地方政府融资平台名单内该如何发债？需要满足什么条件？（附2017年一季度平台名单）

原创声明丨本文作者为金融监管研究院研究员 张智伟、许继璋；欢迎个人转发，谢绝媒体和公众号及网站未经授权转载。关注本公众号后，点击左下角阅读原文，可从法询金融数据库获取2017年一季度地方政府融资平台名单。

2010年国务院开始对地方投融资平台开始进行清理整顿，相继发布了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）和《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预[2010]412号）等文件，为了贯彻国务院的政策要求，银监会自2010年3季度开始编制地方投融资平台名单，更新频率为3个月。

截至2017年3月31日，银监会名单内共有11728家平台，其中9293家仍按照平台管理，2435家已退出平台。2017年一季度退出的有23家，具体如下表所示：

2010年6月，国务院出台了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，将地方政府融资平台定义为“由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体”。

同时，19号文根据项目偿还资金来源将融资平台公司分为三类，明确提出主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司不得再承担融资任务：

只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能；对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。

随后，在当年7月，财政部、发改委、央行和银监会联合发文，将19号文中“主要依靠财政性资金”解释为“偿债资金70%以上（含70%）来源于一般预算资金、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、预算外收入等财政性资金的债务”。

2014年国务院43号文《关于加强地方政府性债务管理的意见》，提出剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。

20108月，银监会244号文提出了按照现金流覆盖比例对平台贷款进行风险类别划分，分为“全覆盖、部分覆盖、基本覆盖、无覆盖”四类。其中，“全覆盖”指借款人自有现金流量占其全部应还债务本息的比例为100(含)以上;“基本覆盖”是指借款人自有现金流占其全部应还债务本息的比例为70(含)至100%之间;“半覆盖”是指借款人自有现金流占其全部应还债务本息的比例为30(含)至70%之间;“无覆盖”是指借款人自有现金流占其全部应还债务本息的比例为30%以下。

此后，银监会对融资平台公司进行名单制管理，分为“仍按平台管理类”和“退出为一般公司类”。

2012年银监会12号文和2013年10号文，对融资平台公司退出名单进行了规定：融资平台公司退出需要满足五个条件：一是符合现代公司治理要求，属于按照商业化原则运作的企业法人；二是资产负债率在70％以下，财务报告经过会计师事务所审计；三是自身现金流100％覆盖贷款本息，且各债权银行对融资平台的风险定性均为全覆盖；四是存量贷款的抵押担保、贷款期限、还款方式等已整改合格；五是诚信经营，无违约记录，可持续独立发展。而且提出对退出类平台加强退后管理，退出类平台五项条件之一低于监管要求和违背退出承诺的，要重新纳入平台管理，各银行不得向退出类平台发放保障性住房和其他公益性项目贷款。

融资平台公司在发改委发行企业债，名单内平台若能获得地方银监局出具的出平台证明文件就可以发行企业债，对于监管类平台只要风险定性为全覆盖，就可以申请，而且也有部分风险定性为半覆盖、无覆盖的平台发行企业债券的；在交易所发债，被列入银监会监管类名单的平台不能发行公司债券，对于退出类平台，则实行单50%要求：其来自所属地方政府的收入占比不得超过50%；在交易商协会发债，申请企业则需要退出银监会地方政府融资平台名单，且同时必须具备真公司、真资产、真项目、真支持、真偿债、真现金流等“六真”原则。

发改委城投债发行规定梳理

发改委城投债发行条件总结

1、2010年19号文之后发改委收紧城投债

2010年11月，发改委2881号文对城投公司发债做了严格规定，具体包括：

（1）偿债资金来源70%以上来自公司自身收益：凡是申请发行企业债券的投融资平台公司，其偿债资金来源70％以上（含70％）必须来自公司自身收益，且公司资产构成等必须符合国发[2010]19号文件的要求。

（2）部分企业需要提供本级政府债务余额和综合财力的完整信息：经营收入主要来自承担政府公益性或准公益性项目建设，且占企业收入比重超过30％的投融资平台公司发行企业债券，除满足现行法律法规规定的企业债券发行条件外，还必须向债券发行核准机构提供本级政府债务余额和综合财力的完整信息，作为核准投融资平台公司发行企业债券的参考。如果该类投融资平台公司所在地政府负债水平超过100％，其发行企业债券的申请将不予受理。

（3）政府不得提供担保：各级政府不得以财政性资金、行政事业单位等的国有资产，或其他任何直接、间接方式，为投融资平台公司发行债券提供担保或增信。以资产抵（质）押方式为投融资平台公司发债提供增信的，其抵（质）押资产必须是可依法合规变现的非公益性有效资产。担保形式则包括出具担保函、承诺给予流动性支持、提供临时性偿债资金、承诺融资平台公司不能偿付债务时，承担部分偿债责任；承诺将融资平台公司的偿债资金安排纳入政府预算。

（4）公益性资产不得注入平台公司：申请发行企业债券的投融资平台公司，必须依法严格确保公司资产的真实有效，必须具备真实足额的资本金注入，不得将公立学校、公立医院、公园、事业单位资产等公益性资产作为资本注入投融资平台公司。对于已将上述资产注入投融资平台公司的，在计算发债规模时，必须从净资产规模中予以扣除。

（5）资金用途：投融资平台公司发行企业债券所募资金，应主要用于对经济社会发展和改善人民群众生活具有重要作用的基础设施和市政公用事业领域。所投项目必须符合国家产业政策和宏观调控要求，符合固定资产投资管理有关规定。对于发债资金主要用于节能减排、生态环保、保障性住房、城市轨道交通、新疆和藏区发展、重大自然灾害灾区重建，以及其他国家产业政策鼓励发展领域项目建设的，可在同等条件下优先获得核准。发行人应按照核准的投向使用企业债券募集资金，不得擅自改变资金用途。各级发展改革部门要加强对本地企业债券募集资金使用的监督检查，防止发行人随意改变并挪用发债所募资金。

2012年12月，发改委3451号文《关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》对城投公司发债担保做出规定：

城投类企业主体评级在AA－及以下的，应采取签订政府（或高信用企业）回购协议等保障措施或提供担保。

政府投融资平台公司为其他企业发行债券提供担保的，按担保额的三分之一计入该平台公司已发债余额。

2013年4月，发改委《关于进一步改进企业债券发行审核工作的通知》中，提出按照“加快和简化审核类”、“从严审核类”、“适当控制规模和节奏类”分别审核，其中城投债需要满足的标准为：（值得注意的是，2014年9月，发改委《关于试行全面加强企业债券风险防范的若干意见的函》放松了对此的要求，具体可见下文第2点。）

城投公司申请发行的首只企业债券，且发行人资产负债率低于50%的债券，可以纳入“加快和简化审核类”；

资产负债率为65%以上，且债项级别在AA+以下的债券或者连续发债两次以上且资产负债率高于65%的城投类企业纳入“从严审核类”。

2、2014年43号文之后，城投企业发债再次被严格限制

2014年9月，发改委《关于试行全面加强企业债券风险防范的若干意见的函》中，“加快和简化审核类”与“从严审核类”的资产负债率要求相应被加强为30%和60%。 并且从多个维度对城投债做了更为严格的规定，首次提出了发债企业对政府应收账款、其他应收款和长期应收款不得超过净资产规模60%、区域全口径负债率超过100%或当地城投企业未偿还企业债券和中期票据余额占当地GDP超过8%的，不得发债、根据资产负债率和主体评级进行担保。（值得注意的是，这些要求在2015年《关于充分发挥企业债券融资功能支持重点项目建设促进经济平稳较快发展的通知》中有所放松，具体可参见下文第3点。）

（1）新增对发债企业应收款项情况的要求：对政府及其有关部门的应收账款、其他应收款、长期应收款合计超过净资产规模40%的企业，要重点进行关注，对企业应收账款、其他应收款、长期应收款以及在建工程等科目进行详细的风险分析，风险较大、政府有关部门违规调用资金或未履约付款等情况严重的，且上述科目涉及金额合计超过净资产60%的，不予受理企业债券发行申请，对政府及其有关部门的应收账款和其他应收款等科目涉及资金，应由相关地方政府出具详细可操作的偿债计划和资金支付安排说明文件。

（2）新增对城投企业所在地区信用风险实施监测：根据城投企业所属地域经济状况、信用建设及政府性债务情况，区分允许区、适当控制区、限制区和风险区进行分类监测管理。具体分区办法另行规定。

（3）城投企业申请发债，应由其所属地方政府提供政府负债情况，省级发展改革部门负责核实。区域全口径债务率超过100%的，暂不受理区域内城投企业有可能新增政府性债务负担的发债申请。（而此前2010年2881号文，区域负债率超过100%的，只是限制部分企业发债。2015年被调整为偿债保障措施完善的企业发行债券,不与地方政府债务率和地方财政公共预算收入挂钩。）

（4）新增8%预警线：地方政府所属城投企业已发行未偿付的企业债券、中期票据余额与地方政府当年GDP的比值超过8%的，其所属城投企业发债应严格控制。城投企业单次发债规模，原则上不超过所属地方政府上年本级公共财政预算收入。（2015年放宽至12%）

（5）新增担保要求：资产负债率在60%以上的城投类企业发债原则上必须提供担保；主体评级达到AAA的，可适当放宽至70%；资产负债率超过85%，不予发债，主体信用评级达到AAA的，可适当考虑。（2015年分别放宽至65%和70%。）

在此基础上，当年10月，发改委出台了《企业债券审核新增注意事项》，从所在地政府性债务、发行人资产有效性、发行人应收款项情况、担保措施情况、连续发债监管情况、发行人高利融资情况、发行人私募融资情况、信用评级机构编制征信报告、违规行为惩戒措施九大类23项对城投企业发债进行监管。

2015年2月，《关于进一步改进和规范企业债券发行工作的几点意见》中又对企业债的偿债保障措施做了规定：

（1） 企业发行企业债券，应实现企业信用和政府性债务、政府信用的隔离，不能新增政府债务。企业应该主要依托自身信用，完善偿债保障措施。

（2） 企业与政府签订的建设-移交（BT）协议收入，按照43号文件精神，暂不能作为发债偿债保障措施。

（3） 政府制定红线图内土地的未来出让收入返还，按照43号文件精神，暂不能作为发债偿债保障措施。

3、2015年5月，发改委1327号文加速城投债发行

2015年5月13日，李克强总理主持召开国务院常务会议：盘活存量资金，促进多层次资本市场建设，更好支持实体经济发展，会议决定，新增5000亿元信贷资产证券化试点规模，试点银行腾出的资金要用在刀刃上，重点支持棚改、水利、中西部铁路等领域建设。

同一天，国家发改委召开了促投资稳增长电视电话会议。徐绍史主任要求各地把促投资稳增长放在更加重要的位置。

2015年5月25日，发改委出台《关于充分发挥企业债券融资功能支持重点项目建设促进经济平稳较快发展的通知》，放宽了城投公司发债限制，提出了几类企业不受发债指标限制、对2014年9月的多项规定做了放松。

（1）新增不受发债指标限制的企业类型：对于债项信用等级为AAA级、或由资信状况良好的担保公司(主体评级在AA+及以上)提供第三方担保、或使用有效资产进行抵质押担保使债项级别达到AA+及以上的债券,募集资金用于七大类重大投资工程包、六大领域消费工程项目融资,不受发债企业数量指标的限制；发行战略性新兴产业、养老产业、城市地下综合管廊建设、城市停车场建设、创新创业示范基地建设、电网改造等重点领域专项债券,不受发债企业数量指标的限制；县域企业发行用于重点领域、重点项目建设的优质企业债和专项债券(见(一)、(二)),不受发债企业数量指标的限制。

（2）放宽需要担保的资产负债率要求：将城投类企业需提供担保措施的资产负债率要求放宽至65%;主体评级AA+的,资产负债率要求放宽至70%;主体评级AAA的,资产负债率要求进一步放宽至75%。

（3）对符合条件的企业发行债券,可按照“净利润”和“归属于母公司股东净利润”孰高者测算净利润指标。

（4）将债券募集资金占项目总投资比例放宽至不超过70%。

（5）符合国发[2014]43号文件精神,偿债保障措施完善的企业发行债券,不与地方政府债务率和地方财政公共预算收入挂钩。

（6）将本区域企业发行企业债券、中期票据等余额一般不超过上年度GDP8%的预警线提高到12%。

随后，《对发改办财金[2015]1327号文件的补充说明》进一步放宽要求：

（1）主体信用等级为AA的发债主体，以自身合法拥有的资产进行抵质押或由担保公司提供第三方担保的债券，或项目自身收益确定且回报期较短的债券，亦不受发债企业数量指标的限制。

（2）鼓励以省级（含计划单列市）投融资公司作为主体发行重点领域项目集合债券，以直投或转贷合作单位使用等形式支持同类型项目的批量建设。

（3）主体信用等级不低于AA，且债项级别不低于AA+的债券，允许企业使用不超过40%的募集资金用于偿还银行贷款和补充营运资金。

（4）允许满足以下条件的企业发行债券，专项用于偿还为在建设项目举借且已进入偿付本金阶段的原企业债券及其它高成本融资：符合国发[2014]43号文件精神，在建募投项目具有稳定收益，或以资产抵质押、第三方担保等作为增信措施；企业主体长期信用评级和债项评级不低于原有评级；新发行债券规模不超过被置换债券的本息余额。

（5）按照国办发[2015]42号文件已实现市场化运营的城投公司开展规范的PPP项目发债融资，不受发债企业数量指标的限制，建立PPP项目发债绿色审核通道。社会资本方在参加PPP项目招投标时，可将发行企业债券纳入项目融资方案一并考虑，并同时向省级发展改革部门报送企业债券申请材料，由省级发展改革部门提前预审。

2015年11月，发改委3127号文《关于简化企业债券审报程序 加强风险防范和改革监管方式的意见》从发审程序、发债指标、资金使用等方面继续放宽城投企业发债限制：

（1）精简申报材料：企业债券申报不再要求提供省级发展改革部门预审意见（包括土地勘察报告，当地已发行企业债、中期票据占GDP比例的报告等）、募集说明书摘要、地方政府关于同意企业发债文件、主承销商自查报告、承销团协议、定价报告等材料，改为要求发行人对土地使用权、采矿权、收费权等与债券偿债直接有关的证明材料进行公示，纳入信用记录事项，并由征信机构出具信用报告。

（2）新增不受指标限制的企业类型：债项级别为AA及以上的发债主体（含县域企业），不受发债企业数量指标的限制。

（3）增加可直接向国家发改委申报的券种：创建社会信用体系建设示范城市所属企业发行的债券；创新品种债券，包括“债贷组合”，城市停车场建设、城市地下综合管廊建设、养老产业、战略性新兴产业等专项债券，项目收益债券，可续期债券等。

（4）放宽资金使用要求：支持债券资金用于项目前期建设，企业债券资金可用于前期阶段的项目建设；对闲置的部分债券资金，发行人可在坚持财务稳健、审慎原则的前提下，将债券资金用于保本投资、补充营运资金或符合国家产业政策的其他用途。

4、2015年3月以来，推出专项债券和项目收益债券

2015年3月，发改委出台《城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》，此后，又陆续推出了战略性新兴产业专项债券、城市停车场建设专项债券、养老产业专项债券、双创孵化专项债券、配电网建设改造专项债券、市场化银行债权转股权专项债券和绿色债券等专项债券。

2015年7月29日，发改委也推出了项目收益债券，正式出台《关于印发〈项目收益债券管理暂行办法〉的通知》（发改办财金[2015]2010号），债券募集资金用于特定项目的投资与建设，债券的本息偿还资金完全或基本来源于项目建成后运营收益的债券。

1、对企业债质押回购准入资格提高标准：

2014年12月，中证登发布《关于加强企业债券回购风险管理相关措施的通知》，提出：

（1）暂时不受理新增企业债券回购资格申请，已取得回购资格的企业债券暂不得新增入库。按主体评级“孰低原则”认定的债项评级为AAA级、主体评级为AA级（含）以上（主体评级为AA级的，其评级展望应当为正面或稳定）的企业债券除外。

（2）地方政府性债务甄别清理完成后，纳入地方政府一般债务与专项债务预算范围的企业债券，继续维持现行回购准入标准；对于未纳入地方政府一般债务与专项债务预算范围的企业债券，仅接纳债项评级为AAA级、主体评级为AA级（含）以上（主体评级为AA级的，其评级展望应为正面或稳定）的企业债券进入回购质押库。

交易所企业债入库标准比一般公司债入库标准更为严格。该规定可以称之为债券市场“黑天鹅”事件，不仅如此受投资者情绪影响第二天股票市场同业经历了过山车式的行情并以暴跌收场。

但2017年修订的《质押式回购资格准入标准及标准券折扣系数取值业务指引》将信用债券的回购入库标准均提高为债项评级为AAA级、主体评级为AA级（含），其中主体评级为AA级的，其评级展望应当为正面或稳定。也就是说，2014年12月的这份指引目前来看已经失去意义。

2、2015年1月在《公司债券发行与交易管理办法》（中国证券监督管理委员会令第113号）中第六十九条进一步明确：本办法规定的发行人不包括地方政府融资平台公司。2015年4月，证券业协会也将政府融资平台公司列入非公开发行公司债券负面清单。

2014年12月1日，银行间市场交易商协会发布《关于进一步完善债务融资工具注册发行工作的通知》，总体原则是不新增地方政府债务、募投项目应为具有经营性现金流的非公益性项目，并明确规定要参考审计署、银监会以及财政部的融资平台名单，并以此进行排除。文件规定了主承在承销城建融资企业债券时需要调查的11项内容，新增了平台资格、债务甄别、与政府相关的市场化安排、财政性资金流入、补充三年内审计结果等内容，并完善了《地方政府说明性文件要点》。