有区别的。 这点挺有意思。欧美前几轮大国崛起时，地球不是像今天这么全球化的地球，那时候出次远门是不容易的，跨国旅游也不像今天这么家常便饭，所以当时那些国家的欲望相当一部分是跟周围国家比较出来的，我比左邻右舍好就是幸福了。现在不是，现在所有人的全球旅行能力已经好到跳广场舞的大爷大妈一年都能出去转几圈。所以不满足于和左邻右舍比，直接一步到位，觉得美好生活的标准就是美国人、日本人、欧洲人过的日子。这带来一个什么问题？就是 需求欲望和供给之间的反差会更大 ，激发社会矛盾、社会冲突的诱因会更多。 过去不是事的事现在都会变成事，因为参照系不是那个年代了。

我在伯克利工作的时候，和修理店老板聊天，当时我要自驾环游美国，他觉得不可想象。我问他这辈子去过什么地方，他说只去过加州南部的另外一个城市，因为他的儿媳妇是那个城市的，其他的时间大概就是在一两百英里的范围内活动，所以他们对世界没有太多的认识。甚至很多美国人因为生活很优越，觉得全球都要跟着我们学，没有必要再去认识这个世界。

但中国不是。 中国改革开放后，我们有一种要追赶国际最先进的意愿在里面，而这种意愿、需求其实对城乡建设提了更高的要求。 为什么大会时我讲“大国、大局”，就是你得把参照系想明白了，虽然你现在还没有那么牛，但是国民心里的参照系是最发达的大国，那我们的定标标尺也得卡到那个位置才能应对这种新需求。中国老百姓很简单，从买电饭锅就可以看出来，只要你生产不出来更好的电饭锅，他们可以到日本买七八个回来，这就是中国发展的特殊性。所以 中国一定是与大国和先进国家对标 ，这对中国是一个很大的挑战。

所以中国下一步的建设要求，就是如何把人民心理意愿、心理诉求与现实之间的反差逐渐抹平。 规划学上有一个名词叫“需求管理”，就是使全民意愿和需求接近国家的国情水平。这个最早是从交通上来的词，叫“交通需求管理”。西方都经历过个人机动化时代，到了最后没有一个城市能够按照无限满足需求的方式来解决个人机动化问题，最后都走上“需求管理”这条路，通过税收政策、分时分区各种收费政策来打压这些需求。中国迟早也得走这条路， 一方面尽可能满足合理需求，另外一方面打压恶性需求 。

4、走向人民时代，回归城市主人需求

还有一个新东西就是， 中国的城市要从资本时代走向人民时代 。不同的城市形态其实都是当年最底层资本形态的产物。东莞是怎么发展起来的？是一家一户作坊式发展起来的。东莞当年的各级公务员可以直接经商，当着镇长，家里还可以开工厂，所以这个城市特别古怪，几十个镇但没有市中心。很多人都不知道松山湖怎么来的，松山湖这条河是背向用地，周围一堆镇，正好处在若干个镇的边角上，属于“三不管”地区。所有的镇就向这条河排污、堆垃圾，把这儿搞成了一个很脏乱的地方，最后政府说那就把这块地切下来，最后打造了一个松山湖。这就反映， 凡事都是有当年的利益驱动原因的 。

这40年来，我们国家的城市基本是单一逐利性驱动的。当年我刚工作，正好是外资进入中国的时候，港商来了说这块地不错，山清水秀，要在这弄一个皮革厂。那可是城市水源地啊，但书记、市长当时就敢签字，因为那时候穷的叮当响，你能创造税收，能解决老百姓的就业，一个月能有几百块钱工资就可以。这种情况一直延续了很长时间，虽然随着综合实力的增强，随着市民意识的觉醒，跟资本博弈的天平有所倾斜，但仍然在很长时间内，资本还是最大的驱动力。

如何回归到一个城市主人的真正需求？

所谓城市主人是天天生活在这里的人。我们经常会看到一些所谓的“公众参与”环节，比如将一些内容向城市主人公示，但其实这个环节是一张遮羞布和走过场的东西。这点欧美做的比较好。

我在波士顿经历过一个案子，我住的小区有一对夫妇退休金不够用，平时也不开车，就想把车库改为出租房。美国的出租房不是随便租的，因为如果你租给流动人口实际上会对这个社区的安全产生影响，所以要公示。他们找了一个注册建筑师画了一套图，怎么改，提供什么样的出租条件，都贴在他们家的围墙外面，如果三个月这个社区的人都没有反对，就自动通过。结果老夫妇俩第一周就被人上诉，不同意这么做，他们就开听证会。这真是利益相关人的听证会，社区大部分人都会去，针锋相对，各种辩论，然后投票，第一轮就没有过。老夫妇就得去做左邻右舍的工作，讲他们现在日子怎么艰难，还得承诺更多条件，包括租给什么样的人，比如租给受过良好大学教育，收入在什么状态的人，所以第二次就通过了。

这个实际上在我国就是“规划调整”，但是把一个大规划放到大展览馆里公示给老百姓，就很奇怪，他们看这个东西干什么？和他们什么关系都没有，也就是看个热闹。如果真的想让利益相关人去了解身边发生的、有利益直接相关的东西，这套制度还得有很大的改进，包括公示范围、公示对象、公示内容的选择等等。 如何让城市的市民真正能为这个城市当家作主，并且主动来参与到这个城市的水平提升，是非常重要的。 不同层面的人对事物的关心层面、尺度都是不一样的，任何一刀切的公示方式都是耍流氓。

1、城市规划团队需要多元

新要求就比较复杂了。大家看看制度就知道整个城市规划教育和职业培养还是非常偏工具理性和工程的，这要应对这么多元化的需求是很困难的。昨天我和崔功豪老先生聊天，他也有海外经历，当年在海外求学时碰到的学生都来自五花八门的背景。我说我在伯克利做访问学者时，接触的研究生也是来自十几个专业背景，这很正常， 这是一个城市的综合性解决方案的提供，不管这个方案是局限在一个很小的地段还是局限在一个不大的领域，都不是单一类型或者是单一专业背景的人员就能独立解决的