土地资源的精准配置和可持续高效利用，是支撑我国实现高质量发展的重要保障。今年2月，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第四次会议上强调，要提高土地要素配置精准性和利用效率，增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力，推动产业结构绿色化转型。国家自然资源督察机构提出了“做高质量发展的积极推动者”的工作定位。笔者基于中国部分地级市近15年来的面板数据，对自然资源督察的实施效果进行了评估，发现自然资源督察不仅对于耕地保护，而且对于规范地方用地行为、推动地区高质量发展都具有重要作用。
高位推动释放政治信号，发挥实察严督的督办压力。
自然资源督察作为一种充分利用政治势能高位推动工作的治理方式和重大创新制度，通过中央部门直接主导推动实施，拥有更高的权威性和更强的约束性,强化了耕地保护目标的政治属性，释放了自然资源领域治理过程中优先保护耕地的强烈信号，顺利地将中央对于保护耕地的压力传导至地方，从而强化了地方耕地保护和节约集约用地意识。同时，自然资源督察作为一种周期内重复运行和开展的制度，其实施模式具有较高可预见性，对地方政府的督察压力将持续保持高位运行。高强度、高频次的反复督察，持续发挥着震慑和警示作用，保障了自然资源督察的长效性和可持续性。
区域督察强化管控力度，发挥应督尽督的驻地压力。
自然资源督察采取区域督察方式，派驻地方的国家自然资源督察机构负责驻地周围若干省区的督察工作。国家自然资源督察局代表中央政府对地方自然资源管理进行监督检查，其本身拥有中央授权的权力和权威，具有较强的政治威慑力。同时，各自然资源督察局具有明显属地优势，能及时收集和汇总所负责辖区地方政府的各类监管信息，从而对驻地区域的用地行为进行全方位监管，能更好发挥约束效力。
党政同责形成政治合力，发挥尽责担责的问责压力。
党管干部原则是干部工作的根本指针与行动指南。党政同责依托党管干部纽带，锁定地方各级党政领导班子成员，利用对“关键少数”的内部规制，倒逼自然资源治理效果提升。自然资源督察在耕地保护、土地节约集约利用等重点工作上，通过党政同责的工作设计，全面压实各级地方党委和政府的耕地保护责任，最大限度发挥党政领导干部集中统筹、重点督察的优越性。同时，部分地区还将督察意见书、督察督办函反馈问题及整改情况纳入党委政府相关考核评价内容，从而对地方党委政府形成较强问责压力，从而倒逼责任落实，强化地方落实新发展理念、承担耕地保护主体责任，有力督促地方履责整改。
纵向采用分层式问责工具，精准问责激发内生动力。
根据地方土地违法违规问题的严重程度，自然资源督察选取不同问责手段，充分发挥了问责工具的叠加效应。首先，采用责令整改、约谈、通报批评等方式让地方人民政府主要领导及相关负责人员“红脸出汗”；其次，将督察整改情况与用地审批挂钩，对存在典型问题且整改不力的地区暂停用地审批，倒逼地方党委和政府压实责任、推动整改；再次，对违法违规用地问题突出的地区负责人提出问责建议，地方根据情节严重程度，施行包括警告、严重警告、记过、降级、撤职、移送司法机关等在内的问责处置措施。通过构建分层级的督察问责机制，倒逼整改落实，将“被动整改”转变为“主动纠偏”，从而激发地方依法管地用地的内生动力。
借助媒体公开督察结果，内外监督激发外在动力。
通过媒体公开督察结果，既可以明确相关部门的责任，促进其积极整改。同时，也对其他地方政府形成警示教育效应，实现以案示警、以公开促整改的目的。通过门户网站或地方主要媒体向社会公开督察情况，不仅确保了督察工作的透明度和公众的知情权，还积极公开督察反馈渠道，接受群众举报，进行线索收集，使得地方除面临上级政府的问责之外，还将受到社会公众的审视，加强了公众对地方用地行为的监督，督促地方积极采取整改行动。内外监管双管齐下，共同倒逼地方政府依法管地用地，从而为地方积极整改提供持续增长的动力。
坚持“同责”为先，强化督察权威性。笔者建议，继续深化督察广度、强化督察力度，推动督察工作向纵深发展。落实耕地保护“党政同责”，重点聚焦耕地保护、土地要素优化配置、土地资源集约高效利用等关键工作，通过督察整改促进地方政府切实履行主体责任，以督察为保障推动土地要素配置精准性和利用效率。同时，加强督察局与执法部门及法院、检察院、公安等部门的紧密协作，构建全流程的协作机制，加强信息共享、协商协作，形成督察问责的强大合力。
推动“数智”督察，确保督察有效性。
笔者建议，以数智化赋能督察算力，构建智慧监管新格局。利用大数据、云计算、卫星遥感等先进技术，打造一体化数字督察管理系统，提升自然资源监管的态势感知能力；通过精细化、高效化管理，统筹规范督察工作，构建“时间+空间”的多维用地监测及预警体系；加大全域动态巡查力度，构筑全国性督察网络；建立全国范围内的督察动态巡视机制，有效发挥督察的驻地效应，进一步完善派驻督察格局，以督察局的“点”辐射全国的“面”，增强督察效力。
拓展督察领域，展现督察科学性。
笔者建议，建立健全督察工作与宏观政策、区域协调发展高效衔接的督察制度，推动提高土地要素配置的精准性；推进督察工作与地方规划的深度融合，兼顾不同功能定位、资源禀赋区域之间用地规划的协调发展，保障土地资源的合理开发和可持续利用；增强督察的引导功能，以督察综合手段推动地方合理规划利用土地，促进新型产业向高端化、智能化、绿色化转型，为新质生产力发展提供新的动力。
实现“督”在要害，提升督察精准性。
笔者建议，因地制宜，构建区域特色督察体系。杜绝“一刀切”式督察，避免整改“上下一般粗”式问责，应结合区域特色、治理经验及地理位置等因素，将督察的制度性与地方建设的特色性有机结合，重点解决区域突出问题与矛盾，保障全国范围内的国土规划大格局，通过建立跨区域、跨部门的协作机制，形成督察工作合力，确保各项督察任务有效落实。
作者：刘佳 彭佳 康琪明 [陕西师范大学国家安全学院（政法与公共管理学院）、电子科技大学公共管理学院]
