北京一公司法定代表人因公司存在偷税等违法问题被阻止出境，将对其作出阻止出境决定的税务稽查机关告上法庭，结果一审、二审均以败诉告终。其坚持的一个理由——对公司的违法行为不知情，未得到法院支持。
近日，中国裁判文书网上公布的一个案件引发热烈关注，该案应该是开了欠税企业负责人通过诉讼维护出境权的先河。笔者以“阻止欠税人出境实施办法”为关键词，检索几个权威案例库，未发现类似的诉讼案例。经过历时一年半的一审、二审，案件最终以申诉人败诉而告终，其中的警示、启示意义凸显出来。
根据裁判文书网公布信息，该案基本情况如下：
1999年3月22日，艾恩吉公司设立登记，刘慧宇任法定代表人。2012年6月1日和2012年9月13日，北京市密云区国税局先后对艾恩吉公司作出《税务处理决定书》和《税务行政处罚决定书》，认定该公司存在偷税和虚开增值税专用发票的违法行为，要求其补缴增值税845.03万元，缴纳罚款895.87万元。2012年9月17日，有关行政处理和处罚文书以公告形式送达艾恩吉公司。但该公司一直未予执行。
2012年10月22日，艾恩吉公司被吊销营业执照。2015年6月9日，密云区国税局稽查局向密云区国税局提出请示，要求对包括艾恩吉公司在内的11家企业的法定代表人采取阻止出境措施。同年7月10日，密云区国税局向北京市国税局提出申请，申请出境管理机关对刘慧宇采取阻止出境措施。同年7月13日，北京市国税局向北京出入境边防检查总站提交《北京市国家税务局关于阻止欠税人陈海燕等8人出境的函》和《边控对象通知书》，要求阻止刘慧宇等8人出境。同年7月23日，密云区国税局稽查局向刘慧宇作出《阻止出境决定书》，于2015年9月29日送达。收到这份决定书后，刘慧宇向国家税务总局提起行政复议。经延期审理，税务总局于2016年1月7日作出“维持密云区国税局稽查局所作《阻止出境决定书》”的复议决定。
不服此复议决定，刘慧宇于2016年1月向一审法院提起行政诉讼。2016年11月4日，一审法院判决驳回刘慧宇的全部诉讼请求。刘慧宇再上诉。2017年6月26日，北京市第一中级人民法院就刘慧宇不服密云区国税局稽查局阻止出境决定及税务总局行政复议决定一案，作出（2017）京01行终387号行政判决书，驳回上诉，维持一审判决。
刘慧宇在复议和诉讼中均提出，其未参与公司的经营活动，对公司的涉税违法行为并不知情，因此不应被阻止出境。
显然，本案的争议焦点是：作为对公司涉税违法行为不知情的法定代表人，是否适用我国有关阻止出境的法律法规规定？
对此，法院的审判给出了答案。
一审法院观点
密云区国税局稽查局作为偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处机关，具有对未结清税款、滞纳金，又不提供担保的有关人员，通知出境管理机关阻止其出境的法定职责。税收征管法实施细则第七十四条规定：“欠缴税款的纳税人或者其法定代表人在出境前未按照规定结清应纳税款、滞纳金或者提供纳税担保的，税务机关可以通知出入境管理机关阻止其出境。阻止出境的具体办法，由国家税务总局会同公安部制定。”国家税务总局和公安部联合制定的《阻止欠税人出境实施办法》第三条第一款规定：“经税务机关调查核实，欠税人未按规定结清应纳税款又未提供纳税担保且准备出境的，税务机关可依法向欠税人申明不准出境。对已取得出境证件执意出境的，税务机关可按本办法第四条规定的程序函请公安机关办理边控手续，阻止其出境。”该办法第三条第三款亦规定：“欠税人为法人的，阻止出境对象为其法定代表人。”该办法第四条第一款规定：“阻止欠税人出境由县级以上（含县级，下同）税务机关申请，报省、自治区、直辖市税务机关审核批准，由审批机关填写《边控对象通知书》，函请同级公安厅、局办理边控手续。”本案中，密云区国税局稽查局的行政行为认定事实清楚，程序合法，符合上述规范性文件的规定，并无不当。
二审法院观点
阻止出境措施相对于偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税行为，是一种法律责任的承担方式。针对企业存在的上述违法行为阻止企业法定代表人出境的目的在于督促企业承担纳税的法律责任。因此，刘慧宇作为艾恩吉公司的法定代表人，提出其未参与艾恩吉公司的经营活动，对该公司虚开增值税专用发票一事不知情，其并非造成艾恩吉公司欠税的责任人，不应阻止其出境等主张缺乏法律依据，本院不予支持。
这个阻止欠税人出境行政诉讼案，对纳税人有警示意义，对税务机关和法院有启示意义。
对于纳税人的警示意义
近年来，我国越来越重视诚信体系建设，逐步建立和完善对失信人的联合惩戒机制，让重大失信当事人“一处失信、处处受限”，其中包括对税收违法行为的惩戒。当企业法人出现涉税违法行为被惩戒的时候，其法定代表人能否以不知情为抗辩理由？
答案是不能，本案例即是证明。如果这种抗辩可以成立，法定代表人制度就失去了存在的意义。
这里需要明确两个概念：法人和法定代表人。前者与自然人对应，是在法律上人格化了的、依法具有民事权利能力和民事行为能力并独立享有民事权利、承担民事义务的社会组织。根据《民法通则》规定，后者指依照法律或者法人组织章程规定，代表法人行使职权的负责人。企业法人有第四十九条规定的情形的，除法人承担责任外，对法定代表人可以给予行政处分、罚款，构成犯罪的，可以依法追究其刑事责任。
《公司法》指出，法定代表人依照公司章程的规定，由董事长、执行董事或者经理担任，并依法登记。但《民法通则》并未对法定代表人的任职资格作出过多限制或指导性规定。将于2017年10月1日施行的《民法总则》对法定代表人作了较细致的规定：依照法律或者法人章程的规定，代表法人从事民事活动的负责人，为法人的法定代表人；法定代表人以法人名义从事的民事活动，其法律后果由法人承受；执行机构为董事会或者执行董事的，董事长、执行董事或者经理按照法人章程的规定担任法定代表人；未设董事会或者执行董事的，法人章程规定的主要负责人为其执行机构和法定代表人。
从这些规定来看，无论对法定代表人的任职资格作了何种规定，只要担任了企业的法定代表人，就是企业法定意义上的主要负责人，就要承担相应的责任和后果。我国实行单一的法定代表人制度，一个法人只能有一个法定代表人。根据税法规定，在实名办税、诚信记录、阻止出境、重大税收违法案件信息公布（“黑名单”制度）及其他联合惩戒措施的适用方面，不论企业法定代表人是否实际参与企业的经营、对法人的违法行为是否知情，对涉及法定代表人的惩戒全部适用。
因此，法定代表人可不是随便当的。目前出于各种理由，随意拉个人登记为法定代表人的情况仍比较普遍。本案例给那些被虚顶为法定代表人的人敲响了警钟，不可随意答应他人请求做法定代表人，以免得小利吃大亏。
对税务机关和法院的启示意义
在行政复议和行政诉讼过程中，复议机关和司法机关是否应审查基础行为？
根据税收征管法及其实施细则以及《阻止欠税人出境实施办法》规定，阻止出境适用对象是“未结清税款、滞纳金，又不提供担保的”的欠税人，未限定欠税类型。不过笔者梳理现行税法规定，发现大致有三类欠税：第一类为纳税人正常申报未缴纳形成的欠税，第二类为基于税收违法行为需要追缴形成的欠税，第三类为不再符合税收优惠情形需要追回已享受优惠部分形成的欠税。本案中的欠税情形属第二类。认定欠税的税务处理决定是基础行为，是阻止企业责任人出境决定的前提。
作为行政机关内部的监督和纠错程序，行政复议理论上应对行政行为进行全面审查。但这里的“全面”应涵盖何种范围？有无边界？笔者认为，应当以行政行为的独立性作为分界标准。与行政决定和强制执行的关系相类似，税务处理决定和阻止出境决定虽然也存在关联关系，但毕竟属于两个不同的行政行为，不宜跨越行政行为的独立性而扩大审查范围。本案中，复议机关并未对基础行为进行审查，法院也未指出这种做法不妥。
对于行政诉讼来说，本案的审理和裁判充分体现了司法尊让原则。在处理税收争议方面，基于专业知识方面的局限性，法院秉承中立态度，对基础行为不主动审查，对税务机关的事实认定予以尊重。这既是一种必要的退让，也是遵守司法规律的体现。这是因为，不同的诉讼请求，可能对应不同的适格原告。本案中，税务处理决定的相对人是艾恩吉公司，而阻止出境决定的相对人是刘慧宇，这是两个独立的行政行为，对应不同的行政相对人，即使原告提起这一审查诉求，也应作另案处理。
作者：徐战成
来源：中国税务报
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