2016年国际形势回顾与展望

作者：苏格，中国国际问题研究院院长、党委书记

2016年，国际形势跌宕起伏。“黑天鹅”事件频发，国际格局历经十分复杂深刻的调整与变化。传统安全问题与非传统安全问题交织显现，风险与挑战增多，区域安全形势恶化。全球化“双刃剑”作用凸显。全球经济下行压力增大，金融环境趋紧，发达经济体分化加剧，社会贫富两极分化加剧。新兴经济体在曲折中发展，中国在国际格局中的影响持续扩大，在全球治理中的作用不断提升。

国际事务 乱象丛生

一、美国大选，牵动全球。美国总统大选是2016年全球最大“黑天鹅”事件，折射出西方体制的失序。11月9日，美国共和党总统候选人唐纳德•特朗普在美国大选中战胜民主党候选人、前国务卿希拉里•克林顿，当选为美国第45任总统，这标志着资本主义精英政治遭遇“二战”以来最大的危机，从深层次又应了“蓄之既久，其发必速”之古训。全球化所带来的资本自由流动，促使工业国集中垄断资本和就业机会流失。美国国内贫富两极分化加剧，社会不平等显著扩大。奥巴马总统推动改革成效不大，医疗改革国内分歧严重。奥巴马虽有伊核协议、美古复交、气候变化协定等“外交遗产”，但其与民众福祉相距甚远。社会矛盾激化，选民“穷则思变”，民粹主义、孤立主义和反体制情绪上升。特朗普利用国内民众“被剥夺感”和中下层民众的严重不满，迎合民众反全球化心态，打出“美国第一”的“变革”旗帜，最终赢得大选。美国新政府战略选择和政策实施可能导致世界格局发生重大变化。

二、英国脱欧，举世震惊。在“反全球化”背景下，另一起“黑天鹅”事件发生在英国。2015年5月，英国政府向下议院提交议案，以全民公投方式决定是否脱离欧盟，并承诺将在2017年底之前举行投票。2016年6月23日，英国举行公投，次日结果显示脱欧阵营胜出。公投决定脱欧的结果，震动英国政坛，英国首相卡梅伦辞职。欧洲近年局势一波未平一波又起：债务危机使其经济大伤元气；难民蜂拥而至使其遭受二战以来最大的难民危机；恐怖袭击接踵而来，冲击欧洲社会安全和人们的心理防线。英国“脱欧”是冷战结束以来国际政治与经济的历史性事件，将对国际关系格局与秩序演变产生重大影响。同时，英国“脱欧”也使得欧洲一体化进程遭受严重挫折，强化了欧盟内部的危机感和深化一体化的紧迫感。欧盟内有些国家原来就存在脱离欧盟或欧元区的倾向，此后是否有国家陆续跟风效仿，值得观察。另外，意大利总理伦奇辞职，法国“黑马”菲永在总统候选人选举中胜出等，无一不牵动欧洲政治之神经。

三、俄土关系，戏剧转圜。2015年11月24日，发生了举世震惊的俄罗斯战机被土耳其军机击落事件，令俄土关系滑至冰点。俄罗斯采取了部署S—400防空导弹系统和实施经济制裁的综合措施应对，土耳其方面则坚称有权击落侵犯领空的外国战机。然而在2016年6月，土耳其政策却发生180度大转弯，埃尔多安总统就击落俄罗斯战机向普京致函道歉。主要原因包括在土耳其未遂军事政变中，俄罗斯采取了明确支持埃尔多安的立场，旗帜鲜明地谴责政变。埃尔多安总统认定政变是土武装部队总参谋部军官所为，背后黑手为其政敌“葛兰运动”的头目法士拉•葛兰。葛兰身居美国宾夕法尼亚州，但土方要求美引渡未果。此前俄土争吵期间，埃尔多安未获西方实质性支持；政变关键时刻，更使其感到俄罗斯似乎较美国更为可靠。土耳其战略取向变化及其与美、俄、欧大国关系之间的深度博弈，由此可见一斑。

传统板块 新增裂痕

一、中东乱局，险象环生。秩序重建举步维艰，前景扑朔迷离。“阿拉伯之春”自五年前在北非和西亚发生以来，先后波及突尼斯、埃及、利比亚、也门、叙利亚等国。2016年，中东局势依旧复杂严峻，成为时刻易爆的“火药桶”。美俄等国加紧投棋布子，叙利亚逐渐演变成大国政治深度博弈的牺牲品。俄罗斯军事介入叙利亚，企图扭转被美欧挤压的战略困境。各方虽高擎“打恐”大旗，但心思各有不同。美俄激烈较量的同时但互不触及对方底线，保持合作妥协的余地。政治解决叙利亚问题进程虽已起步，但围绕巴沙尔政权去留问题仍各持己见。以沙特为代表的逊尼派和以伊朗为代表的什叶派两大阵营相互敌视，多线抗衡。伊核协议已开始执行，但伊美矛盾重重。岁末，阿勒颇战事引起安理会争执；摩苏尔被围及“伊斯兰国”元气大伤，但标本兼治的反恐仍是国际社会长期任务。特朗普胜选后，普京展现善意。美俄在叙利亚问题能否取得某种妥协，有待观察。

二、亚太安全，跌宕起伏。在亚太，美国加紧推行“亚太再平衡”战略，对新兴强国崛起存在严重的焦虑，担心后者可能挑战其在亚太的传统地位，甚至将其挤出亚太地区。美日等国同盟强化，地区安全不稳定因素不减反增。日本政治右倾化，解禁日本集体自卫权的“新安保法”于2016年3月底正式生效。2016年年初朝鲜核试震惊世界，余波持续。朝鲜力图实现其所称的“两弹合一”，引起联合国安理会新的制裁，也给美日韩在东北亚加强军事部署提供借口。7月初，美国与韩国宣布即将在韩部署“萨德”反导系统。韩国接纳美国部署“萨德”系统，是其对外政策重大调整和对华关系重大转折，也是美国加紧推行“亚太再平衡”的重要进展。部署“萨德”，严重损害中俄战略利益。2016年岁末，韩国总统朴槿惠深陷“亲信干政”危机，遭国会弹劾被停职。日韩达成《军事情报保护协定》，进一步提升了美日韩军事同盟关系。

三、欧洲难题，旷日持久。美欧加紧“联手”，强化北约并对俄罗斯形成战略挤压。但美欧并非没有分歧，法在叙利亚问题上就与美国步调不一。乌克兰危机引发冷战结束以来美欧与俄最为激烈的地缘政治较量，并将持续冲击区域安全格局。2016年，俄罗斯和西方因围绕乌克兰危机而导致剑拔弩张的紧张关系有所缓和。欧盟内外问题重重，已明确表示暂缓考虑乌克兰加入欧盟和北约问题。各方似均不愿摊牌，但弥合分歧绝非易事。10月份，“诺曼底四国”领导人在柏林会晤，就落实新明斯克协议和解决东乌克兰问题“路线图”达成了基本共识。特朗普当选，欧洲担心美国对乌克兰政策会出现调整。此外，特朗普对气候变化巴黎协定、跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定（TTIP）均有微词。在英国脱欧已经大大刺激“疑欧”力量情况下，若美出现反自贸和反全球化趋势，势必难免对欧洲安全及经济利益带来冲击。

全球治理 任重道远

一、世界经济，艰难复苏。2016年，经济全球化 “双刃剑”作用凸显，“一体化”与“碎片化”交织共生。2016年，国际货币基金组织预测世界经济年增长率为3.1%。世界贸易组织预测全球年贸易增长率仅为1.7%，为2009年来新低。“反全球化”声浪四起，世界经济逆流而行，发达经济体持久性停滞不前，增长率从2015年2.1%降为2016年的1.6%。世界经济下行压力持续，复苏动力仍显不足。全球需求、大宗商品行情和原油价格持续低位运行。新兴经济体内，中、印经济发展展现活力，但也面临增大的内外压力。俄罗斯经济结构单一，原油价格走低使其难以摆脱“资源诅咒”，西方制裁更使其经济雪上加霜。巴西苦于应对发展缓慢、经济不振和金融困境等问题，国内政坛洗牌加剧。奥巴马力促跨太平洋伙伴关系协定（TPP），但特朗普声言上任百日内将退出。区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）和亚太自由贸易区（FTAAP）受到多方期待。

二、全球治理，赤字增大。全球性问题骤然增加，但国际体系的制度供给严重不足。全球治理赤字膨胀，西方国家在创新和提供公共产品方面的能力却在下降。国际政治关系合作与矛盾并存，大国关系将持续合作与博弈。“冷战”思维不时对国际安全产生负面影响，联合国维护和平与安全任重道远。传统安全挑战与威胁依存，非传统安全问题凸显。联合国安理会虽通过对“伊斯兰国”实施制裁和政治解决叙利亚问题两项决议，但“标本兼治”的恐怖主义难题始终未解。在社会信息化背景下，网络安全、金融风险、核扩散、气候变化、疾病防治、粮食安全、跨国犯罪、灾害治理等全球性问题，持续受到国际社会关注。全球发展不平衡，非洲经济参差不齐，百废待兴，更显滞后。特朗普的政策基调显现出孤立主义和保护主义倾向，包括退出某些国际组织和协定、提高关税、实施惩罚等。双输或多输的“零和”博弈，有可能伤害全球治理体系基础的稳定，甚至导致全球化进程出现拐点。

三、国际合作，呈现进展。气候变化国际合作是2016年一大亮点。11月4日，联合国气候大会组委会在马拉喀什发布新闻公报，宣布由近200个国家共同努力达成的全球气候协议《巴黎协定》正式生效。协定目标是将全球气温控制在较工业革命前高2摄氏度以内，并努力控制在1.5摄氏度以内。中美两国碳排放占全球总量39%，两国合作对协议的批准起到重要引领作用。新协议具有重要里程碑意义，为2020年后全球合作应对气候变化指明了方向和目标。但2017年，美国新政府在气候变化方面的国际合作持何种态度，对相关领域已有协议和未来进展增添变数。此外，在3月份第四届核安全峰会上，各国领导人就加强核安全和减少核恐怖主义威胁达成重要共识。在公共卫生领域，6月联合国艾滋病问题高级别会议承诺到2030年结束艾滋病流行。9月联合国大会难民和移民问题峰会通过政治宣言，相关国际合作亦见成效。

中国影响 愈加凸显

一、杭州峰会，提振信心。9月，二十国集团（G20）杭州峰会为中国主场。“构建创新、活力、联动、包容的世界经济”的主题既有鲜明的中国特色，同时涵盖各方期待和诉求。峰会达到五方面的目标：一是为世界经济指明方向并规划路径；二是创新增长方式，为世界经济注入新动力；三是完善全球经济金融治理，推动二十国集团从危机应对向长效治理机制转型；四是重振国际贸易和投资这两大引擎的作用；五是推动包容和联动式发展。峰会对世界经济创新、结构性改革、全球发展和综合治理等方面均予以全方位的促进。中国充分发挥东道国作用，积极弘扬中国理念、提出中国倡议、贡献中国方案，历史性地走近世界经济管理和全球综合治理的中心，在世界经济发展和全球治理上不断发挥新的引领作用。10月1日，人民币正式被纳入国际货币基金组织(IMF)特别提款权(SDR)，标志着人民币国际化进程取得重大进展。

二、南海形势，柳暗花明。2016年，美国以“航行和飞越自由”为借口，频频派遣舰队和军机到中国南海岛礁附近活动，扰乱地区安宁。而所谓“南海仲裁案”罔顾事实，切割历史和地理脉络，对《联合国海洋法公约》断章取义，中国政府从一开始就表明不参与、不接受、不承认的严正立场。非法裁决出笼后，美国、日本等国拉拢有关国家大肆搅局，导致南海形势一度黑云密布。杜特尔特当选菲律宾新总统后，中国外交利用时机积极做工作，中菲关系出现了“柳暗花明”的重要转机。10月，杜特尔特对中国进行国事访问受到习近平主席热情接待。会谈中，双方就全面改善发展中菲关系达成重要共识，同意在南海问题上重回对话协商解决的正确轨道。两国元首会谈后见证了多项双边合作文件的签署，涉及经贸、投资、产能、农业、新闻、质检、旅游、禁毒、金融、海警、基础设施建设等领域。中菲关系的转圜，打击了美国“亚太再平衡”战略，对某些国际势力利用南海问题搅乱地区的图谋形成釜底抽薪之势。

三、“一带一路”，稳步迈进。2016年，习主席五次出访，直接引领并有效推动了“一带一路”建设。2016年年初，习主席访问中东地区，期间签署了52项合作文件。在中东欧地区，“一带一路”与“16+1合作”取得新的成果。10月，习主席访问柬埔寨、孟加拉国，并赴印度果阿出席金砖峰会。“一带一路”倡议与柬埔寨“四角战略”和“环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议”实现对接，孟中印缅经济走廊建设得以推动。11月，习主席访问拉美并出席APEC会议，正值“逆全球化”思潮蔓延之时，习主席在APEC工商领导人峰会重要讲话中，强调推动经济全球化的坚定决心，表示“一带一路”的大门向亚太国家敞开，得到积极热烈的反响。2016年，亚洲基础设施投资银行开业运营，首批面向沿线国家基建项目贷款落地；丝路基金顺利运营。一大批重大项目付诸实施，中欧班列运输常态化，若干经济走廊建设取得重要进展，“一带一路”取得重要早期收获。

展望未来 雄关漫道

展望2017年，世界多极化有望继续向纵深发展。国际地缘政治环境变化和大国关系调整有可能对国际关系格局产生深远而复杂的影响。全球化遭受挫折且面临掣肘，可能出现变化甚至转型，但其进程难以停止。美国新一届政府上台并开启内外政策调整，英国启动脱欧进程，德法将进入大选年，美俄关系可迎来互动。中国是维护和平稳定与发展的积极因素，年内将举办两大主场外交活动：首届“一带一路”国际合作高峰论坛和金砖国家领导人第九次会晤。在以习近平同志为核心的党中央领导下，中国外交统筹国内国际两个大局，统筹发展安全两件大事，高举和平、发展、合作、共赢的旗帜，以大格局、大气魄、大手笔主动谋划，开拓进取，全力推动中国国际影响力续上新台阶，为党的十九大胜利召开营造有利的国际外部环境。

（作者：苏格 来源：当代世界 政治学与国际关系论坛）