2019政府筹资：PPP变局与对策

2019 政府筹资： PPP变局与对策

文 | 新七公

新七公金融汇

从92号文到发布10号文[1]之间的15个月里，政府筹资领域处于政策无实质变化的观望等待阶段。10号文发布后，确定将PPP的功能主要定位在节流节支基础上的提质增效、投资控债功能上，促使PPP在政府筹资领域的定位发生了根本性的变化，ABO模式愈来愈趋向于成为未来的高端发展趋势。

片区开发的ABO模式，是指当地政府将片区土地整理、基础建设、投资促进和经济发展等社会公共服务职能，授权和委托至企业实施，政府支付运营费用的合作开发模式。 片区开发的ABO模式，对于实业产业蓬勃发展的区域，例如汽车产业园区、高新技术园区、高铁枢纽小镇、教育实训基地等等，具有突出重要意义。

本文纲要

一、 PPP重启： 分类再发展

二、 采购工程服务持续看空

三、 地方政府债券一如既往

一、PPP重启： 分类再发展

( 一) PPP功能争论： 增收/节支?

2015年42号文[2]发布，确定了PPP功能为提质增效、投资控债之后，寄予PPP期望功能的争论，主要集中在PPP项目对于地方财政的开源抑或节流，还是二者兼有的观点上。

片区开发相关类是主要被寄予开源增收希望的PPP项目类型，而其他领域则较多是被寄予节流节支希望的PPP项目类型。

( 二) 10号文限制安排【土地收入】

10号文的颁布，主要是要求“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出”，对上述的PPP功能争论是一个回应，即，将PPP的功能主要定位在节流节支基础上的提质增效、投资控债功能上。在此基础上，同时采取有力措施，控制PPP项目中政府付费部分产生的财政支出责任，是10号文的另一核心用意。

( 三) PPP仍可视为投资【补充路径】

因此，业内专家也对此发表了重要的关键性观点，随着10号文对基金预算使用的收紧，间接设定了PPP模式可撬动的新增投资规模，PPP模式不应成为地方政府拉动投资的主要路径，而只能是有效补充。[3]

( 四) ABO趋于成为高端【发展趋势】

与此同时，在理论与实践的前沿阵地上，依照国办发[2017]7号文《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》关于“推进开发区建设和运营模式创新。……按照国家有关规定投资建设、运营开发区，或者托管现有的开发区，享受开发区相关政策”的要求，而进行多年摸索前行的ABO模式，逐步形成的符合42号文定义理念的不占用债务限额的广义PPP模式，则愈来愈趋向于成为未来的高端发展趋势。

( 五) 片区开发ABO模式【主要内容】

ABO模式，一般指授权(Authorize)—建设(Build)—运营(Operate)模式，由政府授权单位履行业主职责，依约提供所需公共产品及服务，政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付授权运营费用。

片区开发的ABO模式，是指在当地政府的授权下，由片区开发建设主管部门将片区土地整理、基础建设、投资促进和经济发展等社会公共服务职能，授权和委托至成功转型平台公司或社会资本方企业，并以特许经营形式加以实施，政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付授权运营费用的合作开发模式。

片区开发的ABO模式，对于实业产业蓬勃发展的区域，例如 汽车产业园区、高新技术园区、高铁枢纽小镇、教育实训基地等等 ，具有突出重要意义。

二、采购工程/服务持续看空

( 一) 购买服务政策走向

曾几何时，政府购买服务模式红遍大江南北，87号文[4]发布之后，禁止购买服务打包工程及超出财政预算年度，但对“棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项”做出了额外规定。

2018年6月末发布的政府购买服务管理办法征求意见稿(出处参见尾注[5])，由于将购买服务的履约期限限定为“一般为1年；……最长为3年”，而未对棚改做出额外规定。因此，如果正式文件按照征求意见稿原文发布，购买棚改服务在实操中可能会遇到年限短的问题；考虑到2018年上半年发布的28号文[6]，发行地方政府专项债将是鼓励试点的方式之一。

9个月来，购买服务管理办法一直未正式发布，购买棚改服务成为阶段性热点，虽有广泛传闻，但无论是公开信息，还是坊间议论，都没有实锤。坊间消息较多的内容，仍是在重复87号文有关“不得以政府购买服务的名义变相举债或实施建设工程”的相关要求(出处参见尾注[7])，并无新提法。不过，在近半年的实际操作中，多处已开始做出相应调整。

( 二) 棚改项目当前路径

棚改项目的资金筹资，目前可见的，大概有这么几个办法：

一是棚改专项债，这个是开明渠的鼓励方向。是否从专项债取得全部资金，取决于融资能不能平衡。棚改项目如果遇到自身亏损，且从专项债模式取得资金比重太大，收益能否平衡的问题，需要解决办法。

二是PPP，很多业内学者提到这种方式，一般是可行性缺口补助方式。实操中也有案例操作，在10号文发布之前，由于土地一级开发不能单独成为PPP项目，所以一般是关联其他内容，例如养老、社区服务等等；需要注意的是，10号文之后“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出”。

三是棚改购买服务，这个没有公开文件显示叫停，叫停的只是打包工程和违规举债，年初在网上仍能看到公告。

四是专项债与银行贷款的组合，从而解决收益不能平衡的问题，这个年初在轨交上做了一单，技术上分析，棚改当然也能做。

五是专项债与PPP的组合，这个技术上并不复杂，程序上需要做好筹划，另外还有注意符合10号文的要求。

( 三) 征拆服务尚未禁止

截至目前，没有文件直接禁止购买土地征拆服务。在没有出台新文件的情况下，政府购买征拆服务，属于合规的政府购买服务。

( 四) 审慎判定采购工程

采购工程模式方面的主要规定是禁止BT和垫资施工、拖欠工程款等，因此BT、融建模式、F-EPC等模式被列为违规模式。

由于购买服务和采购工程模式所实现的筹资作用，在规模和期限方面的作用远不及PPP模式，加之合规性经常发生争议，受到金融机构的担忧和嫌弃，因此从长期来看是逐渐看空的。

三、地方政府债券一如既往

无论是优势还是不足，地方政府债券的情况一如既往，仍然是地方政府开明渠的重要方向。

2018年12月，经济工作会议中提到：“较大幅度增加地方政府专项债券规模；稳妥处理地方政府债务风险；规范政府举债融资机制。”

2019年1月，财政部部长助理许宏才在新闻发布会中重点提出：大幅度增加地方政府专项债券规模，支持重大在建项目建设和补短板。增加地方政府债券规模。加快地方政府债券发行使用进度。1月份启动新增债券发行工作，争取在9月底之前完成。加大专项债券对当前稳投资促消费的支持力度。优先用于解决在建项目“半拉子工程”、存量隐性债务项目政府拖欠工程款问题等。抓紧开工一批交通、水利、生态环保等重大项目。加强管理，确保法定债券不出任何风险。

近期重要文件解读，欢迎参阅 《原来，我们误解了10号文》 。