策论 | 高翔：专门法院制度的运行逻辑与规范设计

规范专门法院设计的前提在于厘清专门法院制度的运行逻辑。分析我国专门法院制度创设与演化的历程可以发现，专门法院制度的运行逻辑包括司法逻辑、法治逻辑、政治逻辑与经济逻辑。专门化司法便利化与体系化的缺失、法治统一稳定性与政策推动灵活性之间的矛盾、专门法院功能的有限性、收益与成本的紧张关系，均成为掣肘专门法院制度运行逻辑实现的因素。通过构建普惠型与体系化的专门司法、促进法治原则的内外统一、保障国家重大战略下的跨省级行政区划布局、具体化“成本—效果”衡量方法，可以消解专门法院制度运行逻辑中的矛盾。我国专门法院制度的未来设计，需要通过推进我国专门法院设立制度的规范化、管辖制度的明晰化和管理制度的科学化来实现。

关键词：专门法院；制度设计；运行逻辑；法院组织；诉讼程序

新中国成立后，我国先后创设了军事法院、海事法院、铁路运输法院等专门法院，形成了中国特色专门法院体系。党的十八大以来，我国先后新设知识产权法院、金融法院，在全球专门法院体系中增添了浓厚的中国元素。在我国专门法院发展浪潮中，争论一直相伴相生，既有鼓励继续扩大专门法院规模的高歌猛进之声，也有对专门法院制度的反思，亦有建议跨省域设置专门法院以及建立国家专门上诉法院的深层思考。在我国首个跨省域专门法院成渝金融法院设立过程中，全国人民代表大会宪法和法律委员会既表示支持设立成渝金融法院，又向全国人民代表大会常务委员会提出，“今后设立专门人民法院，应当根据宪法和有关法律的规定和精神，从我国法院组织体系的整体性、结构性、合理性出发，科学论证，统筹考虑，审慎研究”。全国人民代表大会宪法和法律委员会的意见，体现了其对专门法院制度的高度理性思考，引发了各界对专门法院制度运行逻辑及发展方向的进一步关注。之后，中央政法工作会议提出，要统筹研究专门法院的规划布局。最高人民法院在部署审判体系现代化时指出，专门法院的设置要经过充分研究论证，要把重点放在已设立的专门法院如何用足用好政策红利、不断完善功能上。《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出，要“规范专门法院设置”。全国人民代表大会宪法和法律委员会、中央政法委、最高人民法院相对审慎以及强调加强研究论证的态度，虽然不能代表我国专门法院制度已由热到冷，但是也表明我国专门法院制度在高速发展后已进入规律分析、理论提炼的关键阶段。党的二十届三中全会更是明确了我国专门法院制度的发展方向，“规范专门法院设置”的要旨在于规范设置而非直接否定。 现有专门法院存在布局规则不明、审判中立不彰、程序不够健全、设置成本较高等问题，这些问题均需在专门法院制度发展中得到克服。 当前理论研究主要针对专门法院设置、管辖的某个环节或某类专门法院展开，对专门法院制度的运行逻辑欠缺体系化分析。深入总结我国专门法院制度的运行状况，剖析其运行逻辑，洞察其运行逻辑的实现障碍与消解之道，分析其制度构建及配套保障，对其进行实践与理论、现状与未来、制度与逻辑的多层次融贯阐释，成为 专门法院制度理论研究的重大课题 。需要注意的是，专门法院制度体系包括专门法院的规划布局制度、功能定位制度、设置标准制度、管辖制度、诉讼程序制度、法院管理制度等多方面制度。同时，由于专门法院制度横亘在法院组织制度和诉讼制度之间，所以对专门法院制度理论的研究还需以“主体+程序”的视角对其进行法院组织制度理论与诉讼制度理论的交叉研究。鉴于此， 专门法院制度的运行逻辑 具有多重维度、多重视角，各维度与视角均需我们深入理解与把握。本文侧重从专门法院制度的整体架构进行分析，以期对专门法院制度运行逻辑的本体研究起到抛砖引玉之效。

专门法院制度的产生、改革与发展，是历史的产物、传统的延续、现代的体现。专门法院制度的运行逻辑根植于一国实践土壤，是在专门法院制度同一国政治体制、历史传统、法律制度、社会变革、司法需求的交替互动中形成的。分析我国专门法院制度运行逻辑的形成与内容需遵循从实践中来的唯物主义方法，从其历史发展及实践土壤中分析专门法院制度运行逻辑的大致形态。

专门法院作为我国法院组织体系的重要一环，经历设立、撤销、复建、壮大的曲折进程。新中国成立之初，我国专门法院设置深受苏联影响。1954年《宪法》第73条确立了专门法院的宪法地位。同年《人民法院组织法》第26条以分项列举的方式明确专门法院包括军事法院、铁路运输法院、水上运输法院。之后，我国先后设立成建制的军事法院以及16个铁路运输法院、3个水上运输法院，铁路运输法院与水上运输法院又在20世纪50年代末被撤销。1979年《人民法院组织法》第2条恢复了1954年《人民法院组织法》关于铁路运输法院的设置。铁路运输法院于20世纪80年代初陆续重建，并在其基础上增设森林法院和其他专门法院（在油田、垦区、矿区设立的专门法院），呈现出延续40余年的按行业设置专门法院的印记。专门法院是按照特定的组织系统建立的，其管辖的是该组织系统中发生的案件。1983年《人民法院组织法》改变列举方式，将专门法院表述为与《宪法》表述一致的“军事法院等专门人民法院”。除了明确设置军事法院，其对其他专门法院不作具体规定，以相对灵活的方式为未来专门法院的类型、设置、管辖留有余地。1984年以来，我国先后在沿海沿江重要港口城市设立11个海事法院，形成专门化的海事司法体系。此阶段的专门法院，除军事法院作为严格意义的专门法院，其余均具有明显的行业法院特征，专门化色彩不彰，与普通地方法院在审理案件的性质、范围及方式上差异不大。当然，此时的专门法院亦承担着保护特定行业国有资产安全、维持特定领域社会稳定以及促进国民经济发展的作用。

21世纪以来，党中央统一推动包括专门法院改革在内的司法体制改革，铁路运输法院、森林法院等行业性专门法院被纳入国家司法体系并逐步实现职能转型，知识产权法院、金融法院等新型专门法院应运而生，军事法院被调整为按区域设置。中央政策导向下的专门法院改革推动2018年《人民法院组织法》将第15条调整为“专门人民法院包括军事法院和海事法院、知识产权法院、金融法院等”。其中的“等”字为生态保护法院、互联网法院等未来专门法院预留空间。我国现已设立北京知识产权法院等4个知识产权法院、上海金融法院等3个金融法院，新型专门法院体系已具雏形并呈现出与传统型专门法院体系迥然不同的运行逻辑，其不以服务行业、区域治理为目标，而是以支撑国家战略实施、加强专门化司法建设、健全中国特色司法制度、增强中国司法国际传播等作为考量因素。

对我国专门法院制度创设与演化的历史作大致考察发现，自专门法院制度运行之初，我国就对何为专门法院以及专门法院的内涵、外延进行了探索，对专门法院功能与性质的认识处于不断发展变化中，这集中表现为《人民法院组织法》的专门法院条款几经变化。从分项列举到概括规定再到具有开放性的分项列举，从行业性法院到新型专门法院，从对专门法院的体制、管辖和职责欠缺经验到在实践中不断积累经验，我国专门法院制度的运行规律与运行逻辑正在被不断摸索总结。同时，我国专门法院制度的创设与演化展现出鲜明的中国特色政治与法治互动关系。从新中国成立之初专门法院制度对涉及国计民生的重点行业的专门化司法保护，到专门法院制度对国家治理体系现代化的促进作用，均表明专门法院制度同治理与法治密切相关。铁路运输法院等专门法院历经裁撤、复建、转型，知识产权法院、金融法院等新型专门法院仅在较小范围设立，均表明专门法院制度运行面临一些制约因素。

我国专门法院制度作为一项司法制度，其制度运行逻辑包括专门法院的设置和运行两个层面。这两个层面具有前提与目标、起点与过程的关系。专门法院设置并非专门法院制度的终级目标。专门法院设置的最终目标在于其能有效运行和实现功能。同时，专门法院设置又是专门法院运行的起点与前提条件。专门法院设置后，其设置标准已内生于其运行制度。专门法院在运行中是否实现设置目标和效果，亦是专门法院制度的重要评价基准与价值遵循。因此，对我国专门法院制度的运行逻辑，需从设置与运行两个层面进行综合考量。专门法院制度的基本运行逻辑包括专门化司法的司法逻辑、侧重法秩序统一的法治逻辑、具有国家及社会治理功能的政治逻辑、考虑运行成本的经济逻辑。我国专门法院制度运行逻辑的这四项基本构成在概念上有一定的交叉与从属关系，如司法逻辑属于法治逻辑的组成部分，其与法治逻辑是从属关系，司法逻辑、法治逻辑同政治逻辑的本质关系体现为政治与法治的关系。同时，司法、法治、政治、经济等概念之间本身存在相互交融与影响关系，这决定了专门法院制度运行逻辑的四项基本构成也存在一定的交错关系。之所以从司法逻辑、法治逻辑、政治逻辑、经济逻辑四层逻辑进行分析，是为了揭示专门法院制度运行逻辑的层次性、复合性、系统性，从而能够对专门法院制度进行更加立体、全面、深层的分析。

1. 专门法院制度运行的司法逻辑

专门法院制度运行的司法逻辑 体现为审判组织、诉讼制度的本质特征与运行规律，集中表现为专门化司法，系专门法院制度运行逻辑中的底层逻辑。专门法院管辖案件的特质决定了其认事用法、诉讼模式、程序机制具有不同于普通法院制度运行的司法逻辑。

首先，专门法院是审判主体专门化的最高层级。按照专门化程度由高到低排序，专门化审判主体包括专门法院、专门法庭、专门审判庭、专门合议庭、专门审判团队。专门法院较其他专门化审判主体具有更健全的组织体系、更强大的动员能力、更专业的审判能力，对诉讼程序、支持机制等专业化事项具有更明显的提升作用，可催生特定的专门诉讼程序制度、专门化事实认定机制和证据规则，会加速专家陪审员制度、专家辅助人制度、技术调查官制度、集体诉讼等支持性制度的发展，从而带动某一领域司法专门化的整体发展，直至达到对相关专门化事项制定专门诉讼法的极高专门化程度。由此，专门诉讼法与专门法院在诉讼程序与审判主体两方面均能形成高度专门化，这在域外德日等国的劳动、家事专门诉讼法立法实践中已得到印证。其次，专门法院具有专业上的“中性优势”。专门领域的法律关系实则源于基础经济关系，专门案件的认事用法很大程度是对基础经济关系中商事行为、技术行为等专门行为的认定。中性、专才的专门法院专注审理特定类型案件，有助于法官精进该领域的法律技术，积累审判经验，提升相关领域审判的质量和效率。最后，专门法院诉讼模式具有特殊性。专门法院对专门化法律适用与事实认定的特定需求，使其诉讼模式既不同于普通民事诉讼中的辩论主义模式与当事人主义模式，也不同于法官居于主动的职权主义模式，还与强调民事诉讼实质平等的社会化民事诉讼模式有一定区别。专门法院诉讼模式呈现出当事人主义模式、职权主义模式及社会化民事诉讼模式混同的特征。总体而言，虽然当事人主义模式仍系专门法院诉讼模式的底色，但是职权主义模式往往会通过公共利益等因素介入其中。同时，认事用法与公共利益、公共秩序的关联性使得专门法院诉讼模式在法官与当事人的权限分工、相关专门化主体参与诉讼等方面具有了一定的社会化民事诉讼模式色彩。

2. 专门法院制度运行的法治逻辑

专门法院制度运行的法治逻辑系法治基本规律在专门法院制度运行中的体现。因此，应当考察专门法院的司法功能对法律体系及法律秩序的价值、作用和贡献。专门法院制度运行的法治逻辑的内在层面指向专门法院设置法定，外在层面指向专门法院促进法秩序统一价值的实现。

根据法定法院和法定法官原则，作为国家司法体系组成部分的专门法院需由法律明确设定。此处的法律，既包括《宪法》《人民法院组织法》等具体法律，也包括立法机关作出的法律性质的决定。在《宪法》中确定专门法院设置等相关制度，系专门法院法定化的最高形态。专门法院制度需要发展到极其成熟稳定的阶段，方可通过《宪法》得以定型。《宪法》规定，“法院的组织”由法律规定。此处“法院的组织”包括专门法院，故可以认为《宪法》为专门法院的设置提供了概括性指引。通过《人民法院组织法》对专门法院予以规范，是专门法院法定化的主体形态。我国《人民法院组织法》明确了专门法院的设置、组织、职权和法官任免由全国人民代表大会常务委员会规定。以立法机关的法律性质的决定的形式设立专门法院，系法定法院和法定法官原则较灵活的实现方式。我国的法规范配置采用全国人民代表大会常务委员会根据《人民法院组织法》授权并以“决定”设置专门法院的方式。此外，专门法院法定化不仅要求专门法院的设置门类、规划布局等整体事项需由法律予以规范，而且要求每个专门法院的具体设置需以最高国家权力机关的法律性质文件为依据，即专门法院的具体设置需以“一院一议”为最低法治保障。当然，究竟采取何种法规范配置方式实现专门法院设置法定化，是各国基于国体政体、历史传统、立法理念以及专门法院发展阶段作出的选择。无论采取何种方式实现专门法院设置法定化，专门法院制度均需在专门法院的批准设置主体为国家最高权力机关、设置依据为法律规范、设置程序为“一院一议”的基本法治逻辑下运行，避免出现最高司法机关或行政机关批准设置等非法治方式。

专门法院制度运行的法治逻辑的外在面向在于统一法秩序。专门法院通过减少管辖法院和审判法官的方式，将特定领域案件集中管辖和审理，降低了专门法院法律适用不统一问题产生的可能。同时，专门法院应推进法律适用统一机制，避免因地域管辖、分别审理而产生的法律适用不统一问题，加强专门化裁判的可预测性。司法规则统一的指引性与可预期性将促进法治统一，从而形成法秩序统一的法治逻辑。专门法院在中立被动行使专门审判权时，不应局限于个案定分止争的裁判思维，要以形成类案化解策略为主要裁判方式，通过裁量个体性纠纷的方式实现维护交易安全、鼓励市场自由、倡导公序良俗的法价值目标，体现专门法院法秩序统一功能的规律性与开放性，促进某一专业领域法治秩序的真正形成。此外，专门法院在抵御司法权地方化方面具有独特意义。专门法院具有维护国家法制统一、营造统一法治社会、破除司法地方保护主义、建构统一司法运行机制等具体功能。专门法院的行权方式与运行规律使其较地方法院而言更易凸显国家性的权力属性，更能实现维护法秩序统一的法律价值。

3. 专门法院制度运行的政治逻辑

专门法院制度运行的政治逻辑是在专门法院制度运行的司法逻辑与法治逻辑的基础上，界定专门法院在国家治理现代化中的定位以及专门法院的司法功能与政治功能的边界关系。专门法院制度运行的政治逻辑从法治与政治、法治与经济等方面切入，在国家与社会治理背景下把握专门法院制度的运行规律，考察专门法院的司法功能对社会体系、国家战略、公共政策实施的价值、作用和贡献。

首先，促进跨界治理和区域治理在专门法院制度运行的政治逻辑中居于底层逻辑的位置。跨界治理和区域治理系政府、非政府组织、私人部门、公民及其他利益相关者为实现最大化区域公共利益，通过谈判、协商、伙伴关系等方式对区域公共事务进行集体行动的过程。治理现代化要求政府、市场和社会共同发挥作用。政府制定规则后，市场和社会对矛盾纠纷有着自我治理、自我消融的功能，司法在处理政府、市场和社会关系问题上具有不可代替的作用。当某领域治理具有较强烈的司法需求时，专门法院便成为治理的选项之一。专门法院的裁判在特定领域具有政策导向功能，可与行政监管部门一起协同推动行业治理，推动特定治理目标实现。

其次，当司法的治理功能发展到较高程度时，专门法院制度运行的政治逻辑便体现为专门法院对国家重大战略的回应。国家重大战略作为政治标准与专门法院制度运行的政治逻辑具有直接联系。保障国家重大战略实施已成为专门法院制度运行的政治逻辑中最深厚的内容。改革开放后，计划经济逐步转向社会主义市场经济，传统行业类专门法院面临转型，知识产权法院、金融法院等新型专门法院登上舞台。有研究者论证，我国专门法院已从服务保障特殊部门或行业导向转为“战略+专业”导向。如果某领域并无明确的国家重大战略，或虽然某领域有显著的行业特征并形成了体系化的行业政策但是其并未上升至国家重大战略，那么该领域便不具备设置专门法院的基础。国家在某领域布局设置某类专门法院后，其治理职责应在于保障该领域国家重大战略的实施而非聚焦于实施该领域的产业政策。此处的国家重大战略，包括创新驱动发展战略、知识产权强国战略、网络强国战略、金融强国战略、美丽中国建设战略、涉外法治战略等。

最后，国家重大战略发展到一定程度时，便发展到了推动国际合作与交往、积极参与全球治理体系的建设阶段。法院是社会公共装置，司法制度尤其是法院制度作为制度竞争的组成部分，成为国际制度竞争的新兴领域，专门法院制度运行的政治逻辑在对外关系中便体现为有序参与国际法治竞争。近十余年来，各国纷纷将创设特定领域专门法院作为提升法治国际竞争力和比较优势的重要方式，如迪拜国际金融中心法院、哈萨克斯坦阿斯塔纳国际金融中心法院、英格兰及威尔士商事与财产法院等。基于此，我国专门法院作为中国特色社会主义司法的名片，其制度运行的政治逻辑又有了新的时代发展特征，即专门法院应考量国际营商环境、国家法治形象、司法国际影响、对外合作交流等重大涉外因素，向世界展示中国相关领域法治建设成果，积极参与相关领域国际规则制定，力争成为相关领域国际法治推动者和新时代中国司法文明传播者

4. 专门法院制度运行的经济逻辑

经济逻辑是指一项司法制度的建构与运行所需考虑的成本与收益。专门法院制度运行的成本包括制度成本、人力成本、物质成本，收益则指其运行过程中在治理功能、法治目标、司法专门化建设等方面取得的收益。经济逻辑在专门法院制度运行的逻辑中具有更多的实践意义。

经济逻辑中的成本与收益具有制度经济学意义，其内涵并不限于可量化的纯粹经济成本收益，还与专门领域的公共利益、司法公平正义等社会性因素相关。纯粹经济成本收益与非纯粹经济性成本收益呈现出相互交错与影响的关系，使得专门法院制度运行的经济逻辑较为复杂。专门法院制度运行的制度成本体现为专门法院设置极其严格的程序条件所耗费的制度资源，以及专门法院运行尤其是跨域运行中的制度成本，如专门法院与地方政府在重大风险化解、涉诉信访治理方面的制度协同成本等。专门法院制度运行的人力成本主要体现在专门法院作为新设审判机关需要大量的机构编制、员额数量、人力调配等。专门法院制度运行的物质成本则为专门法院在基础设施建设、日常办案办公、智慧法院建设等方面付出的财务支出。专门法院制度运行的收益高低主要看其司法逻辑、法治逻辑、政治逻辑的实现程度，如司法逻辑中司法专门化最高形式是否充分实现、专门法院是否符合人民群众对专门化司法正义的需求与期待，法治逻辑中专门法院是否促进了国家法秩序统一，政治逻辑中专门法院是否促进了国家与社会治理现代化、是否有利于支撑国家重大战略。进而言之，专门法院制度运行的经济逻辑的评价模式在于，整体收益大于成本或成本虽然大于收益但是其仍具有支出的必要性。受福利经济学的影响，成本收益评价的标准在于是否提升了社会整体福利，这也是是否设置专门法院的考量因素之一。同时，在专门法院运行过程中，专门法院一方面需要扩大社会化收益，另一方面需要减少整体支出成本，避免成本过度耗费，从而使成本收益关系在良性轨道上运行。在成本收益衡量中，社会利益最大化是专门法院首先应当考虑的目标。该目标要求专门法院应当尽量实现其预设的社会价值与社会福利，亦即在最大程度实现其司法逻辑、法治逻辑和政治逻辑。接下来，在成本收益衡量中，专门法院需结合比例原则进行分析，判断收益和成本是否成比例以及比例是否合理。评价比例是否合理的因素包括所促进公共利益的种类、目的实现的时机、经济成本是否必要等。若比例失衡，专门法院可能作出否定性评价。

从司法、法治、政治、经济层面考量，专门法院制度运行逻辑的实现存在一些制约因素。在问题导向下厘清专门法院制度运行逻辑的制约因素，是规范我国专门法院制度设计和保障我国专门法院制度运行的前提条件。

专门法院的专门化司法带来司法精密主义与精英主义，其与诉讼两便原则难以避免地存在冲突，使得专门法院在我国司法实践落地生长的根基不牢，显得“专业有余，地气不足”。形成反差的是，我国专门法院在专门化诉讼体系构建方面亦有欠缺，在作为立身之本的专门化司法方面仍有短板，从而形成专门法院制度运行司法逻辑的双重落差。

首先，专门法院的诉讼程序与审判方式是否便于当事人的利用和接受，是否符合“枫桥经验”及马锡五审判方式等人民司法传统的当代发展，是否切合当事人解纷需求及对公平正义的渴求，是诉讼两便原则对专门法院司法的拷问。矛盾不上交且就地化解的“枫桥经验”在社会治理、纠纷解决领域呈现出历久弥新的生命力，已成为推进社会治理现代化的中国方案。马锡五审判方式倡导的就地解纷、不拘形式、主动上门司法等精髓至今仍在司法理念、司法制度、纠纷解决、社会治理等方面影响深远，在中国共产党领导法治建设的历史上居于重要地位。诉讼两便原则本为我国诉讼法确定地域管辖制度的重要考量因素，但专门法院的管辖规则调整了既有的地域管辖规则，人民群众需要了解专门法院与地方法院的管辖分工，这对当事人的诉讼习惯及法院的审判惯例产生了重大影响，对诉讼两便原则造成较大冲击，可能造成当事人诉讼不便等诉讼障碍问题。无论是省内跨域还是跨省跨域，专门法院设立地之外的当事人均面临异地诉讼问题，集中管辖程度越高，管辖地域范围越大，当事人异地诉讼问题便越突出。当事人与管辖法院间的物理距离变大，难以满足新时代“枫桥经验”倡导的就近解决纠纷的要求。即使在现代社会交通高度发达的情况下，当事人仍面临舍近求远、异地诉讼带来的诉讼便利度和体验感降低等问题。对于年老、疾病、贫困、行动不便、居住地偏远的诉讼能力较低的当事人来说，更会增加其诉讼不便程度。

其次，我国专门法院的专门化诉讼体系建设仍处在相对初级阶段。虽然我们将专门化司法视为专门法院的最高形态具有正当性，但是其实际转化为正向效果仍有相当长的路要走。比如，虽然我们以提升专门化司法水平为主要理由设置了专门法院，但是在实践中，我们仍欠缺建设专门化司法，提升专门化司法质量、效率及公信力的有效方式。我们仅将专门化案件集中于某一法院审理，却未能建立系统的专门化案件审理体系机制。专门法院虽然审理了一定数量的特定领域案件，但是大部分案件含金量不高，能够帮助特定领域形成规则之治的示范案件较少，专门法院有成为审理相关专门案件的普通法院之嫌。虽然有专家陪审员、专家辅助人、技术调查官等专家参与专门司法制度，但是专门化诉讼证明及事实认定制度、专门化公益诉讼制度等相关诉讼程序制度仍未系统建立。值得关注的是，新型专门法院的专门化上诉制度仍存在较大的制度缺失。金融法院、知识产权法院等新兴专门法院均在中级法院设立，这实现了对基层法院一审上诉案件的专门化管辖。然而，当事人对专门法院一审判决不服的，需要上诉至地方高院，专门法院生效裁判的再审管辖权亦在地方高院，这使得更具规则治理意义的案件终审权并不能实现专门化。地方高院承担着繁重的指导省域审执工作的司法任务以及保障区域治理的政治功能，对权重不大的专门化案件的审判指导难以投入足够的资源支撑，从而影响专门化司法效能的实现。特别是由于欠缺专门法院的国家上诉法院，且跨省级行政区划专门法院作出的一审裁判的上诉法院为设立地高院，所以当前的专门化上诉制度不利于跨省域公共事务类案件的公正审理，容易导致设置跨省级行政区划专门法院的目标落空，也将有损专门司法体系对国家治理体系的整体贡献。

法治逻辑的实现障碍体现为法治价值的安定性与专门法院政策推动的灵活性之间的矛盾，对内表现为专门法院设置法定原则的实现程度仍有欠缺，还停留在最低限度层面，对外表现为专门法院运行过程中尤其是裁判过程中推崇的政策型司法可能会影响法秩序统一。

《立法法》第11条将法院的产生、组织和职权以及诉讼制度作为“只能制定法律”的法律保留事项。第12条将司法制度确立为全国人民代表大会及其常务委员会的绝对法律保留事项。全国人民代表大会常务委员会以“决定”的方式设立专门法院并授权其管辖事项，虽然满足了法院设立作为法律保留事项的最低限度要求，但是对于“决定”能否直接被解释为法律，仍有争议。同时，“决定”的碎片化样态难以为专门法院体系建设提供足够的制度支撑，或者说“决定”更适宜作为具体设立某个专门法院时“一院一议”的法治保障，而不宜作为专门法院设立整体的法治支撑。在作为专门法院设立整体的法治支撑的相关组织法立法上，我国既无类似《专门法院组织法》的专门立法，也未在《人民法院组织法》中设置专章对专门法院设立予以规范。现行《人民法院组织法》的概括性条款难以满足专门法院快速发展的法治需求。

虽然现代门法院已逐渐祛除了行业法院的色彩而具有了调节全国性公共事务的特征，但是其仍难脱离其与行业发展之间千丝万缕的关联。专门法院在某种意义上担负着推动特定行业发展的任务。如果其在裁判过程中未能妥善处理法律与政策、国家政策与行业惯例、行业利益与社会公共利益的关系，那么专门法院可能会导致过度保护特定行业权益或过度推动某项产业政策实施的后果。专门法院与其司法管辖的特定行业构成“行业共同体”并形成无形的“行业壁垒”，此时法秩序的统一价值可能未被着重考量，这将无益于司法公正与社会公正。在纠纷解决型法院与政策形成型法院的定位上，专门法院存在两难之处。虽然基于纠纷解决而促进公共政策形成系专门法院不同于地方法院的特殊使命，但是政策形成型法院功能的实现究竟是通过法律适用完善公共政策，还是通过政策实施完善公共政策？虽然前者可能更契合专门法院制度运行的法治逻辑，但是后者可能更容易占据主导地位。法院与政策的适当分离是法治进步的条件，各类政策直接进入或影响专门法院的司法过程将使专门法院与行政机关等同或类似。在政策形成型司法的导向下，由于法院固有的科层式运行方式，专门法院的高度专门化可能与高度行政化结合起来，从而对专门法院建设公正高效权威的审判权运行机制造成影响，不利于专门法院构建标志性现代化法院。专门法院与所涉专门领域的行政机关协同共治，在优化治理功能的同时亦可能因一体化而忽略司法与行政的边界。以上问题均构成专门法院制度运行法治逻辑的结构性问题，对专门法院的长远发展形成挑战。

司法作为一种判断权，可以确认权利、分配利益、实现正义。司法推动治理主要通过法律行为效力判定、责任确定、权益保护等裁判路径实现。司法遵循消极被动原则的判断权性质决定了其治理功能的有限性，导致其不具备行政权的广泛强制性权力，具有较高的诉讼成本及较繁琐的诉讼程序。专门法院作为特定专门领域治理结构中的治理主体，依托“法律效力+法律责任+权益保护”的知识体系对特定领域的专业纠纷作出司法裁判进而实现治理，具有一定的局限性。专业领域的一些治理措施和治理方式并非司法擅长的权责问题，司法并不具备太多风险识别和防范的治理政策和治理技术，从全局整体层面评价监管背后的政治逻辑亦非司法的长处。

专门法院规模及区域布局的有限性使其治理功能的辐射空间有限。首先，从专门法院布局的实践及趋势看，在确定设置某类专门法院后，专门法院通常先期在具有区位优势的某地设置，待积累一定的实践经验后，测算该类案件在各地的分布情况，从而确定专门法院是逐步推广至一定区域或是仅在个别地区设置。总体而言，专门法院难以在各行政区一一设置。若专门法院仅在个别地区设置且仅设在中级法院一级，将会形成专门法院的碎片化布局。专门法院仅能对所在地区的该领域治理发挥作用，难以对该领域整体的治理及法律实施起到实质性作用。专门法院所在地的相关案件由专门法院管辖，未设专门法院的地区的相关案件则由地方法院管辖，这将形成同类案件分别在地方法院、专门法院审理的局面，不利于国家统一大市场建设。其次，从专门法院的裁判思维来看，如果专门法院在长期专门化司法实践中形成的同质化思维定式及相对封闭的司法专门化产品生产方式，不能与特定领域的专门知识、相关公共政策、法律规则形成贯通式平衡，那么其可能会对专门法院的公共理性与治理功能的实现造成妨碍。专门法院集中管辖后将形成司法管辖与基层治理的分割，难以依托基层治理系统化解矛盾、平息纷争，这与新时代基层治理现代化的要求有所冲突。

经济逻辑的内部紧张关系体现在，专门法院制度运行中增加的制度成本、人力成本、物质成本显而易见，而对收益与各项成本之间的良性匹配关系欠缺有效衡量，存在单向强调专门法院制度运行的正向价值而忽视成本等负向因素或者仅关注其成本耗费而忽视其带来的正向效果的问题。其中，前一问题尤为明显。

首先，专门法院制度运行均需付出较大的制度成本。设置专门法院属于全面深化改革与全面依法治国的工作环节，需要经过复杂的调研论证、意见征询、方案设计、决策决定程序，涉及中央全面深化改革委员会、全国人民代表大会常务委员会、最高人民法院等机构，具有较高的决策成本与制度成本。在运行方面，专门法院实行省内甚至跨省域集中管辖，在机构编制、法院管理、跨域运行、监督制度等方面存在着许多复杂尖锐的问题，国家需要对专门法院运行机制进行试错性、容错性改革，呈现出较高的改革制度成本。当案件涉及区域类或行业类风险化解时，专门法院需要协同地方政府做好重大风险化解、涉诉信访治理等相关事项。专门法院作为相对独立于地方治理体系的专门司法机构，在协同治理特别是跨省域协同治理方面可能付出更大的制度沟通成本。

其次，在人力成本方面，专门法院虽然并未增加编制数量而仅是重新调配编制，但是其需要新设机构、增加领导职数，特别是需要增设保障专门法院审判权正常运行的政务管理部门、司法行政装备部门、审判管理部门等内部综合部门。在精简机构、严控领导职数的国家编制人事改革背景下，专门法院显然需要增加人力资源投入，在国家层面整体增加人力成本支出。从人力成本支出的收益考量，若在相关案件数量并未发生变化的前提下进行人力资源配置调整、支出较大的人力成本，除非获得较好的人力成本支出收益，否则专门法院将受到人力成本支出的制约。

最后，物质成本亦是较显性的增量负担。专门法院作为新型现代化法院的代表，其办公办案场所通常需要按标志性建筑标准建设，需要投入较大的公共建设成本。同时，专门法院在办公办案场所投入运行后仍将长期支出较大的运营成本。专门法院在运行中需将智慧法院建设、数字法院建设作为重中之重，其在数字法院建设方面的引领作用也需要进行较大的信息化软硬件建设投入。例如，金融法院与金融监管机关为实现金融法治数据互通共享需建立金融司法与金融监管大数据中心等，将增大公共财政开支。由于地方政府对专门法院法治标杆作用的倚重，所以其通常愿意竭尽所能加大财政投入以保障专门法院运行，但是从国家公共财政整体支出而言，是否有必要支出额外的物质成本，国家需进行深层次的考量。

对于专门法院制度运行的司法逻辑中存在的便民化与专业化均有不足的阻碍，专门法院可从构建程序主体权下的普惠专门司法与健全同专门法院认事用法相匹配的专门化诉讼模式两方面入手予以解决。

专门法院的专门司法并不排斥为民司法、普惠司法，为民司法、普惠司法恰是我国专门法院制度的制度优势与重要特征。为确保当事人的基本权利获得程序保障，需要肯定其法主体性，对当事人及程序关系人赋予程序主体权。当事人的程序主体权问题，是从司法制度和诉讼制度“为谁而存在”角度进行的深层讨论。程序选择权系程序主体权的重要内容，在国家设定的诉讼制度和法院组织制度内，当事人有权选择便利自身权益实现的诉讼形式。程序主体权还包括当事人便利利用司法的权利。国家需稳定、持续、友善地为公民提供便利的诉讼服务，此便利不仅体现在诉讼设施便利等物质层面，还体现在当事人诉讼体验感与获得感的实现等精神层面。总体来说，国家就特定领域的专门事务设立专门法院管辖相关案件，系国家层面司法制度供给的整体设计，此过程中国家需关注当事人的诉讼便利权利、程序选择权利的实现，从而使专门法院司法成为可接近、可参与、受信赖的普惠专门司法。普惠性的内涵体现为公正高效、平等对待、便于利用、亲近友好、成本合理等内容。普惠性是人民中心之下公共福利社会对民事司法体系的内在要求。专门法院的专业化、精英化同样需要体现普惠民事司法的内在属性。新时代“枫桥经验”的最大创新发展，就是把各种矛盾纠纷化解方式纳入法治轨道，让群众在法律框架下分清是非，在权利义务统一中判断对错，从根本上实现定分止争。可以将新时代“枫桥经验”蕴含的对规则之治的追求同当事人的诉讼便利权利、程序选择权利结合考量。专门法院一方面为当事人提供诉讼便利，另一方面通过专门化司法极强的规则之治使当事人明晰专门领域的法律规则并形成稳定预期，从源头上解决专门领域的纠纷。

当事人便利利用司法的权利体现在专门法院需从专门化审判、法秩序统一、国家治理等宏大叙事转向对当事人诉讼意愿、诉讼便利的微观关注，回归到满足人民群众多样化司法需求的人民本位的普惠司法上来。坚持专门司法与普惠司法相结合，通过跨域立案、巡回审理等便民诉讼方式，在专门化案件较多的行政区域内设置巡回审判站，让法官多跑路，让当事人少跑路，增强人民群众对专门法院的司法获得感。同时，应深化专门法院与地方法院之间的便民诉讼协作，健全跨域一站式多元解纷机制，完善专门化纠纷特邀调解组织制度、特邀调解员名册制度，引导当事人优先选择一站式多元解纷平台申请调解。电子诉讼正前所未有地改变着诉讼结构、诉讼方式和诉讼习惯；互联网技术不仅带来了诉讼方式的工具变革，而且推动了现代诉讼在互联网环境中的规则重塑与流程再造，也为专门法院诉讼便民提供了可能。为尊重当事人的诉讼方式选择权，引导当事人通过在线方式参与异地诉讼，国家可在各地法院诉讼服务中心建设一定数量的电子庭审固定场所，使不具备电子设施使用能力的当事人到就近的法院电子庭审固定场所参加在线庭审，解决跨省域专门法院可能带来的诉讼不便问题。

同时，专门化司法的体系化构建系专门法院制度运行的司法逻辑实现的重要面向。在法律适用方面，虽然法律适用是法官的专长与职权，但是金融、知识产权等专门领域的专门性法律理解需要相关的专门知识。在事实认定方面，法官亦需凭借由相关专门知识形成的经验法则促进专门事实认定合理化。专门法院可引入法庭之友、专家鉴定人、专家辅助人、专家陪审员、技术调查官等。法庭之友制度是指案外人或组织向法院提供有关事实、法律问题以及背景信息的意见，把案外专业意见引入案件审理，从背景和整体层面提出意见供裁判者参考。专家鉴定人与专家辅助人分别代表诉辩一方，对专门事实问题进行陈述，这可以使专门事实更全面、真实地被法官知悉。技术调查官或受邀为法庭提供专门知识意见的专家可以将诉讼过程中的鉴定意见、专家辅助人的观点转换成法官可理解、可识别的话语，使法官能够充分理解专门性问题。专家陪审员可以帮助法官解决专门事实认定方面存在的困难。在专门化司法共同体中，专门法院法官居于中心地位，具有推动诉讼程序的诉讼指挥权和进行实体裁判的最终判断权，对各类专家的专门知识优势发挥着制约作用。法官的法律专业知识优势与各类专家的专门知识优势之间形成了一种平衡从而促进专门法院认事用法的妥当性。同时，专家充分参与的专门化调解机制以及相关行政机关、社会组织的支持起诉制度，亦是专门法院特有的外部力量参与专门化司法的有效方式。

特别需要注意的是，专门法院是否有统一上诉法院，是专门化司法体系成熟与否的重要标志。从长远看，逐步建立专门法院的统一上诉法院是我国专门法院体系发展的未来目标。专门法院上诉法院的设置有两种选择：一是将国家专门上诉法院作为专门法院的唯一上诉法院；二是采取分层设置的路径。专门法院审理的跨省级行政区划、涉及跨省域利益协调、事关国家利益及社会公共利益或者具有全国公共属性的案件，应当上诉至国家专门上诉法院，其他专门法院审理的案件应当上诉至地方高院，从而形成公共案件“专门法院一审+国家专门上诉法院二审”与其他案件“专门法院一审+地方高院二审”的专门法院审级结构。在公共案件与其他案件难以区分从而影响上诉法院的确定时，国家可以引入当事人选择专门法院的上诉法院制度。当事人合意选择或一方当事人选择上诉至国家专门上诉法院后，由国家专门上诉法院在一定期限内裁定是否同意当事人的上诉选择，形成当事人选择上诉法院与国家专门上诉法院择案而审相结合的诉讼制度，使国家专门上诉法院更好地发挥适法统一的功能。同时，在未设立专门法院的地区，由中级法院审理的关于专门领域的具有全国公共性属性的案件，也可以在“当事人合意选择或一方当事人选择+国家专门上诉法院裁定同意”的情形下，由国家专门上诉法院择案而审，实现国家司法裁判标准统一与便于地方解纷的统一。国家专门上诉法院的设置形式亦有两种选项：一种是分门别类设置知识产权上诉法院、金融上诉法院等各类专门上诉法院，类似于专门高级法院；另一种是设置统一的国家专门上诉法院，下设金融审判分部、知识产权审判分部、海事海商审判分部、破产审判分部、生态环境审判分部（亦可不用分部而用审判庭称谓）等。相较而言，后一种路径的制度成本较低且整体性较强，更具合理性。

我国专门法院制度运行的法治逻辑实现障碍的消解，亦需从内部的促进专门法院组织法定原则实现与外部的厘清政策型司法边界两方面入手。一方面，国家应促进专门法院组织法定原则从最低层次到更高层次的实现。在专门法院发展到一定阶段后进行专门法院组织法及诉讼法立法是全球专门法院发展的共通经验。我国专门法院组织法立法具有必要性与可行性。我国迫切需要制定一部调整专门法院设置原则规则、管辖事项、运行方式、管理体制以及专门法院与地方法院关系的《专门法院组织法》，并将其作为《人民法院组织法》的特别法，使专门法院体系在法理逻辑、法律制度、组织架构上融入我国法院组织体系。《专门法院组织法》遵循专门法院制度逻辑，采取提取公因式的方法调整各类专门法院的共性规律。对于各类专门法院的具体组织及运行规范，一些国家亦采用特定单行法的形式予以调整。我国可在《专门法院组织法》中以分章的形式对其予以规范并保持适度的稳定性。届时，《专门法院组织法》将与全国人民代表大会常务委员会若干“一院一议”的设立决定共同构成我国专门法院完整的法律体系。同时，针对专门法院在专门化事实认定、专门诉讼程序等方面的特殊诉讼规律，国家应推进包括诉讼模式、审理结构、证据规则等具体内容的专门诉讼程序特别立法，促进我国民事诉讼程序的“一般程序”与“专门程序”多元化并行发展，推动我国民事诉讼程序现代化。国家应按照“组织法+程序法”的路径，推进专门法院组织制度与专门诉讼程序内生融合，构建具备中国特色、引领世界潮流的专门法院法律体系和制度体系。

另一方面，关于外部消解路径，专门法院应当寻求公共政策进入专门司法的合理路径。尽管专门法院承担着特定治理使命及政策实施目标，但“通过法律的判断”在专门法院制度运行的法治逻辑中居于首要位置。专门法院需“通过法律的判断”把公共政策、利益衡量、价值判断等实质正义因素融入裁判过程与结果，构建与专门法院职能相契合的专门化法律适用方法论体系，实现法治逻辑与政治逻辑的结构自洽。第一，专门法院应当建立对拟适用公共政策的评价机制。专门法院应当以不违背公序良俗、不违背法律法规强制性规定为标准对拟适用的公共政策进行合法性评估，使其在符合法律精神及原理的前提下进入司法。同时，为保证公共政策进入专门法院司法后可以理性运行，专门法院还需对该领域公共政策的一致性进行审查评估，确保公共政策适用的统一性，避免公共政策频繁变动引发的裁判标准不统一问题。在此基础上，专门法院还可“通过法律的判断”运用穿透式审判思维对拟适用的公共政策进行适当剪裁，即通过调整适用、部分适用或变更适用的方法，使公共政策符合法律标准。第二，专门法院应当丰富法律解释、利益衡量等法律适用方法的内涵。不同于过去法律标准对拟适用的公共政策进行司法评价的方法，公共政策亦可作为法律解释、利益衡量的参酌因素。以利益衡量为例，专门法院法官在对公共利益与私权利、人身性权益与财产性权益、生存性利益与经营性利益等进行衡量时，可以将经过司法审查后的公共政策作为判断各利益边界的重要参考依据。第三，专门法院应当建立适用公共政策的论证说理机制。司法论证是对法律判断给出合理理由并将其主张正当化的活动，其目的是找到司法裁判不同阶段命题和结论的正确性和可接受性。专门法院适用公共政策的论证说理以法官居中听取诉讼两造当事人的充分论辩为前提，法官将适用公共政策可能导致的对相关当事人私权利的影响作为庭审论辩的重点，在此基础上形成裁判结果并在裁判文书中进一步论证，对穿透式审判思维的运用、实质正义考量、公共政策可应用性进行充分说理，为裁判结果的形成提供充足理由。

专门法院的变迁在某种意义上反映了国家治理结构与治理方式的变迁，分权与集权、政治统一与有效治理构成了国家治理变革的永恒主题。国家耗费较大成本设置了专门法院，便应将专门法院实施国家重大战略的效果发挥至最大。实现专门法院制度运行的政治逻辑，可在规划布局上探索跨省级行政区划专门法院的设置方式，从而集中管辖数个省级行政区的特定领域专门性案件。条块关系是中国政治中政府间关系模式的基础，亦指中央至地方对应的职能部门体系与地方各级政府间的关系，其实质把握的是央地关系。跨省级行政区划专门法院作为条块关系的连结点，通过纠纷解决及公共政策形成等功能，既能实现对区域内特定领域法律关系的调节，还能促成央地法治关系的动态化、均衡性。更重要的是，在单一制国家，跨省级行政区划法院具有推动经济区与行政区适度分离、保护统一大市场的重大意义。跨省级行政区划法院与专门法院相结合，能够对专门领域的全国性公共事务跨省域管辖，以司法消解跨省域法治冲突的方式实现对“块”内的有效治理，以司法对专门领域法律行为进行再评价、对公共利益进行再分配的方式实现对“条”内的有效治理，从而在国家层面实现司法区域治理“条”与“块”的统一。专门法院在跨省级行政区划审判与专门化审判两层级均实现了国家在场，体现了其对金融、生态环境保护、知识产权等事关高质量发展的重要领域以司法方式进行统一治理的内在逻辑。