深度解读丨北京核心功能内涵、本质及其疏解可行性分析

北京作为中国首都之所以出现严重的大城市病问题，关键原因并不是聚集了过多的城市功能，而是没有突出培养与发展重点城市功能，也就是核心功能的优势不够明显，这也是《纲要》中所指出的疏解非首都功能的真正内涵所在。

根据德国学者布洛特福格尔(Blotevogel，1998)提出的都市区功能算法，可以计算出北京哪些产业的发展规模超过了其需要满足的人口数量规模，进而比较这些产业的集聚是否与首都功能定位相吻合[4]。

具体的计算方法是用城市中某行业的就业人口数量，减去该城市人口规模与该行业全国平均就业率的乘积，这样就排除了该行业作为非基础产业服务于本地区人口的部分。如果相减得到的结果大于零，则意味着这一行业具备基础性行业的特征，相较于全国平均水平集聚程度更高[5]。用公式表示如下：

其中，m表示城市中某行业就业人口数量，n表示该城市人口规模，M为该行业全国总就业人口规模，N为全国总人口数量。若y大于0，那么该行业为基础性行业，具备发展成为核心功能的潜力；若y小于0，那么该行业仅限于服务本地居民，并且仍然有扩张的空间。根据该式可以衡量北京市、天津市和河北省中各行业的都市区功能大小，进而判断京津冀地区产业发展是否与其功能定位相吻合；对于产业发展现状与功能规划存在较大差异的地区，应当结合市场与行政手段予以调整。

对于城市功能的界定，本文在参考肖周燕(2015)划分标准的基础上做了些许调整[6]，将统计年鉴中涉及的20个行业划分为8大功能，其中直接保留农林牧渔业，交通运输仓储，文化、体育与娱乐业；合并采矿业，制造业，水电热燃的生产和供应业，建筑业为工业经济功能；合并批发和零售，住宿和餐饮业，居民服务、修理和其他服务业为服务业经济功能；将金融业，房地产业，租赁和商务服务业归类为商贸功能；信息传输、软件和信息技术服务业，科学研究和技术服务业，教育归类为科技创新功能；最后将公共管理、社会保障和社会组织，卫生和社会工作，水利、环境和公共设施管理业统称为行政功能。

▲图1  京津冀三地都市区功能比较(2013)

Fig.1 Comparison on the functions of urban areas in Beijing, Tianjin, and Hebei (2013)

资料来源：根据《中国统计年鉴2014》的原始数据计算。

定量分析结果反映在图1中。由该图可以明显看出，北京、天津和河北之间存在巨大的发展差异。其中北京和天津除农林牧渔外各项功能均具备优势，尤其是作为首都的北京集聚效应相当明显，主要体现在服务业经济、商贸功能和科技创新功能三个方面。

相对而言，河北省各项功能集聚程度均不及全国平均水平，其中工业经济功能更是其最大的短板，与现有部分研究中所指出的河北省是重工业与制造业聚集区的论断严重不相符。

根据《纲要》对京津冀三地的功能定位，北京应建成全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，天津应向全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区与改革开放先行区方向发展，河北则定位为全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区和京津冀生态环境支撑区。

但由图1可见，北京的科技创新功能和行政功能聚集程度尚可，但文体娱乐事业发展程度不足。另外，国际交往功能较难体现在产业结构中，不过发达的交通基础设施是支撑国际往来的必要条件，但北京在交通仓储功能方面不具备明显优势，可能会对跨国人员流动形成障碍。

相反，以批发和零售、住宿和餐饮业为主的服务业经济功能在北京过度聚集，与核心功能定位不相吻合。天津仅在工业经济方面存在明显优势，其余功能聚集程度仅略高于全国平均水平，交通仓储功能和商贸功能集中度远远落后于北京。最后，河北省存在的问题最为严重，其产业发展甚至无法满足常住人口基本需求，尤其工业经济的发展远不及全国平均水平。

按照定位，未来河北省应该重点发展商贸、物流并推进产业升级，但从数据结果来看河北省反而在文化功能方面存在比较优势。可见，京津冀三地发展现状与《纲要》中的功能定位并不完全相符，要实现协同发展还有很长的路要走。

很多学者在《纲要》基础上认为，京津冀协同发展的首要问题是解决北京的大城市病，疏解北京非首都功能是实现这一目标的一剂“良药”。这种认识本身并不能说是错误的，但显然是不够深入、全面的。

京津冀协同发展战略的提出、疏解北京非首都功能策略的制定都是从中央层面提出的，针对的是北京、天津、河北三个省级行政区的问题，放眼的是国家整体发展的视角，因此疏解北京功能不能单单从有利于北京治理大城市病的角度来看，更要从推进京津联动、带动河北发展和解决三地之间经济实力严重不平衡的层面出发。

《纲要》对京津冀区域的整体定位有四个方面：一是以首都为核心的世界级城市群，二是区域整体协同发展改革引领区，三是全国创新驱动经济增长新引擎，四是生态修复环境改善示范区[7]。

之所以提出建设世界级城市群，首先是因为中国已经进入经济发展“新常态”，长三角、珠三角两大城市群增长势头开始放缓，而北京作为首都具备发展为世界级城市的基础和条件，其次就是考虑到京津冀三地联系较为密切，各自的优势和特色又相对突出，通过中央层面的调节和引导能够实现北京过度聚集的城市功能向周边疏解，从而促进三地的协同、健康、可持续发展。

文化功能按照盈利与否可以分为文化事业和文化产业两大类，文化事业主要由政府出资建设经营，旨在提升全体居民精神文明水平，典型的文化事业包括历史文物的保护和修缮工作，公共图书馆、博物馆、体育场馆的建设等；文化产业则是为社会公众提供文化娱乐产品和服务的活动，以及与这些活动有关联的活动的集合②，随着市场经济的逐步完善和现代生活方式的不断普及，文化消费需求的增长必将催生并助长文化产业的蓬勃发展。

除此之外，文化创意产业作为文化产业的一部分近年来颇受关注，二者间最主要的区别即体现在“创意”二字，文化创意产业是文化产业发展到一定阶段的必然产物，是突破原有的产业类别，向更宽泛、更高层次的产业发展的必然趋势[9]，是具备“高知识性”、“高附加值”、“高融合性”特点的新型文化产业类别，体现了文化功能与科技创新功能在产业发展过程中的融合。

北京市文化功能发展现状

文化事业方面，2011年12月发布的《中共北京市委关于发挥文化中心作用加快建设中国特色社会主义先进文化之都的意见》中提出，到2020年首都将建设成为在国内发挥示范带动作用、在国际上具有重大影响力的著名文化中心城市。由此可见政府层面对推进文化事业发展的坚定决心。

北京市的文化功能发展经历了两次重要转型：一是20世纪90年代中期，从强调公益性的文化事业转向文化事业与文化产业比肩发展；二是自2005年开始，在文化产业蓬勃发展基础之上强调文化创意产业对城市建设的支撑作用[10]。

尽管如此，前期文化事业投入的稳定增长为提高北京市居民精神文明水平，拉动文化消费需求增长奠定了坚实的基础。

2014年，全市共有公共图书馆25个，总藏量5452.9万册；档案馆18个，馆藏案卷652万卷件；博物馆171个，其中免费开放79个；体育场馆6156个，优秀体育运动员1088人。北京地区23条院线169家影院共放映电影162.5万场，观众5184.6万人次，票房收入22.8亿元。全年制作电视剧83部3052集，电视动画片17部7530分钟，电影270部③。

文化产业方面，从上文数据分析结果来看，北京目前的文体娱乐产业发展状况相比商业贸易、服务业等部门并不具备比较优势(图1)。但需要注意的是，统计年鉴中所定义的文化、体育与娱乐业与广义的文化产业在概念、划分标准和统计口径方面都存在较大差异。

按照2006年颁布的《北京市文化创意产业分类标准》④计算，“十一五”期间北京文化创意产业占全市地区生产总值的比重已达10%以上，成为仅次于金融业的北京市第二大支柱产业[11]。

全市文化创意产业增加值由2005年的651亿元增长到2014年的2794.3亿元(图3)，年均增长率超过11%，文创产业增加值占地区生产总值比重不断攀升，2014年首次突破13%；相关从业人员数量从2005年的55.2万人增长到2014年的161.7万人，其中尤以软件、网络及计算机服务行业，新闻出版和广播、电视、电影行业发展势头最好⑤。

北京市文化功能发展现状

综合文化功能内涵、作用和北京市发展现状来看，推进京津冀文化协同发展，适当疏解部分首都文化功能到津冀两地，是完全可行并且十分必要的。

首先，从北京市文化功能发展历程来看，稳定的文化事业投入和高水平的文化基础设施建设是带动文化消费需求增长，吸引文化产业及文化创意产业落地生根的重要因素。因此，通过加大对落后地区的公共文化资金投入力度，建立京津冀三地文化事业建设经费保障机制，很大程度上能够促进文化事业发展。

其次，天津、河北两地的文化事业和文化产业发展水平均远远落后于北京市，这种差距必然会对三地协同发展造成阻碍。以人均拥有公共图书馆馆藏量为例，2012年北京市该数据为2.684册/人，分别为同期天津市的2.77倍(0.968册/人)，河北省的10.11倍(0.265册/人)⑥。此外，北京已经打造了一批以信息技术手段为支撑的新兴文化产业，逐渐形成了以传媒业、动漫制作业、新媒体业等为主体的特色文化产业体系[12]；相比之下，天津与河北虽建成了不少文化产业园区，但由于缺乏对口人才和技术支持，投入很大产出效益却偏低。

最后，从北京市的发展经验来看，文化产业，尤其是文化创意产业对地方经济及就业的带动作用明显，通过引入文化事业机构与从业人员多方交流机制，同时疏解部分与首都功能定位不符的文化产业到周边地区，能够促进京津冀三地间的文化交流与互动，提升文化认同感与归属感，为进一步吸引相关产业进驻津冀两地创造条件。

特定区域的科技创新功能实质上指的是聚集在这个区域范围内的科技创新活动，而科技创新活动本身不是产业，不能直接创造价值，但其重要意义在于能够与各领域紧密结合，进而大力推动生产效率的提高、促进产业结构的转型升级。

目前，京津冀地区科技创新活动多数局限在政府部门下属的研究机构和高校中，企业自主开展的研发活动占比较低。

据统计，2010年北京市科研院所和高校共投入研发经费511.9亿元，而企业仅在研发部门投入298.8亿元，分别占比62.3%和36.4%⑦。

这种情况一方面反映了京津冀地区企业存在技术创新能力薄弱的问题，另一方面也说明了疏解科技创新功能可以由政府推动，通过转移搬迁高校和科研机构来实现。

京津冀地区科技创新功能发展现状

总体而言，目前京津冀地区已经发展成为全国综合科技实力最强，高校、知识和人才密集程度最高，科研经费、项目投入力度最大的区域。

但区域内部科技创新能力差异巨大(图1)，其中北京的科技创新功能集聚程度已经远超全国平均水平，但对天津、河北的辐射和带动作用却十分有限。在深入讨论北京疏解科技创新功能之前，有必要就京津冀三地发展现状作对比研究(表2)。

▲ 表2  京津冀地区科技功能发展现状(2012年)

Tab.2 The status quo of technical function in Beijing-Tianjin-Hebei region (2012)

 注：仅统计公有经济企事业单位符合条件的专业技术人员; 政府科技资金指R&D经费内部支出中资金来源为政府部门的部分。

资料来源：根据《北京统计年鉴2013》,《天津统计年鉴2013》及《河北经济年鉴2013》数据统计。

表2中的指标选取借鉴张换兆等(2011)提出的基本框架，从科技创新资源、科技创新投入力度、科技创新产出能力[13]和教育资源四个方面对当前京津冀三地科技创新功能发展现状进行比较分析。

从数据统计结果来看，北京作为首都和全国政治、文化中心，在科技创新资源、投入力度和产出能力三个方面占有绝对优势，体现为研发机构和专业技术人员高度集中、政府拨款和科研资金投入总量大、科研成果多样化且技术交易市场活跃。

相较之下，天津与河北表现平平，如果考虑到人口基数，那么天津在科研机构数量、R&D人员全时当量、R&D经费内部支出和专利授权数等方面较为突出，一定程度上反映了天津对科技创新工作的重视和取得的相当成果。

河北存在的问题最多，科研机构与优质高校数量不足、政府资金支持和经费投入力度偏低、科研成果数量及质量均落后于京津两地。

根据表中绝对数与百分比统计结果，教育资源在京津冀地区分布情况看似相对合理，但按照平均每万常住人口计算得到的平均值显示，区域内教育资源分布同样存在严重不均衡的问题。

北京平均每万人口高校数量为0.045，天津、河北相应数据为0.036和0.016，平均每万人口专任教师数量对应北京、天津、河北分别为28.997，19.732和8.925。即便不考虑高校师资力量、教学质量和办学经费，天津与河北两地居民享有的教育资源数量仍无法与北京相提并论。 

科技创新功能的疏解必要性

首先，根据表2结果可知，京津冀区域内部存在严重的科技创新资源分布不均衡问题，并且这种不均衡还在逐年加剧。截至2012年，京津冀范围内中央直属44所高等学校中，就有37所在北京⑧，再加上市属89所高校，已经形成优质高等教育资源一家独大的局面。这种不均衡导致的结果是北京科技创新活动覆盖面太广，无法突出支柱性产业和优势产业，对天津、河北不但起不到辐射和带动作用，相反会对优质人才和企业产生虹吸作用，阻碍区域间协调发展的步伐。

其次，北京“一家独大”的发展模式导致京津冀三地之间科技创新联系和协作程度偏低，各地政府在制定发展规划时仅仅着眼于自身利益，容易造成竞争大过于合作、投入结构雷同和资源浪费、利用效率低下等问题。实际上，适当疏解部分与首都发展定位不相吻合的科技创新功能不但无损于北京的科创中心地位，而且有利于增强首都与其他区域之间的联系，有助于科教资源向全国范围的扩散以及国家创新体系的逐步建立。

最后，北京疏解部分科创功能到天津、河北有助于实现区域内部的产业错位发展、协同发展。基于资源禀赋、产业结构和科技创新能力的差异，北京应该侧重于开展原发性的研发活动，以及服务于金融业、文化产业和高端服务业的相关科创活动；天津则应侧重于开展与先进制造业发展密切相关的技术性科技创新活动，增强企业的自主创新能力；河北在加强科技创新基础设施建设的前提下，应侧重于承接高新技术转化过程，逐步引进与地方支柱产业相关联的科技创新功能并推进现代服务业发展。