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凯恩斯论经济政策的顺序：1933年的经济复苏与改革

万博新经济观察 · 公众号 · · 2024-10-13 11:15

正文

作者| 塞巴斯蒂安·爱德华兹（加州大学洛杉矶分校国际经济学教授）

大萧条时，凯恩斯就“新政”写给罗斯福总统的公开信指出，“复苏”和“改革”政策之间存在显著差异，前者比后者更为紧迫。他批评罗斯福政府没有确定优先事项，且推进“改革”措施的速度过快。凯恩斯断言，以贷款方式增加政府支出是推动经济复苏、使美国走出大萧条的关键。本文原文发表于《比较.第132辑》，全文参见财新网。

1. 引言

1933年9月24日，哈佛大学知名法学教授菲利克斯·法兰克福特（Felix Frankfurter）乘坐“ 不列颠号 ”轮船前往伦敦。据《纽约时报》报道，法兰克福特此行有两个目的：一方面，他是牛津大学的伊士曼讲席教授（Eastman Professor），另一方面，他“承担着一项非正式的总统任务——协助美国政府首脑（富兰克林·罗斯福总统）了解世界各地的事务，尤其是金融问题”。在英国逗留的一年时间里，法兰克福特结识了各种各样的人，做了很多场讲座，并与当时最有影响力的一些知识分子建立了友谊，包括以赛亚·柏林和约翰·梅纳德·凯恩斯。

1933年12月6日，法兰克福特前往剑桥大学拜访了凯恩斯，并参加了国王学院举办的创始人宴会。在访问期间，法兰克福特与凯恩斯等人谈论了许多话题，包括罗斯福总统（1933年3月4日就职）领导下的新一届美国政府正在开展的经济实验。几天后，这位哈佛大学教授写信给凯恩斯，建议凯恩斯为一家美国报纸撰写一篇文章，阐述他对罗斯福总统的经济政策的看法。特别是，法兰克福特希望凯恩斯表达对扩大公共工程计划的支持。为此，法兰克福特在1933年12月8日写给凯恩斯的信中说道：

如您方便，希望您能把我们在谈话中提出的观点以信件形式呈交总统。因为总统是“经济实验的受托人”，我相信您提出的明确指导意见可能会大有帮助。

12月12日，法兰克福特写信给罗斯福总统，告知他访问剑桥大学的情况。四天后，也就是12月16日，他告诉总统，凯恩斯已经写了一封公开信，这封信将于1933年12月31日在《纽约时报》上发表。法兰克福特写道：“为了让您在公开信发表之前看到他的观点，凯恩斯今天早上给我寄来了附件，我赶紧通过利汉德（LeHand）小姐直接送给您，而没有邮寄，希望能在‘不来梅号’今晚离开前送达您手中。”

这封公开信于1933年12月31日（周日）发表，标题为“凯恩斯至罗斯福的公开信：对经济复苏计划的分析”（From Keynes to Roosevelt：Our recovery plan assayed）。公开发表的版本与法兰克福特呈送给总统的版本的唯一不同之处在于，《纽约时报》发表的版本有9个小标题。这封信几乎占据了报纸的一整版。其中有两张照片，一张是凯恩斯，另一张是“清除贫民窟”的照片，标题是“公共工程：出路何在？”该公开信的稍短版本还发表在《泰晤士报》上（1934年1月2日第11版），标题为“罗斯福先生的实验：复兴与复苏的双重政策”。这个版本中也包含多个小标题，尽管这些标题与《纽约时报》版本的有所不同。在这封公开信中，凯恩斯分析了美国政府的政策，并指出“复苏”和“改革”之间存在显著差异。他指出，前者比后者更为紧迫，他还批评罗斯福政府没有确定优先事项，且推进“改革”措施的速度过快。凯恩斯断言，以贷款方式增加政府支出是推动经济复苏、使美国走出大萧条的关键。他对罗斯福的黄金政策，包括美国在1933年4月放弃金本位制，发表了评论，并对货币政策的实施方式持批评态度。

多年来，许多学者都曾提到过这封公开信，但没有人尝试对它进行详细分析，也没有人试图用数据来讨论凯恩斯的主要观点（参见第3节中的文献）。本文旨在弥补这一缺失，深入分析凯恩斯在公开信中对罗斯福总统提出的建议。特别是，本文讨论了凯恩斯对经济政策的恰当“顺序”，即“复苏”和“改革”哪个应该先推进，以及他对罗斯福政府在前9个月内行事方式的批评。在历史不同时期的政策讨论中，与政策顺序和速度相关的讨论都具有重要意义。例如，在20世纪80年代末和90年代初，当拉丁美洲、亚洲和前苏联集团的许多国家开始推行经济改革时，这些问题变得尤为重要。在这一时期，如爱德华兹（Edwards，1990）、哈伯格（Harberger，1986）、克鲁格（Krueger，1986）、麦金农（McKinnon，1982，1993）、蒙代尔（Mundell，1995）、穆萨（Mussa，1986）等学者就这一主题撰写了相关论文。有趣的是，当时来自国际货币基金组织（IMF）和世界银行等机构的学者和经济学家在讨论与政策顺序和速度有关的问题时，并没有人提到凯恩斯对这一问题的看法。

本文的其余部分组织如下：第2节展现了1933年美国经济状况的部分历史背景。第3节总结了公开信的内容，并将公开信划分为6个主题，同时梳理了多年来讨论过该公开信的文献。这些文献既包括学术研究成果，也包括那些曾在1933年作为政策制定者或执行者的个人所写的回忆录和日记。作为本文的核心部分，第4节讨论了凯恩斯关于政策顺序的观点。这一节分为两部分：首先，我深入分析了凯恩斯关于政策的合理顺序和速度的思想；其次，我认为对凯恩斯而言，汇率稳定，正如1933年初出版的《通往繁荣之路》（The Means to Prosperity）一书中所定义的那样，是其合理政策顺序观点的关键。最后，第5节是总结，包括分析凯恩斯关于政策顺序的观点与20世纪八九十年代的观点之间的关系，彼时许多国家开始走向经济自由化和稳定化。

2. 历史背景

1933年3月4日，当富兰克林·罗斯福宣誓就任总统时，美国正处于有史以来最严重的经济危机的第四个年头。1929—1933年美国经历的经济衰退比以往任何时期的经济衰退都要严重得多，破坏性也更大。在1929—1932年，以当期美元计算的GDP下降了50%以上，包括汽车在内的耐用品产量下降了81%，农业产值下降了63%。在同一时期，就业下降了近50%，失业人数超过1500万。对仍在就业的群体而言，虽然工作没丢，但收入相比1929年出现了大幅下降：根据美联储的有关数据，美国平均工资下降了67%，农村部门劳动力的现金收入下降了70%以上。此前美国也经历过数次经济衰退和金融危机，但没有一次能与这次相提并论。前一次经济衰退发生在1921—1923年，但从每一个方面看，前一次衰退都比较温和，复苏的速度也比较快。美国在1873年和1907年经历过严重衰退，但与赫伯特·胡佛总统所称的大萧条相比，这两次衰退都是小巫见大巫。

此次危机最具破坏性的一点便是价格的普遍崩溃。从1929年年中到1932年年中，美国的批发价格指数下降了大约70%，同期代表性家庭的生活成本下降了40%。农业部门的情况尤其糟糕，一些农作物的价格非常低，甚至不足以弥补农民的收割成本。1蒲式耳（约相当于27.2千克）小麦在1919年的价格是1.53美元，1932年的价格是13.5美分。罗斯福在总统任期内一直关注的棉花价格，从1919年的每磅35.34美分下降到1932年的每磅6.52美分，降幅达到82%。

1933年3月5日，也就是就职典礼的第二天，罗斯福总统召集国会召开了一次特别会议，传奇的“百日新政”（Hundred Days）由此开始。3月6日凌晨，美国宣布全国银行“休假”和黄金禁运。五周之后，美国宣布放弃金本位。然而，直到9个月之后，美元才正式对黄金贬值（1934年1月31日，黄金的官方价格被定为每盎司35美元，而自1834年以来黄金价格一直为每盎司20.67美元）。1933年3—6月，美国国会通过了一系列将从根本上改变经济运行方式并奠定福利国家基础的立法。5月12日，《农业调整法案》《联邦紧急救济法案》《田纳西河流域管理法案》正式生效。5月27日，《1933年证券法案》出台。在6月的前两周时间里，国会继续以疯狂的速度推进立法工作。6月13日通过了《房主贷款法案》，6月16日，也就是特别会议的最后一天，国会通过了《格拉斯-斯蒂格尔银行法案》《紧急铁路运输法案》《农业信贷法案》。同一天，《全国工业复兴法案》由罗斯福总统签署生效，该法案将一些计划元素引入美国经济。在上任的头几个月里，罗斯福总统反复声明，其经济政策的首要目标，包括放弃金本位，是为了促使物价上涨，尤其是农产品价格上涨。

3. 公开信及相关文献

3.1 公开信：概要与主题

可以将凯恩斯的公开信（包含9个部分、8个小标题、37个段落），分为6个不同的主题，每个主题都与1933年对美国至关重要的一系列政策问题有关。以下所有引用均指《纽约时报》发表的公开信，并收录在《凯恩斯文选》第XXI卷中（1982）：

罗斯福实验的重要性

在第1—3段和第37段中，凯恩斯写道，罗斯福的实验不仅对美国很重要，而且对世界其他地区也具有重要意义。凯恩斯在公开信的开头就指出，罗斯福是“那些试图通过理性实验来改善我们状况的人们的受托人”。当时，认为罗斯福是一位实验者的观点相当普遍。事实上，如前文所述，在促请凯恩斯写这封公开信的通信中，法兰克福特将新总统称为“实验的受托人”。此外，在总统竞选期间，罗斯福曾极为坚定地表示，在经济政策领域进行实验对于战胜大萧条至关重要。例如，在1932年5月22日的奥格尔索普演讲中，罗斯福（1938）说：“国家需要大胆、持续的实验，采取一种方法并进行尝试，如果失败了，坦率地承认并尝试另一种方法。”在这封公开信的开头段落中，凯恩斯强调罗斯福实验的成功至关重要。凯恩斯（1982）写道，如果罗斯福实验失败，那么“理性变革”将被抛弃，“只留下正统和革命决一雌雄”。凯恩斯在公开信的最后一段重新提到了这个话题，他断言罗斯福的成功对“美国和全世界的经济繁荣”非常重要。

政策顺序

政策顺序是本文关注的焦点，公开信的第9—12段对此进行了讨论。根据凯恩斯（1982）的说法，罗斯福“承担着双重任务，即复苏和改革——从经济衰退中复苏，以及实施那些早就应该进行的经济和社会改革”。凯恩斯随后指出，在他看来，重要的是在全面实施“改革”政策之前首先实施“复苏”政策。此外，凯恩斯认为改革应该循序渐进，以免影响信心。同时，凯恩斯也希望在全面实施“改革”政策之前，首先让“复苏”政策显现一些效果。在公开信中，凯恩斯明确将“改革”与罗斯福政府的两项关键政策联系在一起：成立旨在控制主要农作物耕种面积的农业调整管理局，以及旨在避免恶性竞争，以免价格进一步下跌、通缩进一步加剧的国家复兴管理局。在改革领域，“急于求成有害无益”。在这三段话中，凯恩斯质疑了同时实施复苏和改革政策的观点。在他看来，罗斯福政府在执政的前9个月里就是这么做的。

总需求和政府贷款

在第13—19段中，凯恩斯（1982/1933）探讨了“复苏的手段”，他关于宏观经济运行的观点与时俱进，在公开信中便提出了新的观点，并在30个月后出版的《就业、利息和货币通论》（以下简称《通论》）一书中进一步完善了上述观点。凯恩斯指出，在现代经济中，产出“主要是为了销售而生产的，而产出的数量则取决于购买力的高低”。他认为，只有在家庭增加支出，企业增加投资和/或政府“通过借贷或发行货币”而创造额外收入的情况下，产出才会出现扩张。他接着解释说，在经济不景气时期，家庭很难增加支出。在第15段中，他进一步指出，只有“当公共部门的支出扭转了经济颓势之后，在政府实施第二波反衰退措施时”，企业才会扩大投资。这两个因素结合在一起，使政府成为唯一有能力推动经济强劲复苏的主体。在第16段中，凯恩斯写道，价格上涨“通常是产出和就业上升的征兆”。他接着补充说，为了使价格上涨，重要的是货币当局通过有助于“提高货币周转率”的措施允许价格上涨。他还指出，正如欧文·费雪反复强调的，更高的价格对债务人有利，因为这会降低债务人的实际债务负担。在第18段中，凯恩斯澄清了如下观点：更高的物价本身不应成为目标。他写道：“通过提高总体购买力来刺激产出才是推高价格的正确途径，而不是反过来。”

公共工程的作用

公开信第19—22段和第33—34段扩展了上文中的观点，强调了贷款在经济复苏中的作用。在第19段的开头，凯恩斯写道（1982）：“我极力主张如下观点，即政府支出增加导致国民购买力提高，这种支出是通过贷款而不是通过对当前收入征税的方式来融资的。与此相比，其他的都不重要。”在经济严重衰退期间，只有大幅增加政府支出才能使经济复苏，“这就是战争总会导致工业生产活动异常繁荣的原因”。在第21段中，凯恩斯批评罗斯福政府未能在其执政的前6个月内增加政府支出。凯恩斯在第33段中再次讨论了这个一般性问题，并表示他的分析目标并非“确定支出的方向，但应优先考虑那些能够迅速完工的大规模项目，例如修建铁路设施”。

货币政策的作用

公开信第23段、第35—36段讨论了货币政策的作用。在第23段（1982）中，凯恩斯将货币数量论称为“粗陋的经济学说”。他接着指出，鉴于美国的实际情况，货币政策不太可能有效：“就像试图通过购买一条更大的腰带来让人变胖……强调货币数量是最容易误导人的，因为货币数量只是一个限制因素，不代表支出的数量，而后者才是关键因素”。在公开信的最后，也就是第35—36段中，凯恩斯再次讨论了货币问题，他指出，真正重要的是长期利率，并建议美联储改变收益率曲线的形状。凯恩斯对总统说道：“我看不出政府为什么不把长期政府债券利率降到2.5%或更低水平”。他接着补充说，实现这一目标的方法是通过如下政策，即美联储“通过购买长期国债来取代目前持有的短期国债”。

黄金和汇率政策

凯恩斯在公开信第24—32段讨论了黄金和汇率政策。他写道：“一个国家的汇率政策应该完全服从于将产出和就业提高到适当水平这一目标。”然后他又加了一句很多人在没有读过这封信的情况下就会引用的话：“在我看来，美元最近的波动更像是醉汉版的金本位，而不是我心目中理想的有管理的货币（managed currency）。”这是对美国政府1933年10月25日推出的“黄金购买计划”的直接批评（该计划分为两个阶段。一般来说，从10月底开始的第二阶段被称为“黄金购买计划”）。该计划允许政府以财政部长和总统定期确定的价格购买黄金，而每天的购买价格几乎都明显高于世界黄金价格。凯恩斯指出，在大多数情况下，稳定的汇率是一种可取的政策，但这并不意味着他认同回归传统金本位的观点。在这些段落中，凯恩斯总结了1933年5月出版的《通往繁荣之路》一书中提出的关于新国际经济秩序的观点。

这封信立即在美国和英国引发了回应。1934年1月1日，针对凯恩斯对国家复兴管理局的批评，《纽约时报》发表了三位学者的观点，这三位学者分别是哥伦比亚大学的雷蒙德·莫雷（Raymond Moley）、耶鲁大学的欧文·费雪和纽约大学的威尔福德·伊斯贝尔·金（Willford Isbell King）。其中，莫雷在几周前还担任助理国务卿，他认为国家复兴管理局和农业调整管理局都对经济复苏做出了积极贡献：

（凯恩斯）忽略了两点：首先，国家复兴管理局关注的不是增加生产，而是合理分配工作机会并在广泛的工业领域内实现生产平衡。其次，效仿农业调整管理局，国家复兴管理局旨在帮助工业部门吸收新的农业购买力，这一新的购买力是由农业调整管理局创造出来的。这两者是平衡的……总的来说，凯恩斯先生的建设性建议是合理的。问题是，他没有意识到其中大多数措施已经付诸实施。必须将罗斯福计划视为一个整体，而不是单独考虑其中的某一个方面。

欧文·费雪大体上同意凯恩斯的观点：“如果国家复兴计划能够推迟六个月或一年再结束，如果能够更为迅速地启动公共工程计划，我们可能会在更大程度上实现经济复苏。但事实上，公共工程计划的推进速度不可能再快了。”金对凯恩斯的观点表示怀疑，他认为，通过贷款为政府支出融资很可能会挤出私人支出，且“挤出的规模刚好与政府购买力提高的规模完全相同”。

尽管凯恩斯没有回应上述美国学者的评论，但他确实给《泰晤士报》写了一封信，对保守党议员伊恩·麦克唐纳·霍罗宾（Ian MacDonald Horobin）在1月8日发表的一封信进行了评论。凯恩斯断言，自己的观点不是对国家复兴管理局的批评，只是把“这些措施描述为改革，而不是复苏”。

在《纽约时报》上发表的公开信中，凯恩斯在描述罗斯福的政策时使用了严厉的措辞：“不可理喻”“醉汉”“愚蠢的应用”“一套谬论”“粗陋的经济学说”等等。这与凯恩斯在前几个月，也就是1933年7月4日在《每日邮报》上发表的“罗斯福总统非常正确”的言论形成了鲜明对比。一个有趣的问题是，在那几个月里究竟发生了什么，促使凯恩斯以如此激烈的方式改变了其措辞。答案在很大程度上与罗斯福的“黄金购买计划”有关，该计划于1933年8月启动，并于当年10月扩大了购买规模。正如我将在下文中论述的，对于凯恩斯来说，通过控制黄金价格来摆脱大萧条这一方法几乎没有任何意义。相反，这只是一种噱头，一种基于统计巧合的政策，搞错了因果关系。此外，正如本文第4节将指出的，这与凯恩斯在《通往繁荣之路》一书中主张的观点背道而驰。此外，凯恩斯对国家复兴管理局和农业调整管理局没有实施积极的公共工程计划感到失望。

3.2 文献

凯恩斯传记的大多数作者在描述凯恩斯的生活、学术工作和政策建议时都曾提到过这封公开信，然而，这些作者都没有详细分析这封信。在谈到1933年召开的伦敦世界货币与经济会议，以及凯恩斯关于国际货币体系的观点如何演变时，哈罗德（Harrod，1951）提到了这封信。哈罗德指出，在凯恩斯看来，罗斯福的“黄金购买计划”是以粗陋的货币数量论作为理论基础的，但哈罗德并没有对此进行详细说明。哈罗德还强调了凯恩斯对

“复苏”和“改革”所做的区分。然而，他没有分析凯恩斯为什么偏爱某种特定的政策顺序。在凯恩斯传记的第二卷中，斯基德尔斯基（Skidelsky，1992）更为细致地分析了这封信。他讨论了这封公开信的起源，包括法兰克福特在说服凯恩斯撰写这封信中扮演的角色，并简要评论了公开信的部分内容。斯基德尔斯基（1992）强调了凯恩斯对国家复兴计划的批评，这是一个伪装成复苏政策的改革计划，“应该被打入冷宫”。他还简要指出，凯恩斯认为试图通过货币贬值来提高产出是一种错误政策。莫格里奇（Moggridge，1992）在《梅纳德·凯恩斯：一位经济学家的传记》一书中提到了这封信以及凯恩斯关于公共工程和美元的观点。莫格里奇在书中指出，尚不清楚这封信是否影响了罗斯福的政策。费利克斯（Felix，1999）同样提到了这封公开信，并提到1933年，凯恩斯正与菲利克斯·法兰克福特重续友情。

很多研究过美国放弃金本位这一问题的作者也都曾提到过这封信，然而，他们同样没有详细分析这封信。艾哈迈德（Ahamed，2009）所著的《金融之王：毁了世界的银行家》一书探讨了两次世界大战期间的货币政策，其中倒数第二章的标题为“醉汉版金本位”，就是直接引自凯恩斯的公开信。艾哈迈德的分析触及了罗斯福政府在第一年中实施的许多政策。然而，凯恩斯的这封信仅仅被提及而已。根据萨姆纳（Sumner，1999，2015）的说法，这封信表明凯恩斯对通胀尤为担忧。罗奇威（Rauchway，2015）认为，这封信表明“凯恩斯似乎并不理解罗斯福面临的政治异见”。迪曼德（Dimand，1994）在讨论欧文·费雪关于“补偿美元”本位制的建议时简单提及了这封信。克罗兹纳（Kroszner，1999）在其关于废除金本位的论文中提到了这封信。我（Edwards，2017a）在讨论1933年罗斯福政府美元政策的理论基础时引用了这封信。包括加尔布雷斯（Galbraith，1984）和奥康奈尔（O’Connell，2016）在内的一些学者提到，这封公开信是凯恩斯如下早期思想的一个例证，即通过贷款融资的公共工程将对总需求和就业产生积极影响。然而，这些学者都没有分析凯恩斯在1933年末提出的有关政策顺序或美元的观点。

雷蒙德·莫利（Raymond Moley，1939，1966）是罗斯福智囊团的负责人，在他所写的两本回忆录中都没有提到这封公开信。这多少有些令人惊讶，因为在1933年6—7月召开的伦敦货币与经济会议期间，莫利与凯恩斯曾进行过广泛的交流。事实上，凯恩斯还帮助莫利起草了一份公报，解释了罗斯福在币值和汇率稳定方面的立场（记者Walter Lippmann也参与了这份公报的撰写）。智囊团中唯一的经济学家雷克斯福德·特格韦尔（Rexford G. Tugwell）也没有在日记中提到这封信。然而，时隔多年之后，特格韦尔在1970年撰写的一篇冗长的评论文章中提到了罗斯福总统和法兰克福特之间的书信往来。根据特格韦尔的说法，这些交流表明，罗斯福对凯恩斯提出的建议并没有特别深刻的印象，认为这些建议没有什么新意。特格韦尔（1970）写道：“凯恩斯提出的有关建议是罗斯福政府已经在实施的政策措施，罗斯福对此不太感兴趣。”

1933年，詹姆斯·沃伯格（James P. Warburg）是另一位重要的总统顾问，他在1934年出版的回忆录中提到了这封信。重点介绍了凯恩斯对罗斯福的黄金和汇率政策的批评。根据沃伯格（1934）的说法：“在这一年的最后一天，当约翰·梅纳德·凯恩斯……将政府操控下的‘美元波动’描述为‘更像是醉汉版的金本位’，而不是一种理想的有管理的货币时，激起了美国人的些许兴奋。”沃伯格接着补充说，凯恩斯认为“黄金价格和其他物价之间存在数学关系”的观点是“愚蠢的”。对沃伯格来说，这是一个凯恩斯与老对手、“黄金购买计划”理论之父乔治·沃伦教授一决高下的机会。沃伯格在1964年出版的回忆录第二卷中回顾了凯恩斯的公开信。第十六章的标题是“醉汉版金本位”。然而，在这13页的章节中，他没有提到凯恩斯关于以贷款方式为公共支出融资的观点，没有提到凯恩斯对“复苏”和“改革”的区分，也没有提到凯恩斯针对政策顺序的建议，而是主要分析了伦敦货币与经济会议，以及凯恩斯有关美元、英镑和国际货币体系的观点（Warburg，1964）。

迪安·艾奇逊的回忆录（Acheson，1965）中没有提到凯恩斯的公开信。这多少有些令人意外，因为作为美国财政部副部长，艾奇逊负责批准凯恩斯在信中批评的“黄金购买计划”。此外，艾奇逊认为1933年10月24日启动的第二阶段购买计划是不合法的，直到收到财政部长威廉·伍丁（William Woodin）的书面指示后才开始实施。赫伯特·菲斯（Herbert Feis，1966）是唯一一位完整参与讨论并最终使“黄金购买计划”和1934年1月美元正式贬值付诸实施的专业经济学家，他在回忆录《1933年：危机中的人物》中没有提到凯恩斯的这封公开信。对他而言，1933年12月最重要的事件是禁酒令的终结。英国财政部高级顾问弗雷德里克·利斯·罗斯爵士（Leith Ross）在1968年出版的长篇回忆录中没有提到这封信，他在回忆录中讨论了与美国同行就货币和汇率稳定问题进行的谈判。

1933年11月，小亨利·摩根索取代迪安·艾奇逊担任美国财政部副部长，并于1934年1月1日，也就是凯恩斯的公开信发表的第二天，被任命为财政部长，并在该位置上一直任职到1945年7月。其间，摩根索保留了大量的笔记和日记，这对试图理解新政政策的历史学家来说是宝贵的资源。这些日记保存在罗斯福总统图书馆，现在可以在网上查阅。这些日记也都没有提到凯恩斯的公开信。

4. 1933年凯恩斯对政策顺序的讨论

4.1 复苏和改革

凯恩斯针对政策顺序的讨论范围相当狭窄，只涉及两个方面，即他所谓的“复苏”和“改革”。其中，复苏指的是旨在创造更多的总需求、提高物价和降低失业率的宏观经济政策。当然，这些政策的最终目的是终结大萧条。而改革则涉及旨在改变美国经济结构方面的政策，包括合理配置资源、监管大型企业集团和托拉斯、改善工作条件和协调农业部门的供给。改革政策的其他目标包括：为偏远的农村社区提供电力，提高工资，使银行系统运行更为合理，并实施某种形式的指导性计划。罗斯福总统的顾问雷克斯福德·特格韦尔和阿道夫·伯利（Adolf A. Berle）在总统竞选期间曾主张采取这些措施。1933年，许多上述政策通过各种立法得以实施，包括《全国工业复兴法案》《农业调整法案》。

在这封公开信的第2部分，也就是“英国的看法”（Opinion in England）中，凯恩斯质疑罗斯福及其顾问是否意识到存在一个最优的政策顺序。凯恩斯（1982/1933）写道：“我们想知道不同紧急情况的顺序是否得到了正确理解，是否存在目标混乱，以及有些建议是否不可理喻。”在第3部分“当前的任务”（The present task）中，凯恩斯直接说罗斯福总统“承担着双重任务，即复苏和改革——从经济衰退中复苏，以及实施那些早就应该进行的经济和社会改革”。凯恩斯随后就政策顺序和速度提出了具体建议：“对于第一项任务（复苏），速度和快速显现的结果至关重要。第二项任务（改革）可能也非常紧迫，但是急于求成有害无益，具有长远目标的改革智慧比获得短期成就更为重要。”

对凯恩斯来说，问题主要是政治上的。如前文所述，对凯恩斯而言，罗斯福政府的实验不能失败，这是至关重要的。他写道，如果罗斯福的政策取得成功，“新的、更大胆的方法将在各地被尝试，我们可能会把新经济时代的第一章定在您上任的那一天”。相反，实验失败将意味着“理性的变革将在全世界范围受到严重影响，只留下正统和革命决一雌雄”。凯恩斯的核心观点是，必须让投资者重拾“信心”。反过来，如果政府的复苏政策的可信度和声誉，或凯恩斯所谓的“声望”得以提高，则投资者的信心也会因此增强。只有这样，罗斯福的实验性政策才会获得国会的全力支持。凯恩斯写道：

只有通过短期复苏的成功来提高政府的威望，您才会获得完成长期改革的动力。

另一方面，即使明智和必要的改革，在某些方面也可能会阻碍复苏，并使复苏过程更为复杂。因为在政府有时间激活其他动机之前，商业信心将首先因改革受到影响，并削弱企业当前的投资动机。此时推进改革可能会使政府官僚机构超负荷负运转，而美国传统的个人主义和老旧的“政党分肥制”将使改革变得更加脆弱。这会导致您必须同时考虑太多事情，进而导致您自身以及本届政府的思想和目标陷入混乱之中。

凯恩斯继续说道，他认为在本届美国政府执政的头几个月里，对复苏和改革两项政策给予的相对重要性是错误的。在这封公开信的第11段中，凯恩斯写道：

回顾过去9个月，我不清楚复苏措施和改革措施之间的紧迫性顺序是否得到了正确对待，或者后者有时是否被误认为是前者。特别是，尽管其社会效益相当可观，但我在全国工业复兴计划中看不到对复苏的任何实质性支持。《全国工业复兴法案》中包含了大量行政任务，其背后的驱动力似乎代表了在紧迫程度上的错误选择……

这是我的第一个反思——全国工业复兴计划的本质是改革，却被误认为是复苏手段中的一部分，且推进的速度过快，可能阻碍了经济复苏。

像往常一样，凯恩斯利用马歇尔的供求模型来分析这个问题。挑战在于扩大（总）需求，而不是削减供给。他强调了这一点：限制产出是错误的做法；供给下降将导致价格上涨，但也会抑制经济活动、导致收入和就业下降。用凯恩斯的话来说（第17段）：

以故意提高主要成本或限制产出的方式推动价格上涨，其收益要远远低于因总体购买力提升而自然导致的价格上涨的收益。（同上，第292页）

凯恩斯在第18段中澄清，问题不是改革政策涉及的社会目标。问题在于，过早地强调这些目标可能会被人们误解。他写道：

我无意质疑全国工业复兴计划以及各种农业产出限制计划追求的与收入再分配有关的社会正义和社会利益目标。尤其是后者，原则上我应该大力支持。但是，过分强调物价上涨作为目标所具有的救助价值，可能会导致人们对物价在复苏手段中所起的作用产生严重误解。通过提高总体购买力来刺激产出才是推高价格的正确途径，而不是反过来。

4.2 作为关键环节的汇率

公开信第5—12段集中讨论了政策顺序问题，但凯恩斯并没有具体说明政府政策可能通过何种机制影响其“威望”和投资者的“信心”。然而，我们可以从其他段落，特别是对罗斯福政府的汇率政策和黄金政策的批评中了解凯恩斯的部分想法。对于凯恩斯而言，汇率稳定是投资者信心的重要决定因素。在公开信第28段中，他写道，过度不稳定的货币将“扰乱信心，阻碍商业决策，（并）引起公众的过度关注，且关注程度远远超过其真正的重要性”。

凯恩斯论经济政策的顺序：1933年的经济复苏与改革

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