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导读
本文为CCSGR研究员
、国际关系与公共事务学院教授李瑞昌的《新中国调解制度变化的内容、路径、动力及未来》一文摘要，获取全文请参阅刊发杂志。
社会治理制度总是处于不断变化之中。作为社会治理制度之一的新中国调解制度，经历了从单位体制向司法体制的转变，正在走向社团体制。理解新中国调解制度的变化成为反思和预测调解制度未来发展的重要任务。本文通过建构制度内外部动力推动社会治理制度选择和影响定分止争的工具变革的逻辑框架，发现：在社会治理制度选择的内外部动力驱动下，新中国调解制度发生了意识、规则和组织创新的变化，实现了调解体制的三次变迁，不断地提高了制度的效能。其中，社会矛盾变化、治国理政理念调整和科学技术变革是外部动力，而社会治理创新和社会组织变革是内部动力。
本文通过建构制度变化分析框架认为，“社会矛盾变化”、“治国理政思想发展”和“科学技术变革”是社会治理制度变化的外部动力，社会治理创新和社会组织变革是社会治理制度变化的内部动力，共同推动着社会治理制度选择，影响着定分止争的工具变革。在社会治理制度选择的内外部动力驱动下，新中国调解制度发生了意识、规则和组织创新的变化，实现了调解体制从单位体制到司法体制、社团体制的三次变迁，不断地提高了制度的效能。因此，
要理解新中国调解制度变化，既需要从微观层面知晓制度变化的内容，更需要从宏观层面知道制度变化的动力。
经济学认为制度（尤其社会制度）是行为规则，而政治学或政策科学则将制度视为意识、规则和组织的集合体。根据制度变化的动力差异，制度经济学将制度变化区分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁，并集中关注制度变迁带来的政治、经济和社会结果。而政治学家马奇和奥尔森认为，制度变化有两种类型：一是作为专项行动的制度变化；二是作为公共政策的制度变化。
本文拟综合经济学和政治学的相关知识积累，将制度定义为意识、规则和组织的集合体；并将制度区分为统治制度和治理制度。
统治制度是维持国家政权健康运行的基本制度，如基本民主制度、基本司法制度和基本经济制度等。而治理制度则是针对特定事务或问题建立起来的理念、规则和组织的集合体。
制度能提供有用的服务，制度选择和制度变化可以用“需求———供给”这一经典的理论架构来进行分析。社会问题变化是治理制度选择的需求侧，回应社会需求侧的诉求则是治理制度选择的任务，因此，治理制度选择是供给侧。治理制度并非一成不变的，而是随着国家一定时期的治国理政思想的变化而调整；与此同时，科学技术应用也深刻影响到治理治理选择。影响定分止争的方式选择的最关键性因素是社会治理创新。定分止争的方式本身就是社会治理的重要内容之一，社会治理创新本身包含了定分止争的方式创新。
信息技术广泛使用，不仅改变了社会联系方式、传播方式和信息交换方式，而且改变了社会组织方式，虚拟社会组织成为新的社会组织形态。虚拟社会组织形态要求虚拟社会定分止争的方式创新。
新中国调解制度是化解社会矛盾的制度之一，包括人民调解、行政调解和司法调解三种方式。但是，社会矛盾变化并不能推动调解制度创新。因为社会矛盾治理制度有多种，调解制度只是其中一种。社会矛盾变化推动着现有的治理制度变革。治理制度选择受制于治国理政思想和科学技术应用。而定分止争的工具选择是由治理制度、社会治理理念和社会的组织状况所决定的。简而言之，一条因果逻辑链条是：
“社会矛盾变化、治国理政思想发展和信息技术变革要求重新选择治理制度，而治理制度直接影响到定分止争的工具变革，从而直接导致调解制度创新（调解理论创新、调解规则和调解组织创新），最终实现调解实效提升”
（见下图）。
▲理解新中国调解制度变化的逻辑框架
目前，我国社会矛盾化解制度大体上包括三项制度：调解制度、信访制度和诉讼制度。其中，调解制度是形成时间最长、使用范围一度最广的社会矛盾化解制度。
调解制度包括人民调解制度、行政调解制度和司法调解制度。
人民调解是由群众性组织人民调解委员会主持的社会自治行为；司法调解被纳入为诉讼制度的一部分，是与司法审判相对的调解活动；行政调解是行政管理机关日常管理活动的重要内容，属于行政行为和行动活动范畴。它们之间的根本性区别是知识机制不同，人民调解偏向运用实践知识，行政调解重在运用专业知识，而司法调解侧重于法律知识。人民调解是使用最为广泛、认同度最高的社会矛盾解决方式，是化解社会矛盾、定分止争的不可缺少的部分。
新中国建立以后，三大调解制度经历了一个发展起伏的过程，呈现出繁荣、衰落、再复兴的走势。总体上看，调解制度变化与发展可以分为三个阶段，也形成三种体制；三种调解体制无论是调解员队伍构成、调解经费来源、组织形态、调解范围、调解基调以及国家介入均有相当大的差异（见下表）。
▲三种调解体制比较
（1）1949年至1994年的单位调解体制
从1949年至1994年，中国调解体制可以概括为“单位调解体制”。所谓单位调解体制，是指在单位（农村为公社）体制下，由单位（或公社）建立起了人民调解组织，人民调解员也主要来自单位的工作人员（或公社社员），并由单位（或公社）承担相应的人民调解组织的运行经费。
（2）1995年至2010年调解的司法体制
随着城市单位制的解体和农村人民公社制的解散，人民调解委员会的人员、经费都难以保障，人民调解制度开始走下坡路。2007年国务院出台的《行政复议法实施条例》中确立了行政调解，试图用有稳定调解人员和行政经费的行政机关部分替代衰落的人民调解制度。基于社会和谐发展和矛盾纠纷友好化解的需要，人民调解重新受到重视，并进一步制度化。国家政权机关通过一系列举措突出了人民调解的法律地位和社会威信，推动了人民调解制度的复兴。
（3）2011年至今的社团调解体制
2011年至今的调解体制之所以被称为社团体制，是由于新组建的调解组织具有社团特征：调解组织既有正式组织，也有非正式组织；调解员既有专职的，也有兼职的；调解活动时间既有固定时间，也有约定时间；经费来源既有由政府购买公共服务支出，也有会员交费自筹，还有调解的收费。社团调解体制的主要目标是保护行业内（或区域内、团体内）个体成员的权益，减少成员个体之间的冲突，尽量做到利清气平。
归纳调解体制的三次变迁，可以发现调解体制变迁依据的两条基本路径：一条是效力增强路径；另一条是效能提升路径。
效力增强路径认为调解制度之所以被忽视，其根本原因在于调解协议缺乏效力，因此，增加调解协议的法律效力才是振兴调解制度的根本出路。效能提升路径认为，人民调解制度功能下降的基本原因在于调解效能低下，即人民调解员的知识能力不适应社会矛盾变化；因此，改变现有的调解结构，提升调解效能，才是重振人民调解制度的关键举措。
那么，新中国调解体制为何发生上述变化呢？归纳起来看，社会矛盾变化是新中国调解制度变化的社会动力，而社会治理结构变化则是新中国调解制度变化的制度背景；与此同时，国家治理理念调整和信息技术变革推动社会治理结构变化。总之，社会矛盾变化、国家治理理念发展和信息技术变革三方力量聚合在一起，最终推动了调解体制的变化。下文拟从社会矛盾变化、社会治理结构变化、治国理政思想变化、信息技术发展和定分止争的方式变化五个方面分析新中国调解体制变化的成因。
1．社会矛盾变化
自1949年新中国成立至今，中国经济体制经历了从计划经济体制转向了市场经济体制的巨大变革。经济体制变化引发了社会结构巨变，随之社会矛盾发生了巨大变化。从矛盾结构上看，社会矛盾包括个体与个体之间的矛盾、群体与群体之间的矛盾和阶层与阶层之间的矛盾。1994年，单位体制尚未彻底解体，社会矛盾主要表现为单位熟人的个体与个体之间的日常生活矛盾。随着国有企业改革、农村公社制度解散和商品房制度推行，熟人社会渐变为陌生人社会，个体与个体之间矛盾演变成陌生人之间的权利矛盾。近年来，互联网广泛使用，线上贸易成为人们日常生活的一部分；于是，从未谋面的两个贸易伙伴之间产生的个体权益矛盾随之增加。
2．治理制度选择
新中国建立后，长期实行的是“单位代替社会”，也就是单位管理了社会，社会被淹没了，社会矛盾主要表现为单位内部矛盾。于是，通过单位内部的调解，就可以定分止争，从而保持社会的和谐稳定。总体上看，这段时间社会治理结构突出“效益”目标，即用最小社会成本获取最大社会收益。
1994年确立分税制后，国有企业改革提速和农村公社制度解体，流动人口大幅度上升，社会治安事件和社会矛盾陡然增加。政府重新强调社会管制，主要通过严打震慑违法犯罪、维护社会秩序。1996年启动了新中国的第二次严打，2001年开始了第三次严打，力图通过运动式治理方式保持社会稳定。除了“严打”的治理方式之外，更加突出“法治”方式处理日常的社会矛盾纠纷。
在“严打”逻辑下，追求“争议”的“公检法”制约结构被操作成以“效率”为导向的“公检法”一体化合作结构。于是，看似“公平正义”的治理结构却带来社会分裂和怨恨。
3．治国理政思想演变
千百年来，中国社会是一个人情社会；与此同时，中国政治也历经了长期的专制政治。人情社会和专制政治相结合形成了中国的人治传统。国家统治者力主社会矛盾治理采用调解方式，寻求“和为贵”的社会。新中国建立之后，国家层面由专制政治走向了中国特色的社会主义民主政治，社会治理则采用单位制主导下的能人治理。
1982年宪法制定之后，实施“法制”成为国家和社会治理共同目标。然而，相当长一段时间，国内将“法制”混同于“法治”。到1999年3月，“依法治国，建设社会主义法治国家”的表述载入了宪法。2000年6月，江泽民提出：“法律与道德作为上层建筑的组成部分，都是维护社会秩序、规范人们思想和行为的重要手段，它们互相联系、互相补充。法治以其权威性和强制手段规范社会成员的行为。德治以其说服力和劝导力提高社会成员的思想认识和道德觉悟。道德规范和法律规范应该互相结合，统一发挥作用。”到了2001年1月，在全国宣传部长会议上，江泽民明确提出了“把依法治国与以德治国紧密结合起来”的治国方略。于是，
“德治”成为另一种治国理政思想，也是社会治理的另一种方式。从一定意义上讲，“德治”社会更倾向于以“调解”方式化解社会矛盾。
4．信息技术发展
新中国建立以来，人们之间的通讯方式经历了文字到语言、图像等方式的变化，通讯工具也从纸质书信发展到电报电话乃至今日的互联网。每一种通讯工具的变化不仅引发国家治理方式的细微调整，而且推动了社会治理方式变革。中国是纸张发明国家，纸张作为主要的信息传播工具的时间最早，延续时间也最长。纸张和电报传播工具造成国家治理与社会治理的分离，国家治理借助文字传播，而社会治理则被人际间语言传播所主导。
当电话、电视成为信息传递的常用工具，国家治理与社会治理开始融合，甚至国家开始真正渗透并控制社会，国家治理代替社会治理。
当互联网以价格低廉和使用方便迅速变革人们通讯方式，并成为信息传递的垄断工具时，国家治理和社会治理呈现出交融状态。
国家试图控制社会信息，而社会也企图脱离国家信息控制。当社会信息越来越多时，掌握信息工具的企业（第三方）成为了社会信息的掌控者。
5．定分止争的工具变革
在纸张和电报为传播工具时代，调解成为定分止争的主要方式。调解的单位体制所依托的还是熟人社会，其基础依旧是自古传来的人情社会的治理方式。在电话和电视为传播工具的时代，司法成为定分止争的常用方式，而调解成为重要补充方式，并且对接司法模式。一旦调解与司法对接，则调解的依据主要是政策和法律、法规，调解的基调转向说理为主，直播调解过程向大众传播的“道理、法理和情理”，调解更加显现出道义力量。
在互联网为传播工具的新兴时期，因人们生活个体化和虚拟化，导致大量个体间矛盾产生后诉讼解决的成本过高，复兴调解制度成为加强定分止争的方式选择之一，调解的基础是法律。
法律成为陌生人共同遵守的基本规则，道理则是陌生人间理顺关系的基本逻辑，而情感是陌生人间相互妥协谦让的基本动力。因此，调解是一种法律服务活动，其专业效力令人信服并让人愿意接受调解结果。
归纳起来，新中国调解制度的变化实际上是调解对象、调解环境和调解工具共同作用的结果。
其中，调解对象是社会矛盾，调解环境是治理思维，调解工具是信息技术，导致调解制度变迁与转轨的原动力是经济社会体制变革。“面子、利益和权利”是中国社会矛盾丛生的三大根源，也是“情理法”作为调解依据的根本原由，更是采用息事宁人、理顺法正和利清气平的调解基调的出发点。此外，还是选择“同意应履行、同意必实施和同意需实施”等方式落实调解结果的原由。
根据马奇和奥尔森对制度变迁类型的区分，中国调解制度的变化先后经历作为专项行动的制度改革和作为公共政策的制度改革，其中调解制度的单位体制变化更偏重于前者，而调解制度的司法体制变化则接近于后者。
调解的单位体制确定了调解制度的组织形态，是调解行为制度化的结果；调解的司法体制确定了调解制度的意识形态，是调解规则和意义的制度化的成果。
从制度变迁过程来说，调解的单位体制变化是整合式（integrative）的政治过程，充分地用现有的和未来的政治资源教化社会群体。而调解的司法体制变化则是聚合式（aggregative）的政治过程，试图构造一种“人民调解规则”与“司法规则”的“联盟”来医治“个体”之间的矛盾。
正在变迁的“调解社团体制”是一种综合型制度变迁，既可能是组织制度变化又是理念和规则变革，且集合了行政力量、政党力量、司法力量和社会力量共同推动制度变革。
现代政治是一个多轨道运行的政治系统，相关组织都在一定轨道中运行，如自治组织在基层自治轨道上运行，行政组织在行政轨道上运行，司法机关在司法轨道上运行。一旦组织面临的环境发生变化，组织就难以运行下去，也就要求更换轨道甚至改变组织属性来运行；否则，组织就会面临消亡。调解的社团体制将调解组织分散于各个轨道，既按照调解制度本身的规则运行又依照不同轨道的特点运行；从而，确保社会矛盾能够有效地化解在基层。
（图片来自网络）
复旦发展研究院传播与国家治理研究中心 研究员
复旦大学国际关系与公共事务学院 教授
本篇文章发表于《复旦学报(社会科学版)》2018年第4期。
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李瑞昌.新中国调解制度变化的内容、路径、动力及未来[J].复旦学报(社会科学版),2018,60(04):167-175.
