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专项债券丨高速公路专项债券项目发展情况探讨

赛文交通网 · 公众号 · · 2025-02-07 16:55

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田兴鹏 | 作者

《交通科技与管理》 | 文章来源

包图网 | 头图来源

2014年以来，国家为规范地方政府债务管理，出台了一系列限制政府违规举债、规范举债融资行为、防范化解隐债风险的政策，并明确发行政府债券是地方政府唯一合法举债融资的渠道。目前，各地正扩大债券投资领域和范围，加大使用专项债券建设高速公路的力度，减少采用传统的政府还贷模式及PPP模式。分析研究高速公路专项债券项目发展要点，对加快高速公路专项债券项目发展，合理选择项目建设模式、科学设计筹资方案、迅速解决资金难题、有效规避投资风险，及推动高速公路持续健康发展都具有重要意义。

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地方政府专项债券产生背景

长期以来，地方政府通过融资平台公司举债或PPP模式等方式来筹集资金促进经济社会发展，推高了政府债务规模，形成了较大的债务负担，并且很大部分债务都因为没有纳入财政预算管理，脱离了监督，风险隐患较大。

为了规范地方政府债务的管理，2014年国家修订了《中华人民共和国预算法》，采取“堵后门、开前门”的改革思路，疏堵结合，加强了各地政府违规融资限制，赋予了依法举债权利，打开了合法举债的前门。政府债券就此成为各地唯一合法的举债融资渠道，政府债务得到了有效监督，债务风险得到有效控制，为高速公路地方政府专项债券发展奠定了基础。

2014年9月，国家为既能加强各地的政府债务管理，又能推动经济社会的持续健康发展，出台了加强地方政府性债务管理的指导意见（国发〔2014〕43号），取消了各地政府原有的各类交通融资平台公司的政府融资功能，正式将专项债券推上历史舞台。

后续几年，国家加大堵后门力度，地方政府融资渠道进一步受阻，逐渐影响到经济社会发展大局。为加快解决地方政府资金来源、推动经济持续健康发展，国家加大专项债券制度体系建设，不断推动并扩大试点范围。

2017年，国家优先选择政府收费公路（含高速公路）、土地储备2个领域在全国开展专项债券的试点，后续又明确在市政、水利、交通等领域选择一些具备条件的基础设施项目，积极开展发行项目收益专项债券的试点工作，促进经济社会发展。

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地方政府专项债券发展历程

高速公路地方政府专项债券发展主要分为3个阶段。

1 、起步阶段（2014—2016年）

2014年，国家颁布实施新的《中华人民共和国预算法》，允许各地政府可依法举债；随后出台加强地方政府性债务管理的指导意见，进一步规定各地政府只能在国务院确定的限额内，通过发行政府债券的方式举借债务，用于有一定收益的公益性事业发展，专项债券从无到有[1]。2015年，财政部印发了《地方政府专项债券发行管理暂行办法》和《地方政府专项债券预算管理办法》（现均已废止），对专项债券的定义、偿债来源、预算管理、承销发行等作出了正式规定。

2、快速发展阶段（2017—2018年）

2017年6月，财政部印发通知（财预〔2017〕89号），明确优先在包含高速公路等政府收费公路在内的2个领域选择可行的项目，在全国范围内开展收益与融资自求平衡的地方政府专项债券试点[2]。随后，交通运输、财政等两个国家部门联合出台了《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》，规范了政府收费高速公路的融资行为。2018年2月，财政部的财预〔2018〕34号文件《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》，明确在市政、水利、交通等领域选择一些具备条件的基础设施项目，积极开展发行项目收益专项债券试点[3]。都匀至香格里拉高速公路昭通段等专项债券项目（云南省首个高速公路专项债券项目）应运而生，并加快发展。后续一系列政策措施的出台，高速公路专项债券管理制度加快完善，逐步实现规范管理。

3、高质量发展阶段（2019年—）

2019年以来，中共中央办公厅和国务院办公厅共同印发了做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知，进一步规范了专项债券的发行和管理。有了政策和制度的保障，专项债券成为高速公路等收益性公共基础设施的重要融资渠道趋于成熟，新增专项债券发行规模及占比大幅增加[4]。尤其是2022年以来，经济稳增长压力加大，专项债券作为财政稳经济的支柱作用进一步凸显，国家层面加大专项债券的发行力度，发行金额屡创新高，2022年前3个季度，新增专项债券发行量已达 35 432亿元，较2019年全年发行量还多13 945亿元，基本达到2021年、2022年全年水平。从投向来看，交通基础设施占比约17.33%，排所有行业第三位，如贵阳至黄平高速公路延伸段等专项债券项目迅速增多。

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高速公路使用地方政府专项债券的优势

1、资金来源更可靠

就政府而言，专项债券是“开前门”的重要手段，成为地方政府举债融资的合法手段，在国务院批准的限额内发行，在党中央、国务院及同级人大的监督范围内使用，既能有效防控地方政府债务风险，又可确保政府投资力度不减，是当前政府推动经济持续发展的有效抓手。就项目而言，专项债券作为政府债券优势十分明显，例如信用的等级高、融资的期限长、筹资的数额大、融资的成本低等，是高速公路发展的重要资金来源。与PPP模式、传统政府还贷模式相比，专项债券能有效避免新增政府隐性债务，资金来源可靠，一般当年发债当年放款，资金筹集周期较短。

2、资金使用更灵活

《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，明确符合中央重大决策部署的国家高速公路和国家重大战略的地方高速公路，在评估符合条件后，允许将部分专项债券（不高于发行总规模的25%）作为项目资本金。随着专项债券使用范围的扩大，高速公路建设模式也衍生出“专项债券+市场化融资”“专项债券”“财政资金+专项债券+市场化融资”等模式。同时，专项债券可在项目建设期融资，支持已开工项目；也可在项目前期工作阶段融资，但项目应符合开工条件，短期能开工建设（一般发行后3个月内实现开工）。

3、更符合高速公路发展规律

专项债券发行利率远低于同期同档次LPR贷款利率和其他市场化融资成本，资金成本较低（一般为3.5%左右），并且在使用年限内不用还本，每年只用支付利息，贷款到期后一次性偿还本金，能有效减轻项目运营前期资金压力。

高速公路项目建设期资金投入大、资金回收时间长，加之高速公路建成后有较长的交通量培育期（一般在10年左右），项目运营前期通行费收入及广告、服务区收入均较低，随着运营时间的延长，高速公路收入方能逐步增加，在交通量培育期项目往往入不敷出，资金结余主要在项目运营后期，若采取银行贷款方式融资，通常需通过投入大量自有资金或短期融资，才能保障项目正常运营。

除此之外，随着高速公路的不断发展、路网的不断完善，效益较好的主通项目逐渐减少，项目盈亏平衡年限进一步延后。申请专项债券进行高速公路项目建设，能合理将还本期限后延，大幅减小项目交通量培育期还本付息压力，改善现金流状况，保障项目正常运营。专项债券更符合高速公路发展的一般规律，适用性较银行贷款更强。

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高速公路专项债券项目的财务评价

1、评价依据

财政部财预〔2017〕89号文件要求，申请专项债券的项目应科学制定实施方案，重点明确项目预期收益和融资平衡方案，并能够持续产生稳定的满足专项债券还本付息的收益。《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》进一步规定，通过发行专项债券修建的高速公路项目，应当具有稳定的且能满足还本付息的可偿债资金来源，实现项目收益和融资自平衡。这些规定都表明高速公路专项债券项目必须开展财务评价，且制定切实可行的收益和融资自平衡方案。

2、评价方法

鉴于专项债券与银行贷款还款方式不同，高速公路专项债券项目财务评价方法也与传统的政府还贷项目及PPP项目财务评价方式也不同。专项债券项目不再采用FIRR、FNPV、投资回收期等财务指标评价拟定资金组合方案下项目的投资效益，而是通过预测能用于专项债券还本付息的可偿债收益，资金组合方案下的专项债券总债务还本付息金额，通过对比预期可偿债收益覆盖专项债券本息的倍数，来评价项目收益与融资平衡方案的可行性。根据《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》规定，覆盖倍数为1即可。但各地方为保障能正常偿还专项债券本息，采取不同方式提高了专项债券本息保障倍数，通常提高到1.2倍。需要特别说明的是，为保障除申请了专项债券外还有市场化融资的项目顺利通过专项债券评估，项目可偿债收益需在优先满足市场化融资还本付息需求的基础上，再评价专项债券本息保障倍数是否满足要求。

3、财务评价关键指标

（1）专项债券本息保障倍数，是指在拟定的收益与融资平衡方案下，项目可偿专项债收益覆盖专项债券本息的倍数，是专项债券项目财务评价的核心指标，是判断收益与融资平衡方案是否可行的主要依据，地方政府一般要求申请专项债券建设的高速公路项目专项债券本息保障倍数不小于1.2。

计算公式：专项债本息覆盖倍数=项目可偿专项债收益/专项债券本息。

（2）项目可偿专项债收益，是指项目的车辆通行费收入与广告收入、服务设施收入等专项收入之和，扣除保障项目日常运转经费和相关税费外，可专门用于偿还高速公路专项债券本息的收益。

计算公式：项目可偿专项债收益=通行费收入+专项收入（广告收入、服务设施收入等）-日常运转经费-相关税费。其中，日常运转经费主要包含维持项目正常运营所产生的养护管理、人员工资、隧道照明、办公经费等开支；相关税费主要包含增值税及附加等。

（3）专项债券本息，即专项债券总债务本息，是指项目申请使用的所有专项债券本金与对应产生的所有利息之和。需要指出的是有市场化融资的项目，市场化融资本息不在其考虑范围内。

计算公式：专项债券本息=∑（每次申请使用的专项债券本金+对应产生的利息）。

4、实施方案

按照财预〔2017〕89号文件的规定，高速公路项目每次发行专项债券前，都需要编制实施方案，并由具有相应资质的第三方机构出具财务评价报告和法律意见书，简称“一案两书”。其中，实施方案主要包含项目主要内容、项目建设计划及现状、经济社会效益分析、项目总投资和资本金有关情况、融资有关情况、现金流收益分析、项目收益及融资平衡情况，以及风险评估等内容。财务评价报告侧重分析项目收益及融资平衡情况，法律意见书主要论证合法合规性。

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需要注意的问题

一是专项债券支持范围主要是在建或开工条件成熟的项目。申请专项债券支持的高速公路项目须满足土地、规划、工可报告等前期审批手续基本完成条件。

二是申请专项债券的核心要求是收益与融资自平衡，因此成功获批发行专项债的关键是编制一份优秀的项目收益与融资平衡方案，如项目已有其他融资，应明确原有融资和新增债券的偿还责任。

三是结合项目实施进度，合理规划专项债券需求计划，避免资金闲置增加资金成本，每次申报专项债券都需要重新出具“一案两书”。

四是专项债券实行的是限额管理，债券发行额度受各地债务余额限制，高速公路项目的建设周期长、资金需求大，地方政府债务较高的区域，应提前谋划项目资金需求备选方案，避免因专项债券发行不及时引起资金短缺等风险。

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结语

综上所述，地方政府专项债券发展时间较短且迅速，具有资金成本低、来源可靠、使用灵活、符合高速公路发展规律等特点，逐渐成为地方政府建设高速公路项目的主要融资手段。因此，全面了解专项债券的发展规律，准确预判发展方向，熟悉债券申报关键，掌握财务评价方法和关键指标，编制较好的收益与融资平衡方案，可快速申报、发行和规范使用专项债券，解决项目融资难题，推进高速公路专线债券项目持续健康发展，有利于扩大有效投资、加快高速公路成网。

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