推动旅游与交通融合发展的举措及建议——以“大三亚”旅游经济圈为例

一 旅游与交通融合发展的新趋势

（一）骨干交通设施获得极大改善，目的地旅游交通快速发展

近些年，以高铁、高速公路、航空等为代表的大众交通取得突飞猛进的发展，影响区域旅游发展的骨干交通网络得到明显的改善。截止2016年底，全国高铁营业里程超过2.2万公里，占全球高铁总运营里程的65%。高速公路里程13.10万公里，全球第一。年末共有定期航班通航机场216个，定期航班通航城市214个，全年民用航空完成旅客运输量4.88亿人次，比上年增长11.8%，还处于快速增长的态势。骨干交通网络的快速改善，极大的影响了旅游者的时空游览格局，使得旅游者的出行更加便捷，更加快速的前往远途旅游目的地。游客在旅游目的地的快速集聚，刺激了旅游目的地旅游交通游览体系的完善。与此同时，有些大众交通方式也焕发有很强的旅游吸引力，比如有最美高铁之称的合福高铁（合肥-福州），途径巢湖、武夷山、黄山、婺源等重要的旅游目的地，还有海南岛的环岛高铁以及内蒙古草原、新疆戈壁修建的高速公路，特别是近些年中国修建的世界上最高的都格北盘江大桥、世界上最长的丹昆特大桥、世界上最长的跨海大桥（港珠澳大桥）等超级桥梁工程，将成为人们观光游览的重要选择。

（二）自驾成为游客主要出行方式，催生围绕自驾游产品形式

近些年，我国自驾车保有量迅猛增长。截至2016年底，全国机动车保有量达2.9亿辆，其中汽车1.94亿辆，机动车驾驶人3.6亿人。到2016年末，全国私人汽车保有量16559万辆，增长15.0%，私人轿车10152万辆，增长15.5%。还继续保持了快速增长趋势。当前，全国汽车保有量超过百万辆的城市就有49个。2016年，中国自驾出游人次达到26.4亿人次，比上年增长12.8%，占国内出游总人次的59.5%，自驾游出行已经是人们外出旅游的主要方式。

适应自驾车旅游成为主要出行方式的特征，旅游目的地开始大量建设旅游公路、自驾游风景廊道、自驾车房车露营地等交通旅游产品，自驾车游客前往的交通廊道往往作为旅游产品进行打造，沿途还分布停车港湾、汽车驿站、观景平台等与旅游相关的设施。自驾旅游方式还刺激了旅游包车、汽车租赁、汽车俱乐部等行业的发展。

（三）旅游需求不断向高级化发展，高端游览方式受游客追捧

即使面对经济新常态，中国旅游经济继续保持高速增长的趋势。当前中国旅游市场的大众旅游时代特征表现的非常明显，伴随游客出行频次的增加，游客的旅游需求不断高级化，以邮轮旅游、游艇俱乐部、房车自驾、包机出行等为代表的高级化交通型旅游产品或服务的需求不断受到追捧。

比如以作为国际高端度假旅游产品的邮轮旅游为例，在新世纪初，邮轮旅游在中国还是新生事物，不过从2006年开始，中国邮轮旅游市场呈现出井喷式增长，到2015年就成为全球第四大邮轮市场。上海、三亚、天津、厦门、青岛、大连等沿海城市纷纷建设邮轮母港，皇家加勒比、歌诗达、丽星、公主邮轮等国际邮轮巨头纷纷进军中国。2016年，我国邮轮游客量达到439.4万人次，接待邮轮955艘次。再比如房车自驾旅游，近些年，中国的房车保有量快速增长，由2008年的3000台迅速增长到2016年的4.5万台，房车自驾旅游不断映入人们的眼帘，随着房车和自驾车旅游的双重推动下，国内还掀起了的建设房车自驾车露营地的热潮。

（四）低空空域管理体制改革创新，鼓励产生新交通旅游项目

低空空域在中国原则上是指真高1000米以下的垂直范围，该空域蕴含有巨大的观光游览价值，适合通用航空器和低空飞行器的飞行，最为适合开展旅游、娱乐以及运动。近些年，中国开始探索开发低空领域。2010年8月，国务院、中央军委近日印发了《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，提出在低空空域管理领域建立起科学的理论体系、法规标准体系、运行管理体系和服务保障体系。目前已经开始在沈阳、广州飞行管制区，海南岛，长春、广州、唐山、西安、青岛、杭州、宁波、昆明、重庆飞行管制分区开展改革试点。

2016 年5月中旬，国务院办公厅又印发了《关于促进通用航空业发展的指导意见》，提出扩大低空空域开放，明确要求科学规划空域、优化飞行服务、提高审批效率。随着低空空域管理空域划分不够合理、法规制度不够健全、政策措施不够配套、安全责任不够明晰、服务保障不够完善等系列问题的不断解决，低空飞行、低空观光、低空跳伞等新型的旅游产品形式有望快速发展。

（五）目的地旅游发展理念全域化，呼吁构建全域化游览网络

当前，全域旅游成为指导区域旅游发展的新理念。2016年1月，在海口召开的2016年全国旅游工作会上，国家旅游局李金早局长发表了题为《从景点旅游走向全域旅游努力开创我国“十三五”旅游发展新局面》的讲话，随后国家旅游局积极开展国家全域旅游示范区的创建活动，至今已经公布了两批共500家全域旅游示范区创建单位。2016年9月，习近平总书记在宁夏考察时指出“发展全域旅游，路子是对的，要坚持走下去”。2017年3月，李克强总理在政府工作报告中提出，完善旅游设施和服务，大力发展乡村、休闲、全域旅游。这标志着全域旅游上升为国家战略。

全域旅游是指在一定区域内，以旅游业为优势产业，实现区域资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享，以旅游业带动和促进经济社会协调发展的一种新的区域协调发展理念和模式。旅游发展，交通先行。全域旅游呼唤全域化的交通游览网络，全域旅游发展理念推动了旅游目的地旅游与交通的深度融合发展，推动交通运输项目和服务的旅游功能越来越彰显化。

二 “大三亚”旅游经济圈及旅游交通

发展现状

（一）“大三亚”旅游经济圈概况

海南省是全国第一个全域旅游示范省，全域旅游的发展理念也是最早从海南扩展到全国。《中共海南省委关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》最早提出打造“大三亚”旅游经济圈的战略构想，是海南省大力推进全域旅游示范省建设的重要举措。“大三亚”旅游经济圈包括三亚市、陵水县、乐东县和保亭县四个市县（简称“大三亚”地区）。长期以来，三亚旅游发展一枝独秀，三亚旅游发展对周边地区旅游发展的辐射带动作用较弱，提高交通的一体化建设水平和促进旅游与交通运输的融合发展是“大三亚”旅游经济圈发展建设的前提和基础。因此，以“大三亚”地区为例分析和研究旅游与交通的融合发展问题，在全国具有典型性和示范性。

（二）“大三亚”旅游经济圈旅游交通发展现状及问题

1. 地区交通发展失衡，四市县相互间交通联络不畅

经过多年发展建设，三亚市已经构建起海陆空立体化的交通网络，岛外游客可以非常方便的进入三亚。不过“大三亚”地区交通发展不均衡，陵水、保亭、乐东三县的交通建设明显滞后，三亚市与保亭县、保亭县与陵水县、保亭县与乐东县之间的交通不便，路网密度低、道路等级低，四市县相互之间的交通联络不畅，已经在三亚市旅游的游客进入其他三县或者相互之间流动不便。

2. 旅游与交通融合弱，特色旅游交通游览体系缺乏

近些年，三亚市积极打造特色旅游交通游览体系，在邮轮母港以及邮轮线路、游艇码头以及游艇旅游以及环岛滨海旅游公路、绿皮旅游专列、海上观光巴士、内河游览航线、低空飞行网络等特色旅游交通项目建设方面，已经取得有很大突破。不过总体来看，旅游与交通运输融合的深度有待加强，现有的特色旅游交通游览方式有待丰富，覆盖面有待增加。同时，“大三亚”旅游经济圈的旅游集散体系建设不健全，没有形成覆盖整个“大三亚”地区的集散网络。

3. 旅游客运全省垄断，不利于游客跨区域自由流动

当前，全省的旅游客运由省交通运输厅牵头11家运输公司成立的省旅游客运服务中心（简称“客运中心”）统一垄断经营，实行“统一调派、统一结算、统一受理投诉”的管理体制，该高度垄断的体制对游客的跨市县流动构成制约和限制，不利于区域旅游的一体化发展建设。

第一，实行旅游客运统一调派，缺乏灵活性。按照海南省交通部门的规定，具备合法资格可开展跨市县旅游客运的旅游车只有两类，一类是市县级非定线旅游客运车（即“全省旅游车”），另一类是市县定线旅游客运车（即“专线车”）。无论是“全省旅游车”还是“专线车”，都必须出自海南海汽等11家运输公司，并由省旅游客运服务中心统一调派。第二，实行旅游客运线路审批，“大三亚”地区旅游客运线路不足。目前，省交通厅批准的从三亚前往保亭、陵水的跨市县客运线路只有7条，总客运车辆只有41台，不能满足其他景区或新增景区（点）的用车需求。开展“一日游”业务的旅行社可以直接从各市县租用“一日游”旅游车辆，但仅限于本市县内行驶。

4. 游客出行已散客化，旅游客运不适应散客等需求

当前，散客已经是在三亚地区旅游的主要游客类型。2016年，前来三亚市旅游的散客约有1400万人次，远超团队游客的数量。散客群体主要以家庭游和情侣游为主，出行路线随意，出行时间随意，大多需求7座及以下的车辆，而现有的旅游客运不能满足散客的用车需求。

第一，现有旅游客运车辆“大车多、小车少”，不能满足散客用车需求。目前，11家运输公司可供省旅游客运服务中心统一调度的市县际旅游车2268 辆。这些车辆是适应团队观光旅游模式的车辆类型，省旅游客运服务中心调配的车辆不能满足绝大多数散客休闲度假的旅游需求。第二，现有旅游客运车辆“旧车多、新车少”，“低档车多、高档车少”，不能满足国外游客的用车需求。

5. 其他客运类型不足，难以满足游客多样化的需求

2017 年4月，海南省出台了《海南省人民政府关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的实施意见》（简称“实施意见”），当前海南省的出租汽车行业正处于改革调整过程之中。

第一，“大三亚”地区巡游车投放太少，供不应求。目前，三亚市巡游车有2550辆，陵水县有140辆，保亭县有30辆，乐东县有40辆（2016年首次投放），根据常住人口计算，“大三亚”地区的巡游车万人拥有量仅为16.1辆。第二，开始对网约车进行规范，相关工作正在推进。根据海南省出台的有关指导出租汽车行业发展的“实施意见”要求，“海口、三亚要在全省率先出台实施方案和细则，其他市县原则上不晚于2017年12月31日出台实施方案和细则”。当前，陵水、乐东、保亭三县的相关实施细则也正在制定过程中，有望年底之前都会发布。第三，汽车租赁行业缺乏监管，租车公司屡遭投诉。早在1998年，海南省就相继颁发了《海南省汽车租赁业管理暂行办法》和《海南省汽车自驾租赁业管理办法实施细则(试行)》，由于与2004年国务院颁布的《行政许可法》规定有抵触，国家和海南省均相继废止上述规定。在市场需求的推动下，三亚市目前涉及汽车租赁行业的公司有1022家，以汽车租赁为主营业务的有509家。由于三亚乃至整个海南省对汽车租赁行业缺乏监管，近些年租车公司屡遭投诉，消费者权益得不到有效保障。

三 “大三亚旅游经济圈”旅游与交通

融合 发展的重点举措

（一）融合发展，大力建设多样化特色旅游交通体系

1. 完善环岛滨海旅游公路。 认真贯彻落实《海南省旅游公路发展规划》有关环岛滨海旅游公路的建设内容，大力推进环岛滨海旅游公路乐东段 和陵水段的建设及开工，大力推动道路与景观、环境、人文、创意的相互结合，沿线设置休憩驿站或停车港湾，努力营造“车在画中行，人在景中游”的意境。

2. 延伸滨海火车旅游专列。 三亚市在旅游火车建设方面已经迈出坚实的步伐，2017年春节开通了从三亚火车站开往南山景区的绿皮火车旅游专列，乘高铁抵达三亚的旅客，不用出站即可直接换乘绿皮旅游火车，先上车后补票直奔南山景区。在已开通绿皮旅游火车专列的基础上，依托既有铁路，继续向西延伸，不断延长滨海火车旅游线路的可能长度。

3. 建设自驾车旅游服务体系。 适应自驾车旅游的需要，依托滨海沿线、山地旅游公路沿线的景区景点、旅游度假区、特色旅游小镇等重要的旅游节点，规划建设一批自驾车房车露营地，努力打造新的旅游集散节点，不断增强对周边游览单位的辐射带动作用。

4. 建设旅游休闲游览步道体系。 借鉴北京等地区大力推进旅游休闲游览步道建设的做法，推进在“大三亚”地区的腹地依托大型景区、山林山地、河湖水系、民族村落等建设以满足游客徒步、自行车骑行等以休闲健身为主要目的的旅游休闲游览步道体系，满足游客的“慢生活”需求。

5. 建设近海水上巴士线路体系。 紧密依托“大三亚”地区的海湾、景区、河口、河段、近岸海岛等资源，统筹现有或布局一批新的码头或渡口，开通系列近海水上观光游览巴士，实现滨海一线重要旅游节点的水上串联。

6. 不断推动邮轮游艇旅游发展。 围绕凤凰岛邮轮母港，加快凤凰岛国际邮轮母港二期工程建设，建成能够停靠多艘邮轮的环球邮轮航线必停港，建议开通环南海以及不断增加连接东南亚、南亚等重要旅游城市的邮轮航线，助推海上丝绸之路建设。推动游艇行业的有序发展， 合理规划布局新增游艇码头，规范游艇俱乐部的经营和管理。

7. 规划建设低空通航观光网络。 规划建设覆盖“大三亚”地区的低空飞行观光网络，积极争取低空空域管理改革，大力推动低空旅游的开放。建设三亚国际水上飞机中心，努力打造以水上飞机、直升机为载体的低空航运基地，开展空中的士之旅。研究在区域腹地布局一批直升机航运基地，推动低空旅游向“大三亚”地区纵深发展。

（二）服务协同，全面建设全域化旅游交通服务体系

1. 建设覆盖大三亚地区的旅游集散体系。 针对各市县旅游公共服务体系建设各自为战的现状，编制覆盖整个“大三亚”地区的旅游公共服务体系规划，重点构建协同发展的游客集散体系。大力推动综合客运枢纽、高铁站点、机场与旅游集散功能的充分融合，选择在重要景区等重要旅游节点的游客服务中心融合建设一批旅游集散节点，努力构建覆盖整个“大三亚”地区的旅游集散体系。

2. 开通连接旅游集散中心的旅游班线体系。 依托各旅游集散中心，开通旅游集散中心与旅游集散中心之间相互对开，固定发车时间、固定运营时间、固定行走线路的旅游班线体系，从而实现“大三亚”地区游客在客运枢纽的快速疏散。围绕各旅游集散中心，建设联通周边景区景点、旅游度假区、乡村旅游点等重要旅游节点的旅游巴士体系，实现游客从旅游集散中心到旅游目的地的快速转乘通达。

3. 构建统一的旅游交通引导标识体系。 针对四市县旅游交通标识不统一、不完善、不标准的问题，随着旅游客运交通类型的多样化，为了便利外来游客的识别和搭、换乘，有必要统一设计、统一施工，构建统一的滨海旅游公路、山地旅游公路、滨海火车旅游专列、自驾车旅游服务体系、旅游休闲游览步道体系、邮轮游艇航线体系、低空通航观光网络、旅游集散体系、旅游班线体系、旅游巴士体系的旅游交通引导标识体系 。

（三）管理协同，建立统筹协调的旅游客运管理体制

1. 放松旅游客运的垄断和管制。 根据“总量控制、有序放开”的原则，允许“大三亚”地区符合一定条件的旅游景区、酒店、度假村等重点旅游经营单位自营旅游客运车辆并申请旅游客运牌照，允许旅游经营单位从旅游集散中心或交通枢纽接送游客，同时规定旅游经营单位旅游客运车辆的接送点和接送线路。允许“大三亚”地区交通管理部门根据地区旅游经济发展情况和游客客运旅游需求情况灵活确定旅游客运牌照的供给。

2. 组建旅游集散中心管理实体。 借鉴杭州、上海等城市旅游集散中心建设运营的成功经验，有必要尽快组建“大三亚”旅游经济圈旅游集散中心的管理实体，负责旅游集散体系的投资、建设和运营管理，依托该实体，可以考虑组建“大三亚”旅游集散中心旅游班线运营公司，具体负责旅游集散中心之间旅游班线日常运营管理。

3. 加强对汽车租赁行业的引导。 针对汽车租赁行业屡遭投诉，缺乏规范管理的问题，研究出台针对“大三亚”地区实际情况的汽车租赁行业管理政策，建议出台《关于支持“大三亚”旅游经济圈汽车租赁行业健康发展的意见》，建议对汽车租赁车型、押金、保险、事故处理、违约责任等方面给予规范，提高对汽车租赁行业的监管水平，引导汽车租赁行业的健康发展。

4. 加强对网络约车行业的引导。 学习国家有关推动出租汽车行业健康发展的文件精神，认真贯彻落实海南省出台的《海南省人民政府关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的实施意见》，在“大三亚”旅游经济圈建设的背景中，建议有必要出台覆盖整个“大三亚”地区的统一的网约车实施细则，允许网约车的跨市县经营，助推区域旅游的一体化发展。