项目融资263讲，专项债的发行和申报。第一部分：全年新增专项债已发行3.36万亿元，都投向了哪些领域？第二部分：县城建设，能发哪些专项债？第三部分：2021年专项债券申报工作手册。
本期主要介绍2020年全国
专项债发行情况、县域可发的专项债种类，以及2021年
专项债
申报
的注意事项。
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第一部分：全年新增专项债已发行3.36万亿元，都投向了哪些领域？
财政部最新发布的数据显示，今年地方政府新增债券发行量逾4.3万亿元，已完成全年计划额度的近90%，今年三季度以来的发行高峰期渐近尾声。
(数据来源：财政部政府债务研究和评估中心；发布日期：2020年9月30日)
据南方财经全媒体记者统计，以备受瞩目的新增专项债来看，广东省目前获批的额度为2631亿元，同比去年增长了74%，截至今年9月底，基本已发行完毕。
今年地方债发行规模增大，仅额度而言，今年经全国人大批准的新增地方专项债额度为3.75万亿元，同比去年增加了1.6万亿元。
有专家分析指出，规模增大主要是年初对冲疫情带来的影响，基建项目加速落地，以及财政部门加大宏观政策调节力度所致，预计剩下的专项债将会在10月底之前完成披露并发行。其中棚改专项债规模在8、9月份虽然明显放量，但主要出于保障存量项目资金得到良好使用、项目“不烂尾”的目的，专项债资金投向重点仍然是“两新一重”。
按照财政部此前披露的年度计划，今年共将发行一般债券9800亿元，专项债券3.75万亿元。按照政府债务研究和评估中心提供的数据计算，截至9月底，已发行新增一般债券9393亿元，新增专项债33651亿元，因此，年内预计还有约4300亿元地方新增债券待发行。
地方政府债券种类有一般债券和专项债券。中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚指出，发行专项债券主要投向有一定收益的公益性项目，通过对应的政府性基金科目和专项债券融资项目收入偿还。
今年专项债重点支持“两新一重”建设，即主要加强新型基础设施建设，发展新一代信息网络，拓展5G应用，建设数据中心，增加充电桩、换电站等设施，推广新能源汽车，激发新消费需求、助力产业升级。
梳理发现，今年地方债的发行高峰期主要在年初、5月份以及8月份。其中1月、5月、8月份发行了新增债券7851亿元、10398亿元以及9209亿元，而4、6、7月份仅发行了1202亿元、845亿元和422亿元。
(数据来源：中国地方政府债券信息公开平台)
7月29日，财政部印发《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》要求，合理把握专项债券发行节奏。对近期下达及后续拟下达的新增专项债券，与抗疫特别国债、一般债券统筹把握发行节奏，妥善做好稳投资稳增长和维护债券市场稳定工作，确保专项债券有序稳妥发行，力争在10月底前发行完毕。
今年新增专项债招标发行工作已然进入收尾阶段。截至9月底，从各个省市来已经披露的专项债来看，排名前三的省市合计披露7218亿元，分别为山东(不含青岛市)、 广东(不含深圳市)和四川，即2747亿元、2631亿元、1840亿元，占新增专项债总披露的比例分别为 8.16%、7.82%、5.47%。
业内人士认为，专项债发行高峰过后，加快使用是今后一个时期的重点工作。兴业证券分析师黄伟平指出，今年1~7月发行的项目收益专项债中，有近8成投向基建类项目，较2019年同期(占比22.5%)提升明显，专项债对基建的撬动作用愈发凸显。
中南财经政法大学数字经济研究院执行院长盘和林向记者分析：“专项债发行大幅上升还是考虑到今年经济受疫情影响较大，并且今年起有望开始下一轮基建投资，上半年的地方政府债有八成投向了交通、民生领域，使基建投资迅速恢复。”
7月份召开的国务院常务会议指出，优化债券资金投向，严禁用于置换存量债务，决不允许搞形象工程、面子工程等等，这是对今年新增地方政府专项债的管理要求。各地严格执行，将宝贵的专项债资金用在惠民生、补短板的“刀刃”上，推动一批重大项目加速释放能效。
从债券资金投向看，新增债券资金主要用于
交通基础设施、市政建设和产业园区基础设施、障性住房、棚户区改造；生态建设、环境保护、教科文卫、社会保障；粮油储备、物流及能源基础设施；脱贫攻坚、易地扶贫搬迁、农林水；自然灾害防治及其他
。
兴业证券的研究报告指出，今年1~8月，交通基础设施(31.5%)、民生服务(20.7%)及市政和产业园区基础设施领域(19.3%)为基建类专项债的主要投向，合计占比高达71.5%，
平安证券的研报分析称，从资金投向看，8月新增专项债券用于棚改、老旧小区改造2059亿元；供水、能源等市政和产业园区基础设施1513亿元；医疗卫生、教育、文旅设施等社会事业1068亿元；铁路、机场、收费公路等交通基础设施916亿元；农林水利、污水垃圾处理等生态环保项目751亿元。
此外，对于两会以来中央大力推动的“两新一重”中的两新(新型城镇化、新型基础设施)，可获取的信息中，较少有专项债券直接以新型城镇化或新型基础设施命名。
记者在地方政府债券信息公开平台查询发现，仅有山东省分别以“新型城镇化”、“新型基础设施”的名义共发行6笔专项债券，涉及金额134.26亿元，均在今年8月6日发行。
而以“新基建”名义发行专项债的还有广东省、安徽省，其中广东省共发行了4笔“新基建”专项债券，涉及金额86.6亿元，而安徽省仅发行了一笔专项债券，发行规模为25亿元。
以上述可以查到的名称和“两新”直接挂钩的新增专项债金额共245.86亿元，以9月底的专项债已发行金额3.36万亿元计算，金额占比仅为0.73%左右。
不过也有专家分析指出，这可能是专项债命名尚未完全统一的原因，部分地区项目可能涉及超算中心、数据中心、物联网、5G应用和新能源等，但并未和山东省、广东省一样用“新型城镇化”、或“新基建”这样的名称直接命名债券。
以广东为例，在全国首次发行的86.6亿元“新基建”专项债，主要投向新兴产业、科学研究、智慧产业、信息技术等领域，涉及城际轨道交通、重点实验室、智能交通设施、智能停车场等33个“新基建”项目。
广东今年的专项债发行力度明显大增，据地方政府债券信息公开平台数据显示，截至目前已达到2631亿元。回顾过往，2017年、2018年、2019年，广东发行新增专项债为671亿元、999亿元以及1512亿元。
具体而言，今年广东省新增专项债按比例高低分别投向了交通基础设施建设(34.76%)、市政和产业园区基础建设(19.23%)、民生服务(18.0%)、生态环保(13.59%)。
值得一提的是，2018年广东省在发债中引入了粤港澳大湾区的概念，在全国首次发行区域融合发展领域专项债券。今年来看，以“粤港澳大湾区”为名头发行的专项债为1312.25亿元，已占总发行金额的49.87%，侧面也体现了区域一体化加速发展。
可以看到，近两年广东发行地方政府债券规模显著增加，这与经济下行压力下的逆周期调节有关，也符合粤港澳大湾区建设背景下基建和民生项目融资的需要。
深圳市近年来发债力度也有所提升，主要集中在水污染治理、轨道交通和市政基础交通建设。
专项债如何惠及民生？比如深圳发行的机场专项债，主要投向深圳机场卫星厅工程，该项目总投资105.7亿元，2019年已发行专项债18.5亿元，今年续发31.5亿元。卫星厅设计规模为23.5万平方米，按照年旅客吞吐量2200万人次建设，建成后将大力提升深圳机场的基础设施保障能力。
此前专项债曾被严禁用于土储棚改等房地产项目，重启发行后有明显增长趋势。
自 7 月 30 日湖北重启发行新增棚改专项债起，已有多地新增棚改专项债发行计划。记者梳理发现，今年以来，新增专项债资金投向棚改、老旧小区的比例在7、8月份迅速提升。随着8月地方债放量发行，新增专项债中出现了投向棚改的情况，第三季度棚改债发行了3379.2亿元，在该季度地方政府专项债中占比 49.4%，占比接近一半。
据媒体报道，棚改专项债虽然恢复发行，但需满足三项要求：一是此次棚改专项债仅支持已开工项目，且不得用于货币化安置项目；二是棚改项目必须纳入年度棚改计划任务；三是棚改项目信息与相关材料要件信息一致。
兴业证券研究报告指出，以项目收益专项债为例，今年7月份，棚改专项债重现，基建类投向占比仅为19.7%；而8月份发行的项目收益专项债明显放量(达5543.7亿元)，其中基建类投向规模为3119.7亿元，占比56.3%，棚改专项债发行规模为1564.7亿元 (占比28.2%)，对基建类投向空间仍形成了一定挤压。
盘和林表示，“棚改、土地储备专项债受到严格限制，7月份有三成的政府债投向棚改，但从整个地方政府债的角度来看，棚改与土地储备还是受到了限制，老旧小区改造有望接棒棚改，以此来带动城市发展，同时也符合当前政策走向。”
华西证券分析师晏溶指出，今年三季度出现棚改专项债的放量，不能认为是政策发生了转向，一是因为国家对于房地产行业严监管态度未转变，二是今年出现这种变化，是出于保障存量项目资金得到良好使用、项目“不烂尾”的目的，预计未来专项债仍会严格监管投向房地产相关领域。
随着专项债发行截止日期日渐临近，注资中小银行的专项债有可能在10月份发行。9月初，温州银行发布增资扩股方案公告称，经浙江银保监局批复，公司将实施增资扩股工作，拟发行不超过23.73亿股，名义发行价为2.95元/股。
值得注意的是，此次增资扩股除了优先满足老股东配股之外，还将引入地方政府指定的特定主体通过专项债认购的方式来实现资本补充。这意味着温州银行或率先试水，成为专项债注资中小银行的先例。
民生银行首席研究员温彬指出，“地方政府专项债注资中小银行，一方面拓宽了专项债的使用范围，另一方面也有利于减轻中小银行资本金补充的压力，将进一步增加此类银行的核心一级资本，巩固和优化中小银行的资本结构和公司治理机制，对于大量未上市的中小银行有重大意义。”
（摘自：21世纪经济报道）
第二部分：县城建设，能发哪些专项债？
在如今新的县城建设目标中，有哪些领域可以发行专项债呢？
发改委要求推进县级综合医院（含中医院）提标改造，以门急诊、住院、医技科室为重点增加业务用房并配备必要设备，增强传染病科室诊疗能力、重症监护室(ICU)救治能力，完善县级妇幼卫生健康服务机构，补齐业务用房面积缺口。
加上今年的特殊情况，医疗卫生专项债将得到较大幅度的支持，县级综合医院、中医院、妇幼保健院都可以安排进行提标改造、使用专项债资金。考虑到医院类都有收入，并可以作为偿债来源，完全能够满足收益自平衡的有关要求。
发改委提出新建或改扩建公办幼儿园，引导社会力量建设普惠性幼儿园。按照义务教育学校基本办学标准，改善教学设施和生活设施，实现校舍和场所标准化。推动普通高中加强校园校舍设施建设，扩大培养能力、提高教育质量。扩大职业教育资源供给。
不难发现，如今县级教育设施的重点已经从公立教育设施拓展到学前、高中阶段。这些阶段的教育设施虽然仍保持普惠性、公益性，但仍能够针对使用者收取一定的费用、不足部分可以使用政府补助或拓展其他市场收入，仍然能够满足自平衡的要求。
发改委要求大幅提高养老服务质量，扩充护理型床位，配置消防设施和辅助设施。加快建设县级特困人员供养服务设施(敬老院)。引导社会力量发展普惠养老。
由于县城的年轻人口外出打工较多，因此尽快发展养老设施是非常有必要的；因此县城建设有必要适当发展护理院、敬老院、社区养老中心等设施。与医疗设施一样，养老服务同样拥有较为充裕的现金流收入，且许多收费已经纳入医保、能够申请床位补贴，算是专项债中保障性比较高的项目。
发改委的文件中提出了改造商业步行街、地方特色街区及配套设施，加强老建筑活化利用，因地制宜发展新型文旅商业消费聚集区。根据需要改扩建或新建县级公共图书馆、文化馆、博物馆，完善公共文化场所功能，建设智慧广电平台。
商业设施不能用于发行专项债，但公益性质的图书馆、文化馆、博物馆可以；收益部分可以用配套的土地、文化产业的经营性收入予以平衡。
改善市政设施是这一轮县城建设的重点，包含了以下领域：
社区综合服务设施：因地制宜布局社区综合服务设施，逐步实现城镇居民全覆盖。
优化市政交通设施：推进县城与邻近地级市城区交通设施互联互通，鼓励对公路等设施进行升级改造，增强对外交通保障能力。布局建设公共停车场和配建停车场，鼓励建设立体停车库。
完善市政管网设施：扩大供水管网覆盖范围，更新改造供水水质不能稳定达标的水厂和老旧破损的供水管网。完善燃气储气设施和燃气管网，加快建设液化天然气、液化石油气局域供气网络。发展热电联产集中供热及清洁能源集中供热，推进燃煤锅炉集中改造。
这些领域是县域投资的重点，但有的项目没有现金流，因此如果想要发行专项债或者利用特别国债，就需要依据可用的发行额度进行打包；把有收益的和没有收益的项目合并，在拥有一定现金流的基础上再搭配一些临近土地产生的收益，自然满足专项债的发行要求。
县域的环保分为三个领域：污水处理、固废（垃圾）处理和危险废物处理。
因此，发改委要求全面推进生活垃圾分类，逐步建立分类投放、分类收集、分类运输、分类无害化资源化处理的生活垃圾处理系统。完善生活垃圾收运体系，配备分类清运、密封性好、压缩式收运车辆，改造垃圾房和转运站。加快建设生活垃圾焚烧终端处理设施，逐步减少原生垃圾直接填埋。建立餐厨垃圾和建筑垃圾等回收及再生利用体系。加快建设医疗废物集中处置设施，完善医疗废物收转运设施。因地制宜建设危险废物处理设施。
同时，提高管网收集能力，积极推进管网“雨污分流”，实施混错接、漏接、老化和破损管网更新修复。因地制宜确定污水处理厂出水水质标准，结合实际对现有污水处理厂进行扩容提标改造。在缺水地区和水环境敏感地区推进污水资源化利用。加快建设污泥无害化资源化处理设施，减少污泥进入垃圾填埋场填埋量。
如今的环保领域项目，都有对应的收入，有“谁污染、谁付费”的原则；因此还是比较适宜发行专项债，能够满足发行要求。但是，如果专项债的发行额度有限，可以考虑PPP等更市场化的模式，把有限的资金用于公益性更强、收益更低的市政设施领域。
近年来物流产业发展蓬勃，各地政府都有物流产业园项目，可以市场化经营。如今发改委提出的、能够发行政府专项债的，是结合实际在县城及周边建设冷库，配建理货和分拣等冷链配送设施，保障农副产品全程冷鲜冷冻保存和运输。
考虑到支农的特性，这些项目的投资回报期是比较长的，暂时不能满足市场化投资的需求。但是，考虑到专项债允许发行的年限最高达30年，在拉长经营期限的情况下，这些农业物流设施是能够满足有关发行要求的；只是在谋划项目时，建议考虑地区实际情况，与县域内其他物流项目统筹实施。
发展产业是各地政府最重要的任务，县城自然也不例外。发改委提出，培育县城内生增长动力和“造血”能力，引导县域特色经济和农村二三产业在县城集聚发展，促进农业转移人口就近城镇化。完善产业园区和特色小镇等产业集聚区配套设施；建设智能标准厂房，提供共用生产空间，降低企业成本、提高生产效率；建设便企政务服务中心，提供“最多跑一次”的一站式服务；结合公共资源交易平台建设农村产权交易中心，盘活农村闲置资源资产。加大产业转型升级示范区建设力度，在有条件县城建设一批产业转型升级示范园区。
因此，专项债可以用于支持县城产业园区内一些定向设施；同时可以附带一部分产业园区的土地整理内容，既解决开发资金问题，又满足项目收益要求。
发改委提出：改善小区居住条件，完善小区水电气路信等配套基础设施和养老托育、停车、便民市场等公共服务设施，有条件的可加装电梯。加强对小区及周边闲置土地、房屋、地下室等存量资源的统筹利用。鼓励探索以社区乃至街区为单元进行改造的商业模式，吸引社会资本参与有一定盈利的改造项目。
老旧小区是今年的政府工作领域，并且可以多元化探索物业、停车、公共服务等收入，用于平衡项目支出；同时也可以统筹与城市更新、棚户区改造项目结合进行，满足项目收益要求。
第三部分：2021年专项债券申报工作手册
根据财政部要求，
2020
年的地方政府专项债券应于
10
月底前全部发行完毕，今年专项债券的各项工作已接近尾声。
同时，多个省份已下发了
2021
年专项债券项目储备筛选的通知，开始为
2021
年的专项债券发行做好准备。虽然如今的经济恢复情况不错，但前三季度的基建投资增速仍然不高，地方基建项目对资金的需求仍然很大；因此
2021
年的专项债券发行额度有望同往年一样、提前在
2020
年四季度下达一部分。
虽然当前
2021
年专项债券的申报工作已迫在眉睫，但我们依然要关注到
2021
年专项债券的申请与管理要求出现了很大幅度的转向，要做好申报工作应当从以下几个方面入手：
地方专项债券同时要求必须用于资本性支出、偿付本息源自项目收入，因此专项债券必须是
有一定收益
的固定资产投资项目。并且，根据《政府投资条例》，专项债券投资必须坚持公益性定位，不得含有商业化运营的项目。
因此，
2021
年的专项债券应当聚集
交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、民生服务、冷链物流设施、市政基础设施、产业园区基础设施、医疗和公共卫生以及
“
两新一重
”
等项目；有一定收益的、列入重大项目库的项目应优先安排申请。
由于
2019
、
2020
年专项债券的投资拉动效果不佳，因此在
2021
年的债券申报工作中要求再度聚焦
“
实物工作量
”
与工作进度，因此在建项目、往年已申请专项债券且开工的项目优先申请。新项目也要求前期手续必须完善，要能够在资金下达后尽快开工。
因此，
2021
年的债券申请金额要求与项目工作进度相匹配，申请金额必须在年内支出完毕并形成对应的实物工作量；在筛选项目时应聚焦项目是否具备真正实施与开工的条件。
在满足了项目基本要求后，还应当对照专项债券负面清单进行检查，确保申报项目不存在以下情形：
-
严禁将新增债券资金用于置换存量债务（必须专款专用）；
-
决不允许搞形象工程、面子工程（强调投资的有效性）；
-
新增债券资金不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息（严禁挪用、违反预算法）；
-
严禁用于商业化运作的产业项目、企业补贴（坚持公益性投资）；
-
坚持不安排土地储备项目、不安排房地产项目、不安排产业项目。
在对项目类别进行初步筛选、确认项目具备落地条件、并对照负面清单制度进行检查后，就可以根据项目在
2021
年能够落地的工作进度，提出初步的资金需求、向省财政厅进行申报。如今各省均要求在月底前申报
2021
年的资金需求，基本上是为明年的债券发行做准备，并根据具体情况分配明年的债券发行额度。
因此，这一阶段的工作主要是梳理与统计，做到心里有底；真正的工作，还须跟随项目前期工作的进度一同推进。
在申报
2021
年的债券需求金额后，各项目的前期工作手续可以具体开始推进。包括立项、选址、初步设计等工作，都应当有序开展，保障项目在
2021
年具备实施条件。
与之前不同的是，许多省份的专项债券申报工作已由省发改委与财政厅联席进行，对项目前期工作的深度与扎实程度有很高的提升；像之前一样随意申报的办法已不在行得通，发改委也会通过政府投资项目管理平台对申报专项债券的项目进行垂直管理，随时督促项目进展。
因此，地方政府应当重点关注预备申报
2021
年的债券项目，做到项目前期工作成熟之后再申报；并对项目前期工作中存在的主要问题进行关注：
-
项目用地问题（是否符合规划、是否有足额的建设用地指标、征地拆迁进度）；
-
前期工作深度（部分省份要求达到初步设计，满足
EPC
模式招标要求）；
避免因前期工作不足造成未来项目无法落地、落地速度不如预期，可能会造成资金沉淀问题。
在推进项目前期工作的同时，专项债券的项目储备工作也应当同步进行，主要包括以下几方面：
专项债券项目要求还本付息的资金源自项目本身，因此申报方案需对项目收入进行测算，项目净收入需要覆盖还本付息金额的
1.1
倍（部分地区要求
1.2-1.3
倍）及以上。因此，积极挖掘项目收入是一项重要的工作。但是，考虑到专项债券项目越来越严格的监管趋势，像过去那样虚构、高估项目收入并不是个好办法，只会造成未来的债务负担和责任隐患。
因此，在项目本身收益来源不足时，优先采用将有收益和没有收益项目组合的方式，进行现金流的平衡，常见的收入来源有以下几种，各项目可以根据实际情况进行搭配：
