作者 | 刘唯翔、陆颖
机构 | 大成(上海)律师事务所
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在海外REITs市场上，以养老项目作为其底层资产的REITs早已成熟运作，是REITs市场上的核心资产类别之一，它不仅为投资者提供了持续且稳健的财务回报，还极大地促进了养老设施的建设和运营。
随着我国人口老龄化问题的日益严峻，养老设施的建设和运营已经逐渐步入了公众视野的中心，成为社会关切的焦点话题。近日，国家发改委颁布了《国家发展改革委关于全面推动基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)项目常态化发行的通知》(发改投资〔2024〕1014号,下称“1014号文”)，将养老设施项目(下称“养老项目”)纳入基础设施REITs常态化发行范畴。1014号文的出台，为养老项目投资带来了新的退出渠道、新的增长动力，同时亦拓宽了投资者的资产配置选项。笔者拟结合此次1014号文相关规定和此前经手养老地产项目的经验，简要梳理养老项目相关门槛要求如下，以供交流。
我们理解，1014号文中所述“依法登记并在民政部门备案的养老项目。”主要指依法在民政部门登记备案的养老机构所持有/运营的养老设施项目。根据《养老机构管理办法（2020）》相关规定，养老机构为老年人提供全日集中住宿和照料护理服务，床位数在10张以上的机构，包括营利性养老机构和非营利性养老机构[1]。然，其中非营利性养老机构因难以满足基础设施REITs运营收益良好、不依赖于第三方补贴等相关门槛要求，在纳入基础设施REITs底层资产时或存障碍。
进而，根据国家统计局最新发布的《养老产业统计分类（2020）》，其以《国民经济行业分类》（GB/T 4754-2017）为基础，将养老产业范围分为12大类（参见下图），其中，与养老机构项目相关的行业主要涉及养老设施建设、养老照护服务及老年医疗卫生服务。
根据我国基础设施REITs发行的相关要求，拟申报发行项目应权属清晰、资产范围明确；发起人(原始权益人)依法合规直接或间接拥有项目所有权、经营收益权；项目公司依法完全持有拟发行基础设施REITs的底层资产。
不过，实践中养老设施所有权与经营权分离的情形并不鲜见，即民政备案的主体为养老机构，而养老机构的服务场所系通过租赁而来，该种情形是否需要整合/重组调整，或进一步说明产权人、土地使用关系等，以获监管机构认可为满足基础设施REITs权属清晰的要求，尚待实践观察。
2018年修正后的《老年人权益保障法》第四十三条规定，养老机构登记后即可开展服务活动，并向县级以上人民政府民政部门备案。换言之，为促进养老产业发展，养老机构的设立许可制度现已取消；取而代之的是，更为宽松的准入门槛、严格的监管措施，即“宽进、严管”的备案制度。1014号文明确指出，拟发行基础设施REITs的养老项目须依法登记并在民政部门备案。根据《养老机构管理办法（2020）》的相关规定，申请备案的养老机构须满足：
1) 服务场所(提供合法权属证明)；
2) 服务能力(提供床位数、服务场所面积、人员配备、人员资质等证明文件)；
3) 服务协议(提供养老机构与老年人签署的服务协议，协议内容除了应包含基本的照料护理等级和服务内容、收费标准等，还须特别明确暂停或者终止服务时老年人安置方式及违约责任承担)；
4) 安全保障（提供养老机构已按照建筑、消防、食品安全、医疗卫生、特种设备等法律、法规和强制性标准开展服务活动的证明文件）；及
5) 其他要求（包括但不限于档案管理、投保责任保险等）。
基础设施REITs试点虽以积极盘活存量资产为初衷，但以落实“房住不炒”为原则。根据1014号文，对于养老设施项目，发起人(原始权益人)应为开展相关业务的独立法人主体，不得从事商品住宅开发业务。
1) 主体独立
我们理解，如原始权益人控股股东或者其关联方业务范围涉及商品住宅和商业地产开发的，可参照保障性租赁住房REITs项目的监管要求，即原始权益人从资产、业务、财务、人员和机构等方面与商品住宅和商业地产开发业务须有效隔离，保持相对独立。
2) 回收资金闭环管理
参考保障性租赁住房REITs项目，除了上述从“主体独立”角度落实与商品住宅开发业务的隔离，还可通过建立回收资金闭环管理的制度，与托管银行签署回收资金监管协议等措施实现有效隔离。
资产规模符合要求。对于首次发行基础设施REITS养老设施项目当期目标不动产评估净值原则上不低于8亿元。
我国营利性的养老机构按照投资主体，可大致分为保险系养老机构、地产系养老机构、医疗系养老机构、民间资本养老机构、外资养老机构等。其中，保险系养老机构因其资金实力雄厚，是养老项目“重资产玩家”的头部代表。截止至2020年，中国养老机构床位数在500张以上的机构有1,142家，占比仅为3.0%；而床位数在100张以下的养老机构数量为21,103个，占比达到55.3%[2]。可见，我国的养老机构仍以中小型机构为主。换言之，如需满足资产规模之门槛，参与基础设施REITs发行的养老项目或多为营利性养老机构市场的头部参与者。
根据1014号文，拟发行基础设施REITs项目应当依法依规取得各项固定资产投资管理手续，包括项目审批、核准或备案手续，规划、用地、环评、施工许可、竣工验收以及节能审查、取水许可等依据相关法律法规应办理的其他重要手续。
对于养老项目而言，消防安全是重中之重。我国养老机构的消防验收和管理，有着一系列严格的规定。养老机构在建筑设计、备案和运营中必须符合消防安全管理法律法规和有关强制性标准。除了对于300平方米以下的养老机构，如果建设于1998年9月之前，且未进行改扩建，不需要办理消防设计审核、消防验收或备案手续。其他养老机构均需要依法办理消防审验或备案手续[3]。
根据国家民政部、国家消防救援局发布的《养老机构消防安全管理规定》，养老机构应设置在合法建筑内，不应设置在生产储存经营易燃易爆危险品场所、厂房和仓库、大型商场市场等建筑内；如与其他单位共同处于同一建筑物内的，应当与其他单位进行防火分隔；就其内部楼层布置而言，应当符合《建筑防火通用规范》对老年人照料设施的要求[4]。
根据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017），规划为公共管理与公共服务用地中的医疗卫生用地、社会福利用地，可安排养老服务设施建设，其他用地中可配套建设养老服务设施。
进而，国家自然资源部2019年11月27日发布的《关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》(自然资规〔2019〕3号)第(二)条规定，养老服务设施与其他功能建筑兼容使用同一宗土地的，根据主用途确定该宗地土地用途和土地使用权出让年期。对土地用途确定为社会福利用地，以出让方式供应的，出让年限不得超过50年；以租赁方式供应的，租赁年限不得超过20年。
此外，近年来亦有不少运用关于整合改造存量资源发展养老服务的相关政策，将现有的商业、办公用房等改造为养老项目的情形。各地区也对此有不同的属地化规范性指引，例如：上海市发改委等六部门联合印发的《促进和规范利用存量资源加大养老服务设施供给的工作指引》。通常，在改造项目实施前需要获取属地主管部门的评审及书面同意。故而，在此类存量改造项目用地合规性考察时还须注意审阅相关支持性证明文件。
养老机构除了取得《营业执照》、《事业单位法人证书》或《民办非企业单位登记证书》等有效的主体证明文件，以及民政部门的养老机构备案登记，在运营过程中通常还涉及如下资质(具体规定或因属地管理规范而略有不同，以下为原则规定梳理)：
1) 关于医疗服务资质
养老机构除了提供入住老人的日常照料之外，还会涉及为入住老人提供输液、康复训练等医疗护理服务、医疗康复服务。实践中，养老机构有自行开展医疗护理、康复服务的，也有与持牌医疗机构合作经营。
根据国家卫健委、民政部等部门发布的《关于严禁养老机构违法违规开展医疗服务的通知》（国卫办老龄发〔2022〕20号），明确指出“坚决杜绝养老机构内无执业资质的机构以‘诊所、卫生所(室)、医务室、护理站’等医疗机构、医养结合机构名义提供医疗服务。”换言之，如养老机构自行提供医疗服务的，需按照规定向政府主管部门备案并取得《医疗机构执业许可证》，严格按照登记或备案范围开展诊疗活动。
2) 关于餐饮服务资质
《养老机构管理办法》第二十九条明确指出，养老机构内设食堂的，应当取得市场监督管理部门颁发的食品经营许可证，严格遵守相关法律、法规和食品安全标准，执行原料控制、餐具饮具清洗消毒、食品留样等制度，并依法开展食堂食品安全自查。养老机构从供餐单位订餐的，应当从取得食品生产经营许可的供餐单位订购，并按照要求对订购的食品进行查验。
依据上述规定，如养老机构自行内设食堂提供餐饮服务，应当以取得《食品经营许可证》为前提。
3) 关于特种设备资质
如养老机构使用锅炉、电梯等特种设备，需持有相应的特种设备使用登记证。养老机构在申请办理锅炉和电梯使用登记证时，应确保设备符合安全技术规范要求，并配备专职或兼职安全管理人员。此外，还须注意定期进行检验和维护保养，确保设备安全运行；锅炉和电梯使用登记证是否仍处于有效期内(通常为签发之日起四年)，到期后须及时办理延期手续。
4) 关于人员资质
a) 养老机构负责人：须有相应学历证明以及养老服务专业知识，并定期参加相关培训。
b) 养老护理员：需经岗前培训合格后上岗，提供生活照料、膳食、医疗护理服务的工作人员均需持有健康证明。
c) 医护人员：需持有医师资格证书和医师执业证书，护士需持有护士执业证书，其他专业技术人员需持有与岗位相适应的专业资格证书或执业证书。
实操中，养老机构等级评定是养老机构估值/评价中非常重要的一环。现行的养老机构等级评定标准系国家市场监督管理总局和中国国家标准化管理委员会发布《养老机构等级划分与评定》国家标准及其实施指南(2023版)（下合称“等级评定标准”），养老机构等级评定的具体审批和实施由民政部门负责。
等级评定标准的总分为1000分，其中环境占120分（如交通便捷度、周边服务设施、公共信息图形标志、院内无障碍、室内温度照明等），设施设备占130分（如居室、就餐空间、医疗卫生用房、康复空间等），运营管理占150分（如行政办公、人力资源、服务管理、安全管理等），服务占600分（如出入院服务、生活照料、膳食服务、清洁卫生、文化娱乐等）。根据前述指标的得分情况，养老机构将被划分为五个等级，从低到高分别为：一级至五级。不同等级的养老机构需要在各个模块中达到相应的得分要求经过综合评价后，由评定委员会确定养老机构的等级，并向社会公布。
另外，各省还可结合当地实际情况制定更为详尽、具体的实施细则。例如，《浙江省养老机构等级评定管理办法》和《重庆市养老服务机构等级评定管理办法》分别对该地区范围内的养老机构等级评定进行了详细规定。
需要说明的是，此次1014号文并未对拟发行基础设施REITs的养老项目是否需要获得一定等级评定作出规定。不过，首批项目往往以“好中选优”为筛选标准，且有资产规模及现金流投资回报良好这两大门槛要求加持，在等级评定中稍逊一筹的养老机构获得监管部门青睐的可能性较低。
随着1014号文的正式颁布，养老项目作为新兴资产类别正式迈入了基础设施REITs市场的广阔舞台。考虑到1014号文对养老项目的仅作了原则性规定，本文旨在抛砖引玉，为业内同仁提供一个观察、思考的起点。我们期待，与各方共同持续关注、深入探讨后续监管政策的具体细节及发展动向。
