有些人认为我所认定的有限政府的范畴只是“守夜人”的职能,也有人质疑我,说我没有对有限政府给出定义。其实不然,我在过去20多年中谈中国经济改革发展的众多文章、书籍,如《中国改革:历史、逻辑和未来》、《高级微观经济学》,都给出了有限政府的定义,那就是:市场能做的,让市场做,市场不能做的,政府才需要去发挥作用,其基本含义就是,只要市场失灵,政府就应该有为。简言之,有限政府就是起到维护和服务的作用。
从词面表象来看,我给出的有限政府定义和经济学中标准的定义没有什么差异(本应该具有一般性和统一性)。然而,对不同的发展阶段,不同的体制,作为有限政府,其具体作用和内涵会有很大的不同。比如,对理想极限状态,有限政府的边界是最小的,基本就是哈耶克描述的“守夜人”的作用,而对一个发展中的国家,特别是对一个转型经济体,市场还不是一个有效的市场,市场会有两方面的失灵,一方面是标准现代经济学教科书中所界定的市场本身失灵,另一方面的是由于政府的过位、错位及其缺位所造成的市场失灵。这时,政府就比“守夜人”政府需要发挥更大、更多、更有执行力的作用,比如政府启动和主导改革,建立和完善现代市场制度,以及提供对新兴行业和基础行业等政策(包括产业政策)方面的支持等等。这些都是由于发展中过程或转轨过程中还不是一个有效市场,因此政府应该发挥更多这方面的维护和服务作用。尽管经济环境不同,发展阶段不同,有限政府作用的内涵当然会不同,但这些不同的作用都可归纳为政府应发挥维护和服务的作用。所以,我所理解和认同的有限政府的定义具有一般性和统一性。
其实,我在合著《中国改革:历史、逻辑和未来》书中,对现代市场经济下的有限政府的界定及其基本作用作了详细描述,为了读者的判断,现引用在此:
“具体来看,一个政府在现代市场经济中的基本作用有四个:
(1)提供公共产品和服务,维护国家安全和社会稳定。中国30多年的改革开放之所以能够取得成功,一个非常重要的原因就是国家强大,社会稳定。实际上,政府最基本的作用就是,有外来侵略时需要军队保卫国家国土,社会不稳定时需要警察来维护社会安定,提供其他公共产品,如公共图书馆、公共设施、公园、水利大坝等。
(2)让市场有效而公正的运作。让市场更有效,政府就必须发挥裁判的作用,制定一系列让市场有序运作、有效运转的规则。为了让市场有效,就应该充分发挥人们的积极性,给人们更多经济上的选择自由,同时能够公平交易,保证交易的顺利完成。也就是说,作为一个有效政府,它必须在市场能有效运作时,不要干预,至少是必须减少干预。前提是,它必须首先是一个有限政府。这个问题会在后面细述。
(3)政府在市场失灵时发挥作用。现在从理论到现实大家都看到了市场失灵问题,如,垄断、外部性、公共产品、信息不完全,自由市场并不总是能够导致以社会有效价格生产社会有效数量的产品,这就要求政府在解决问题的时候,单独或与市场结合发挥更大的作用。市场失灵还包括微观经济的无效率和收入的不平等:在处理人与自然之间和谐问题时,包括治理环境污染、环境生态保护、水利建设时必须依靠政府规制和监管;在处理人与人之间和谐问题(如收入差别过大,民事纠纷等)和人与社会之间和谐问题(如对失业、老人、低收入等阶层进行救济或社会保障,公共卫生保健、国民基础教育、不完全竞争、垄断)时,市场也会失灵。
(4)政府作为经济人有时也参与到具体的经济活动中。也就是说,政府也会作为投资人,作为生产者,也作为消费者,参与到市场经济之中。政府参与经济有时是为了国家安全,而不是单纯从经济效率和追求利润的角度来考虑,比如国防工业;有时是为了掌握国民经济命脉,比如航空、铁路、矿业。同时,这种规模经济的行业很容易形成垄断,政府希望垄断利润为国家所有,就需要国家作为投资人。政府为了保证规模经济的优势,就只能由自己作为提供者或者把它外包出去,如美国提供电力或能源的公用事业公司,在一个城市只有一家企业进行生产,但由政府定价。
根据政府的这四个基本作用,我们可以看出,政府具有双重身份,既是强制性机构也是经济人。作为一个强制性机构,国家垄断强制力有两个基本作用:对内保证合同和法律的执行,制定法律,征得税收;对外保证国家的安全。合同的执行包括私人之间的合同和公共合同。政府获得税收,不需要与别人交换,是无需给予回报的索取。这样的强制性具有垄断性。作为一个经济人,政府占有资源,雇佣劳动力,有大量的消费,同时也生产出许多物品,既包括国防、警察之类的公共物品,也包括私人物品。但是,政府又和一般的经济人有非常大的不同,它拥有行政权力而且规模往往非常大,往往能够产生行政性垄断。
这样,政府既是规则制定者,又是“裁判员”,还是“运动员”,这三重身份之间必然存在着冲突。那么,如何协调这个冲突?合理划分政府、市场与社会的边界就成为关键。凡是市场和社会能做好的,就交给市场和社会去做。如在竞争性的行业,就让市场充分发挥作用,只有在市场失灵的时候才需要政府或社会发挥作用,单独或者是与市场一起去解决市场失灵的问题,比如收入不平等的问题。同时,政府也要充分发挥社会自我治理的作用,不要以一种过度的父爱主义,好心却往往办了坏事。”
这样,现代市场经济下的有限政府,特别是处于转型期间的有限政府的作用比理想极限状态下的“守夜人”的作用要大得多。《王文》对有为政府除了通过集合给出定义,也通过文字给出了定义:“有为政府是在各个不同的经济发展阶段能够因地制宜、因时制宜、因结构制宜地有效地培育、监督、保护、补充市场,纠正市场失灵,促进公平,增进全社会各阶层长期福利水平的政府。”但有意思的是,这个文字表述的有为政府的定义和用集合表述的有为政府的定义相差很大。在我看来,文字所定义的有为政府的内涵和有限政府的范畴很接近。难道不是?这个文字定义提到的“有效地培育、监督、保护、补充市场,纠正市场失灵,促进公平”,这不就是要政府根据情况起到维护和服务的作用吗?这样有为政府和文献中所定义的有限政府(即起到维护和服务的作用)非常接近。如果是这样,那还有必要一味地反对有限政府的说法?有必要专门弄一个从词面上去理解会造成歧义性很大的新词汇吗?以此说明新结构经济学就是新的?
这次许多人为东北经济把脉,给出了制约东北发展的众多原因,包括文化的原因,并给出具体发展建议,我认为都有一定的道理,我认为最大的问题还是体制机制及其深化改革方面有较大问题,是要建立有利于激发人们创业创新的基本基础的元制度问题。这正如邓小平深刻指出的那样:“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至走向反面。”大家谈到的对外来资本和企业的“吃、拿、卡、要”及其贪腐现象比较严重,要从根源上解决还是靠体制机制的深化改革。所以,基本、基础性制度才是最为关键的,但基础制度由三方面的制度安排组成,1)治理(governance),并且必定要具有依法治国强制能力(coercivecapacity)方面的治理,2)具有诱因的激励制度,如市场制度,从而必定是包容性的经济制度,3)社会规范,也就是文化和理念的因素。在现代社会,也就是政府、市场与社会,而好的治理决定了好的市场和好的社会规范,其关键就是政府的定位要恰当。
为此,政府不仅要“有为”,也要“有能”。所谓有能,就是有国家能力(StateCapacity),能将国家意志、目标转化为现实的执行力。政府的执行力和权威也是很重要的。政府执行力可以由两种方式体现。一种是由激励相容的制度来体现,这是一种自我实施、有“胡萝卜”柔性的有执行力的制度,特别是对经济制度如此。另外一种就是“大棒”强制性的政府有执行力的制度,如依法治国,规章制度及政策得到严格执行,严格起到维护(包括保护社会秩序、个体经济自由选择和财产等)和服务的作用。中国经济改革之所以取得巨大成就,除了提供大量激励机制的松绑放权的经济改革,还有一个重要原因就是政府具有强有力的执行力。
这样,经济上包容性和政治上强制能力(coercivecapacity)都说明了政府的执行力(implementability)。经济上就是人性化的激励相容性,机制设计理论就是用implementability来等价表达激励相容的意思的,这是一种柔性的执行力,而强制能力却是一种刚性执行力。如果能综合采用胡萝卜加大棒再加上理念,晓之以理、待之以利和动之以情,差不多是将一件事情办成,如国家成功的充分条件。因此,具有激励相容的包容性经济制度和权威能力的政府制度的这两个执行力是一个国家成功的必要条件,基本解释了古今中外一个国家、一个朝代为什么成功,包括了几乎所有国家成功,而缺乏这这两个执行力中的任何一个在历史上基本上没有一个国家是成功的。所以,让经济发展、社会稳定和长治久安,其政府的定位是有能有为的有限政府。
正如我在9月6日《新京报》专访中指出的那样,“现在一个不好的风气是,只要你一谈到让市场在资源配置中发挥决定性的作用,就认为这是在否定政府的作用,即使在谈论中强调了政府应该发挥好的、恰当的而不是多的作用也被批评为‘市场万能论者’。一谈到改革的长远目标是建立有限政府,或谈市场化改革,就有可能被归类为崇尚市场万能,新自由主义者,甚至是被认为是在鼓吹‘休克疗法’。这种做法十分不利于严肃学术和政策讨论的正常开展。”遗憾的是,这次林毅夫团队的做法依然如故。如同去年林毅夫教授在《求是》发表的那篇几近全盘否定西方主流经济理论的文章所引发的争论一样,我被卷进了这场争论。本来我都可以完全事不关己、置身事外的,因为本身自己也有很多学术和行政上的事情要去处理,但是出于一种知识分子的道义、使命、责任和担当,鉴于事关改革发展的理念和方向性问题,我还是发了声。之所以如此,就是由于理论都是有适用边界的,经济学家应该比医生更加有责任感,医生医治的是一个人,但经济学家提出的建议如果不好,危害的是整个国家和社会。所以,我们经济学家要有社会责任感,建言时一定要严谨再严谨,严肃再严肃。我也正是以一种理论求真的严肃、严谨态度在这次《吉林报告》的讨论中发表批评意见的。许多人都发现了,林毅夫及其团队总是特别强调要人们看完他的文章,或几十万字的书和报告,才认为别人对他们批评有发言权,即使发现问题也不应该提。这样的指责和做派在学术界罕见。比如,大家听学术讲座时,如有问题,下面的人都可以马上提出,而不是说等讲完才能做评论,提问题。如果演讲者讲得不好,说不定有人立马走掉。对论文审稿也是如此,如果审稿人读前面部分,就发现了问题,比如定义不清,所研究的问题不重要,由于审稿人的时间机会成本大,就不太会对后面的内容仔细去看了。我想林毅夫为期刊审过论文,他多半也是这样对待。即使都不是我提到上面情况,他在和人讨论做到完整阅读他人的文章了?孔子说的好:“己所不欲,勿施于人”。我在去年的《林毅夫的对与错》一文中早已指出,和他讨论问题时,你无论怎么指出和着重强调,他好像忘得干干净净,下次仍然如此,不得不让你重新再说一遍。
讨论需要有一定的基础。现在经济学界的许多争论,包括我自去年以来参与进去的争论,由于总是停留在概念、理念上之争,加上没有学术共同语言,无法深入讨论,讲的都是些ABC的东西,实在是没有什么意思。我更愿意和学术上训练有素的同行和国内做政策研究,及对国内现状真正有了解的人交流,讨论起来容易多了,大家都有一个基本共识,这样都很快进入角色。
我在上海财经大学当经济学院院长,对我们年轻海归教师的一个建议是,如果不是专门研究中国问题的,刚回来的头几年对国情不是这么了解,就不要急于做对策性研究,因为不恰当的政策建议一旦采纳,弄不好会造成重大负面影响,当然最终都要或多或少做些中国问题研究。但是,我们在做中国问题研究时,鉴于理论和思想对实践具有巨大的导向作用,而基于理论和思想所提出的政策建议如果被采纳又是方向性的,具有巨大外部性,所以需要采取科学的研究方法,大胆假设、小心求证。一个科学的经济分析,包括三个要素:内在逻辑的理论分析、量化的实证和实验分析和历史的比较分析,三者兼备将使之具有内在逻辑性、前瞻性、科学性、严谨性、实证性。说实话,现实中很多政策研究和决策咨询报告并没有做到这一点,加之在可实施性和可操作性上的不足,泛泛而议要做什么,而不谈谁去做、怎么做的问题,最终的结果只能是报告被束之高阁,化为废纸。
据说学霸们都关注了这个公众号