从越界者眼中看见国际人权法的极限：难民与无国籍人 | 微思客*法律白话文

（Photo by ANDREW MCCONNELL / PANOS)

李柏翰 | 微思客法律白话文撰稿人

去（2016）年6月笔者有个机会到德国Dresden小城旅行，某天下午在象征德国与敌国和解的圣母教堂旁吃饭，却成了整趟旅行中最如坐针毡的一餐，椅子还没坐热，就看到一票示威群众，高举著“人权不包括回教教法”、“欧盟快完蛋了”、“难民不受欢迎”等标语。

后来追踪之下，发现他们是“抵制西方伊斯兰化欧洲爱国者”（PEGIDA），这是一股自德国兴起的一支欧洲右派民粹主义的政治行动组织，高分贝支持欧盟解体，将“反难民”视为良好公民焦虑情绪的正常能量释放。

种族主义合理化了生命政治经济中的死亡功能，透过（适者生存）的原则──即他者的死亡得以使一个人成为生物意义上的强者，只要后者属于特定种族、人群的成员，只要后者是由复数所组成的“单一”中的一份子。──傅柯，《必须保卫社会》（2003，页258）

难民最早是用来形容受到天主教会压迫，在目睹1572年8月23日的圣巴托罗缪大屠杀后出走法国的胡格诺派教徒（Huguenots，喀尔文改革宗的一支），而路易十四在1685年为一统宗教而颁布的《枫丹白露敕令》更是迫使新教徒大举迁出的最后一根稻草。

François Dubois所绘，虽然他并未目睹这场屠杀，但在画中描绘了Gaspard de Coligny尸体被悬挂窗上。

后来一战爆发后，这个词被拿来形容逃出法兰德斯地区（包括今天的法国北部和荷兰南部部分地方，被认为是一战时最惨烈的战场）、被各国收留的逃难者；因此，为了过上好生活而出走的人逐渐从“一个逃离家乡的人”转变成“一个寻求庇护的人”。

2016年8月21日巴西奥运落幕了。当时国际奥委会从联合国难民名单中选出十名体育健将集训，“以希望为名”组成了一支难民奥运代表队；虽然最后没有获得任何奖牌，但也让国际媒体聚焦在难民问题上。

如果对这件事没什么印象，那你想像中的难民是什么面貌──是巴基斯坦大规模强行驱赶的阿富汗人、被视作中国公民而遭瑞士拒绝难民身份的流亡藏人、美国七国移民禁令下的叙利亚和伊拉克难民，还是逃离缅甸和孟加拉而流离失所的罗兴亚族？

难民问题似乎离台湾人非常遥远？其实不然，在台湾历史上，有很多“被消失”于社会目光的逃难者和流离失所的人；也曾经有人因为台湾尴尬的国际地位，而连带“被成为”难民的。然而，躺在立法院十几年的《难民法草案》去年7月14日才通过内政委员会的初审。

为什么我们会需要判断：谁是难民、谁有资格寻求庇护、谁能取得居留或公民权呢？从这一连串问题出发，我们可以察觉到想像中的“族群一致性”就是驱离也是拒绝异己的理由；但是国际法束手无策，为什么呢？因此，本文想来谈谈国际法与这些越界者（难民与无国籍人）之间的恩怨纠葛。

国际法想像中的“难民”

早在1948年的《世界人权宣言》第14条就已经规定：“人人为了避免迫害，有权利在他国寻求并享受庇护。”相应地，国家对于难民的保护义务主要有两大原则，即“不得把人驱回迫害”（non-refoulement）与“各国通力合作帮助落难者”。

“跨越‘国界’寻求庇护”深远影响了二战后的国际难民法──尤其是1951年7月28日联合国难民与无国籍人地位全权代表会议通过的《关于难民地位公约》（Convention Relating to the Status of Refugees）。

该公约原本的范围很小，只处理二战所造成欧洲地区内的难民，因此有其时间上（不适用于1951年1月1日之后产生的难民）和空间上（不适用欧洲地区外的难民）的限制。此外，国籍是个重要的判断标准──只有当一个人的“全部国籍国”都不保护他时，才算难民。

于是后来联合国又于1966年11月18日通过了《关于难民地位议定书》（Protocol Relating to the Status of Refugees），主要目的就是将公约范围扩大到全球，且不受时间限制；因此，当今法律中的“难民”是：

所有因有正当理由畏惧（由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的原因）而留在其本国之外，并且因该项原因而不能或不愿受本国保护的人；或者不具有国籍并由于上述理由而留在他以前经常居住国家以外，现在不能或者由于上述畏惧不愿返回该国的人。

这放宽但仍显狭隘的定义中，有几件值得注意的事：1

（一）只有“种族、宗教、国籍、社会团体、政治见解”才被视为迫害的正当理由，因此：2011年索马里大饥荒、2017年南苏丹大饥荒、因气候变迁而面临生存危机的岛国“气候难民”，都不被视为难民（参见新西兰最高法院2015年针对基里巴斯Ioane Teitiota申请庇护案的判决，最后因不符合难民公约的定义，而驳回申请案）。

（二）包括外国与无国籍人，而因天灾人祸被迫逃离家园但受困国内的人无法成为难民，因此：国际社会管他们叫作“境内流离失所者”（如叙利亚、土耳其境内的库德族）；虽然联合国难民署于1998年提出了《境内流离失所问题指导原则》（Guiding Principles on Internal Displacement），但欠缺法律效力，故各国政府（有时即迫害者本身）极可能根本不屑一顾。

（三）在没有选择而流离失所的情况下，庇护“才”是人权，国家才产生“给予庇护”的义务，因此：性少数逃离拥有恐同法规的社会，想申请庇护可能遭到拒绝。比如来自乌干达、塞内加尔和狮子山的同性恋者的庇护申请遭拒，理由是“那是可借由隐藏身分而躲避压迫的”；后来欧洲人权法院于2014年的判决，否定了这个理由的正当性。2

奥运史上首支难民代表队

由上面的讨论可以发现，在难民保护框架中，虽然各国被要求给予适当庇护──包括基本人权的满足──但实务上，但“难民认定”落在各国的权限中，除了特殊情况联合国难民署会适时介入外。

“无国籍人”的例外存在

难民问题背后还有个更深远的问题：国家主权与非本国人的人权，孰高孰低？非本国人包括外国人与“无国籍人”。2015年有则新闻举世瞩目：因为部份欧盟国家并未有效履行《联合国儿童权利公约》，使得不少叙利亚难民在欧洲出生的后代可能成为一整代的无国籍儿童。

根据叙利亚国籍法的规定，只有男性可以传承公民身份。因此，不少逃亡到欧洲的难民妇女，要是其丈夫或伴侣死亡或失踪，新生子女无法因母亲获得叙利亚国籍。这也不是特例，事实上，在缅甸和孟加拉，两国政府都不承认罗兴亚穆斯林后裔的国籍。

然而，根据《联合国儿童权利公约》第七条的规定：3

儿童出生后…有获得国籍的权利，以及尽可能知道双亲是谁，并受到双亲照顾的权利（第一项）；缔约国应依其本国法及有关国际法文书所承担之义务予以确保这些权利，尤应注意儿童无国籍的情况（第二项）。

关于个人取得国籍／公民资格的方式，各国规定大不同，可能包括在某国领土上有出生记录、是另一个公民的后代、或也可通过与一名该国公民结婚后入籍；在该国居留达到规定时间后，或因其他特殊原因也可能可以入籍。4

《透明的小孩：无国籍移工儿童的故事》封面

国籍（nationality）首次有英文文字记录是在1691年，从法文字nationalité来的，字源是拉字文的nātio，意思是“民族、族群”。因此，国籍是作为一个民族或族群成员的标签，也是自己人或其他人辨识你的方法。这也是为什么《世界人权宣言》第15条会把国籍视为人权。

就算一个人幸运找到暂时栖身处，仍可能享受不了许多专属“有国籍人”才有的权利和福利，譬如合法工作、结婚公证、财产登记、投票、社会保险等。也就是说，国籍（对外）／公民资格（对内）几乎是一个人安身立命的门槛──但它们却也是国家“授予公民资格”的权利，是不容干涉的内政事务。

目前有两份国际公约关注无国籍问题，但批准数都很少，包括1954年的《关于无国籍人地位公约》（Convention relating to the Status of Stateless Persons），主要内容是要求人权与基本自由的“国民待遇原则”，但以公民资格为基础的政治权利与社会福利等问题悬而为决。

另一份是1961年通过的《减少无国籍状态公约》（Convention on the Reduction of Statelessness），重申了出生地或双亲国籍原则，也反面确认了“国家赋予国籍的绝对主权”──可以例外允许无国籍状态──因此像2007年间尼泊尔为两百多万人授予公民证书是可遇不可求的。

受到2014年9月召开的“无国籍问题全球论坛”（Global Forum on Statelessness）的启发，联合国难民署于同年11月启动了一项全球“终止无国籍状态”计画，希冀在2024年前完全终结这个问题，也请求各国政府高抬贵手行行好。

台湾历史中的“越界者”

事实上，在台湾也有一群受困于“属人主义”的移工小孩，一出生就成为滞留台湾的无国籍儿童。在台湾，无国籍儿童或少年可以依《儿童及少年福利与权益保障法》第22条的规定，会同户政、移民主管机关，办理户籍登记或居留许可，而在完成登记手续之前：5

其社会福利服务、医疗照顾、就学权益等事项，应依法予以保障（第二项）。

台湾的历史长河中也出现过许多“难民”，比如1955年从浙江逃至台湾的“大陈义胞”、1976年“仁德”及“海漂”专案接收的越南和中南半岛难民。6 2014年时，政府也曾以专案许可方式，让2004到2007年间抵达台湾并申请政治庇护的FLG教徒和五名中国政治异议人人取得居留权。

此外，还有许多来自尼泊尔或印度的泰缅孤军后裔和无国籍藏人，透过《入出国及移民法》和《国籍法》修法，终于可以在台安置，但过程中犹如人球遭各种“依法行政”的借口刁难；而金门守军枪杀“越南船民”的三七事件，则是不曾进入“转型正义”的议程中。

1987年的三七事件，小金门守军射击亳无武装的越南难民船。

除了传统的政治难民和无国籍人之外，因为台湾对性／别少数不够友善，加上国际地位特殊，也曾经制造过性／别难民。比如2012年取得台北医学大学的奖学金来台湾唸书、原哥伦比亚籍的Eliana Rubashkyn（改名前是Luis Rubashkyn）。

Eliana原是一名双性人，出生时“被决定”为男性，在台求学时，因性别认同为女人决定进行性别重置。正在接受荷尔蒙替代疗法的他，因为外型出现明显转变，所以移民局要求他更新护照，否则无法继续居留、就学。

由于哥伦比亚贸易推广局已于2002年年底撤馆，他只好在2014年9月去了最近的驻香港领事馆，然而因外形与证件照不符而“被拒绝承认”哥国国籍。当时他向港、台申请庇护，但由于台湾没有难民法、香港没批准难民公约的情况下，求助无门。

不仅被拘留多时，他在机场和医院都受到严重羞辱与性骚扰。所幸当地人权组织与联合国难民署介入，帮助他取得难民资格，并最后获新西兰接受、取得居留权。一场想来简单的换护照之旅，让他一夕间失去国籍、学位和尊严。

这个事件提醒了我们难民法的重要性，而且难民认定只包含种族、宗教、国籍等判断要件显然是不足的。根据《难民法草案》第3条的规定，将来可以向内政部申请难民认定的条件虽考虑到了气候难民的情况，但仍没有性／别难民的适用：

外国人或无国籍人（第一项）因战争或大规模自然灾害被迫离开其原国籍国或原居住国，致不能在该国生活或受该国保护者；（第二项）因种族、宗教、国籍、属于特定社会团体或持特定政治意见，离开其原国籍国或原居住国，且有充分正当理由恐惧受迫害，致不能受该国之保护或因该恐惧而不愿返回该国者。

结论

这边要先厘清一件事：难民不等于无国籍人！某些人在受到迫害的过程中被剥夺了国籍，随后在逃亡中才成了难民；或是由于逃亡而被处以剥夺国籍的惩罚；也有很多人自出生就无国籍（如在台湾的移工子女）；许多难民也从未失去原本国籍。

古时候的“难民”是居无定所的客旅或寄居人（如旧约圣经中的以色列人），是因避难而流亡的人（如被匈奴驱逐的西哥德人），但在今天国界深锁的情况，越来越多人处在存亡虎口之上──不移动是致命的，移动则是乞怜的。不禁想问：除了期待难民奥运代表队员和一整代无国籍儿童被接纳，进而跻身收留“国”的公民社会外，难道这是人权保障的极限了吗？

假如人权是“你拥有，仅仅因为你是人”，那它们便应直接攸关人类生存／生活的条件。若此为真，那么“拥有国籍”与“寻求（他国）庇护”的人权法困境，就是出于它们都是踩在国家主权与普世人权边界上的越界问题（transgression）。7

关于国家机器的知识，主权形式持续被强加在游牧者知识的发明之上…或许最重要的是边界上的现象：游牧者的知识对国家机器的知识发挥影响力；同样地，后者也会改变前者的组成要件。──德勒兹＆伽塔利，《游牧学：战争机器》（2010，页19）

当代国际法的两大核心原则──对外主权平等、对内主权至上──都是为了建置并维系国家机器（state apparatus）的永续性。因此，当众巨灵们齐聚一堂讨论如何“用人权”来解决难民或无国籍问题，难免显得沽名钓誉、虚以委蛇。8

透过国际人权法来合法化国民／公民／住民认定过程中的“他／我区分”，本来就是危险的。这不仅让集体民族自决的正当性与个人自由迁徙与适足生活的权利出现矛盾；更因独尊“民族间之法”（the law of nations）而削弱了“人性之法”（the law of humanity）的普世性。

《利维坦》构想了人在自然状态下，会因恐惧而愿意将权力交出，建立中央集权机构，换取社会稳定。

长期困顿在冷战阴影中的台湾一直处于国际法体系的“例外状态”（尤其在1970年代后），不断多方寻求认同、追求“国格”的台湾人应该最能体谅各种遭国家主义背弃的受害者。纪录片《例外之地》的导演刘吉雄就提到了：9

难民也说过：我们并不想漂到台湾来的，宁愿到马来西亚或菲律宾。那些地方天天都有联合国的移民官员。但是在台湾，就是官员想来了才来，也只能让他们以观光名义进来，因为不能正式跟政府说是联合国或美国官员…。

当我们看透了《联合国宪章》下的人性尊严与世界和平掌握在一群心不从力的国家手上时，笔者认为，台湾或许更该积极参与难民与无国籍人救助工作上。只是，在那之前不免得再追问：我们的《难民法》跟《国籍法》准备好了吗？

参考资料

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Chaloka Beyani, ‘State Responsibility for the Prevention and Resolution of Forced Population Displacements in International Law’, International Journal of Refugee Law (1995) 7, pp. 130-147
Sharon Detrick (1999), A Commentary on the United Nations Convention on the Rights of the Child (Leiden: Martinus Nijhoff)
Guy S. Goodwin-Gill & Jane McAdam (2007), The refugee in International Law (Oxford: Oxford University Press)
Kelly Buchanan (2015), New Zealand: “Climate Change Refugee” Case Overview (Washington DC: Law Library of Congress Global Legal Research Center)
Andrea Bianchi (2016) International Law Theories: An Inquiry into Different Ways of Thinking (Oxford: Oxford University Press)
Kevin Olson (2016) Imagined Sovereignties: The Power of the People and Other Myths of the Modern Age (Cambridge: Cambridge University Press)
Johanna K. Schenner, ‘Stateless Persons and the Question of Rights’, Global Policy (2016) 7:1, pp. 122-124
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刘吉雄（2013），《例外之地‧陌生人》，文化研究，第17期，页217-224
龚尤清（2013），《冷战下的移民与难民──以台湾为例》，文化研究，第17期，页225-231
蔡孟翰，《无国界的漂流者－国际法的难民规范》，法律白话文运动，2015/09/22
Dean Karalekas，《为何不欢迎难民到台湾？》，Ketagalan Media，2015/11/01
陈天玺（2016），无国籍：我，和那些被国家遗忘的人们（新北市：八旗文化）
林汝羽，《流亡者的告白：难以向他人诉说的“国家的名字”》，SOS Reader：没有国家的人，2016/06/03
简永达，《无国籍的移工小孩──“没有名字”的孩子们》，报导者，2016/8/22
刘吉雄，《【难民船上的人】我们的人类啊，最后生死之间的那种抉择》，天下独立评论， 2016/12/03
黄哲翰，《难民的悲剧航程：导读《请带我穿越这片海洋》》，转角国际，2017/03/03

封面图片来源：https://www.stpatrickschallenge.com

1.尽管像非洲统一组织（非洲联盟前身）于1969年通过的《非洲治理难民问题特定方面公约》（Convention Governing the Specific Aspects of Refugee Problems in Africa）给了比较细致的规定，也没有包括到下面三种情况：难民一词，亦适用于由于其居住国或国籍国部分或全部地遭到外来侵略、占领、外国统治或出现严重危害公共秩序事件，而被迫离开自己的习惯居住地，而在其居住国或国籍国以外寻求避难的任何人。

2.参见A、B、C诉荷兰公共安全与司法部案；亦参见联合国难民署于2012年针对公约解释，所提出的《因性倾向及／或性别认同原因申请难民资格方针》，可惜没有受到太多国家重视。

3.仍有许多国家对该条规定提出条约保留，主要是因为考虑到收养儿童的伦理问题，而不接受“尽可能知道双亲为何人”的部分，但对于双亲国籍不明的儿童来说，影响却很大。

4.也就是说，授予国籍这件事，或属地（或出生地主义，jus soli）或属人（或血统主义，jus sanguinis），属各国内政事务。

5.这条规定就是为了因应《联合国儿童权利公约》在2011年11月11日新增的条文；然而，儿少法的保障只到18岁，等于无法保障到这些无国籍人完成大学学业。

6.参见内政部《难民法草案总说明》。

7.即庇护与国籍是“身为人即拥有”的权利，但“提供庇护”和“授予国籍”却属于一国内政事项，说来还是有些矛盾。

8.霍布斯在《利维坦》里说到“主权就是人造的灵魂，以供给（国家）全身体的生命及活力。”参见Richard Tuck编本（1996），页9。

9.讲述澎湖白沙乡讲美村的越南难民营（1977到1988年间曾收容过46艘来自各地的难民船）的故事，已于2003年拆除。

编辑：林木木

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