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民法总则与PPP模式
北京市盈科律师事务所高级合伙人 王龙兴
2017年3月15日，第十二届全国人民代表大会第五次会议审议通过了《中华人民共和国民法总则》（以下简称为“民法总则”），民法总则的颁布在中国民事立法史上具有里程碑式的意义。民法总则规定了民事法律基本原则和制度，其颁布势必会对民事主体之间的社会交往、经济交往产生重要影响。在《民法总则》颁布的背景之下，PPP法律关系是否纳入民法评价的体系，而民法总则的出台又给PPP模式的发展带来了什么影响，这正是笔者在本文中欲浅要探讨的问题。
一、PPP合同是否应受到民事法律规范调整的辨析
对于PPP法律关系，在学界和实务界主要有两种观点，一是认为PPP法律关系属于行政法律关系，另一观点认为PPP法律关系属于民事法律关系。笔者认为，这两种观点均不全面，一个完整的PPP项目中既包括民事法律关系，也包括行政法律关系，而一个PPP项目的核心——PPP项目合同，笔者认为应当受民事法律的调整，理由如下：
第一，从目前颁布的规范性文件对于PPP模式的定义来看，PPP模式强调政府方与社会资本方按照平等协商原则订立合同。
《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）中，将PPP模式的定义为：“政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。”
该定义中，规定了PPP模式是政府方与社会资本方要在平等协商原则订立合同，而平等协商正是典型的民事法律关系特征，根据该定义，笔者认为政府与社会资本方之间签订的合同应该受到民事法律规范的调整。
第二，财政部、发改委出台的PPP项目合同指南中提及的合同争议解决方式，也反映PPP项目合同是民事法律关系。
《政府与社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）的附件《PPP项目合同指南》中有如下指导意见：“在项目实施过程中，按照项目约定，项目实施机构、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商一致的事项，依法申请仲裁或提起民事诉讼。”
发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》【发改投资（2014）2724号】的附件《PPP(政府和社会资本合作项目)通用合同指南》中有如下指导意见：“争议解决条款中一般以仲裁或者诉讼作为最终的争议解决方式，并且通常会在最终争议解决方式前设臵其他的争议解决机制，以期在无需仲裁或者诉讼的情况下快速解决争议，或达成一个暂时具有约束力、但可在之后的仲裁或诉讼中重新审议的临时解决办法。”
众所周知，仲裁是解决平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷的一种争议解决方式，财政部、发改委既然都在其PPP合同指南中认可“仲裁”是解决PPP合同争议的方式之一，其内在含义就是认可PPP合同是一份“民事合同”，其自然应受民事法律规范的调整。
依据上面两个理由，笔者认为，在目前PPP相关规定的体系下，PPP合同应受到民事法律规范调整。
但是需要特别说明的是，PPP项目的论证、采购以及实施的过程中均涉及政府行使行政职权的事项，对于在PPP项目中因政府实施行政行为所导致产生的法律关系，仍应由行政法律规范调整。
二、民法总则对于PPP模式的影响
根据上述论述，在目前PPP相关规定的体系下，PPP项目的核心——PPP合同应受到民事法律规范的调整，那么，新颁布的民法总则必将对PPP模式产生重要影响。根据笔者的总结，民法总则的颁布主要对PPP项目对的以下内容产生影响：
（一）PPP项目中将更为重视“节约环保”
民法总则第九条规定：“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。”
与民法通则相比，民法总则规定了民事活动中应遵循节约环保原则，而这一原则非常契合PPP项目的公益性。如何在PPP项目中体现“节约环保”？笔者有以下建议：
首先，“节约环保”原则要求政府方在项目识别过程中要重视分析论证拟实施的PPP项目是否有利于资源节约和环境保护，特别是加强在项目的物有所值评价程序中，将项目是否有利于节约资源、保护生态环境作为一项重要的指标加以评价。
其次，在选择社会资本的过程中，也要将参与竞争的社会资本方是否能在项目实施过程中节约资源、保护生态环境作为选择社会资本方的重要标准之一。
最后，在项目实施的过程中，社会资本方应自觉接受政府、公众的监督，严格履行合同的义务，切实做好社会效益、经济效益、环境效益、能源效益相统一的优质PPP项目。
（二）民法总则明确规定机关法人是特别法人
民法总则第九十六条规定：“本节规定的机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人，为特别法人。”
第九十八条规定：“机关法人被撤销的，法人终止，其民事权利和义务由继任的机关法人享有和承担；没有继任的机关法人的，由作出撤销决定的机关法人享有和承担。”
民法总则中将法人分为营利法人、非营利法人和特别法人，其中规定机关法人属于特别法人。本条规定出台之前，在实践中，经常有社会资本方经常有社会资本方向笔者发出询问，如果在PPP项目实施过程中，因为相关政策等原因导致PPP合同另一方行政机关被撤销的，由哪个机关承继相关权利义务，在此之前，笔者一般根据民法通则、合同法的一般性规定，对此问题向社会资本方予以阐释，并建议合作双方在PPP合同中对于政府部门的变动、调整后政府方权利义务如何承继进行明确约定。民法总则作出上述明确规定后，相信此问题就不会再困扰社会资本方，有利于增加社会资本方投资的信心。
（三）普通诉讼时效延长
民法总则第一百八十八条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。法律另有规定的，依照其规定。但是自权利受到损害之日起超过二十年的，人民法院不予保护；有特殊情况的，人民法院可以根据权利人的申请决定延长。”
随着PPP项目的增多，必然会出现一些违约甚至侵权的情况发生，民法总则将普通诉讼时效从两年变更为三年，有利于进一步保护权利人的权利。在权利得到法律进一步保护的情况下，将使市场更加繁荣，也有利于推动PPP项目的活跃与发展。
因篇幅所限，本文仅分析PPP合同是否应受到民事法律规范调整，以及简要探讨民法总则所规定、调整的内容对PPP模式的影响。因时间、水平所限，本文难免有不足之处，恳请批评指正。
来源：财政部PPP中心
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