冰点特稿 | 国务院的二维码

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冰点特稿第1043期

国务院的二维码

记者 | 张国

编辑 | 从玉华

去 年1月11日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革领导小组组长习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二十次会议，审议通过了《关于全面推进政务公开工作的意见》。

一年多以后，今年3月5日，李克强总理通过一个很小的举动，重申了中国政府对推进政务公开的拥抱姿态。

在当天上午所作的年度政府工作报告上，他向端坐在人民大会堂一楼的近3000名人民代表发出了明确的邀请：扫二维码。

▎ 3月5日，人民大会堂，代表委员和记者对着政府工作报告上的二维码“扫码”。

一个二维码史无前例地印在这份32页报告的首页。里面存储着用流行的动态图形技术制作的动画和图表，用以解释上一年度政府承诺的兑现情况。

连动画制作团队都不敢相信它会在“那个地方”出现。大约一个月前他们接受了项目委托，但不知其用途。

那天上午，这个二维码很快走出了人民大会堂：报告进行到第19分钟时，国务院客户端以弹窗的方式，将其推送到了千千万万用户的手机屏幕上。

30多年前结束封闭状态、步入改革开放时代的中国，现在是一个二维码上的国度。从信息传播到金融支付，大大小小的二维码占领了国民生活。它的出现频率之高，让一些国外互联网从业者感到不可思议。

人口第一大国也是网民最多的国家。中国互联网络信息中心的报告称，到2016年12月，中国上网用户规模已达7．31亿，相当于欧洲人口总量。

当条形码这种肉眼无法识别的信息技术产物几十年前问世时，经济孱弱的中国还在拼命追赶。但今天，人们在地铁里，在报章上，在嘈杂的菜市场里，在几乎全部样态的广告位上，在路边小吃摊迎风招展的简易招牌上，都会遇到二维码。

现在，它出现在了中央政府的年度工作报告上。这份报告中一个标点的调整通常都引人关注。

二维码对总理来说是一个特殊的符号。一年前的两会，他向中外记者论及政务公开问题时提到了它： “……应该加大公开的力度，让群众像扫二维码一样清清楚楚、一览无余。”

今年，也是他本人同意在政府工作报告上添加二维码。报告起草时，他收到一份与之有关的建议，当天就作出了决定。

国务院办公厅一位工作人员表示，这个二维码表示中央政府以身作则来推进政务公开。

二维码里的信息涉及国务院十几个部门。为了确保准确，每一幅图解、每一个镜头都经过了这些部门的确认。

最后，在二维码印到政府工作报告上之前，国务院办公厅对它进行了严格核对——就像审核任何一份国务院公文一样。

一

政府工作报告的二维码里，藏着另一个二维码的“广告”：那段视频和图表的末尾打出了“国务院客户端”字样，显然，它是这个二维码的出品方。

总理作报告当天，国务院办公厅中国政府网运行中心推出的这款免费App迎来了一个下载高峰。

因为人们不断询问报告上的二维码里有何玄机，国务院客户端快速发布了一款海报，提醒大家“码”上观看。

这个客户端诞生于一年前，迄今拥有近4000万次下载量和900多万名激活用户。

极少有人知道，它在苹果公司应用商店上架之前，等待了比预期更久的时间。

▎ 2016年10月25日，北京史家胡同，一个女孩在看国务院二维码的海报。

硅谷的科技巨头对这款名为“国务院”的产品保持了谨慎的态度。产品经理郑雷介绍，在苹果商店推出一款软件之前，要先在其官网注册一个开发者账号，注册周期一般是一周。

2015年年底提交完注册资料，中国政府网运行中心新媒体处立即接到了来自美国加州的电话。苹果开发者账号审核团队的一位讲中文的客服人员，询问这到底是什么产品、归谁拥有。

这位客服最后表示，事情太大，这毕竟是中国中央政府的产品，需要将情况向上司汇报。

郑雷的本职是中国日报网的一名雇员。作为这款App的技术承建和内容运维方，中国日报网要配合中国政府网运行中心共同完成这项任务。他本人参与过游戏类、英语学习类以及一些地方和部委客户端的开发，此前从没遇到这种情况。苹果网站也无处上传“红头文件”作为证明。

审核在频繁的加州来电中进行了一个月。

最后，在3月份的中国两会召开前，“国务院”在包括苹果商店在内的多个市场上架。

“你身边的中央人民政府。”这是它的自我介绍。

为此发布的第一个推广短片里，出镜的都是一些路人。 当被问起“国务院在哪里”，一名头戴黄帽子的小学生回答：“海南那边吧？”

“小黄帽”还说：“我长大的梦想也是想当个总理。”

中国政府网运行中心主任赵建青对中国青年报·中青在线记者说，对于这些镜头，没有任何领导提出过疑虑，大家都觉得很有意思。

该中心新媒体处“两微一端”负责人林衍说，“正襟危坐”的宣传片有时会让人“瘆得慌”，而他们决定“用最友好的方式和用户见面”。

他清楚这意味着“首先领导要友好”。 他举例说，有一次，国务院办公厅一位领导来审看一段轻松的视频，字幕里的“例子”被打成了“栗子”，这是近年的网络习惯用语。 眼尖的领导立即挑出了别字，但听过解释后，主张保留“栗子”，因为“网友喜欢的东西要保留”。

二

上线3天后，国务院客户端的下载量冲到了苹果商店中文免费新闻类产品的第三位，随后多日登上榜首。

站在产品经理的立场上，郑雷坦言自己有点忐忑：“可能是老百姓对国务院出App本身就会觉得非常有意思、感到惊讶，（觉得）是与时俱进很时髦的事情。用户来了之后产品到底怎么样，会不会看两天新鲜就卸载了，这是我很担心的事情。”

他记得，第一次去国办时看到，新媒体处的办公室里都支着床，联合工作组的业务讨论每天从早上7点持续到午夜。

上线一个多月后，因为一个“2016政府工作报告知多少”的测试答题活动，国务院客户端一度登上苹果商店中文免费产品总榜的第一名，而这个位置常年属于最火的游戏、购物或是社交类产品。

▎ “国务院”APP于2016年两会后推出的答题活动

这款产品的受欢迎程度超出了开发者的预期。在苹果商店里，“国务院”迄今获得的评分为4．5星，满分为5星，相当于被打了90分。它为人称道的优点包括简洁大方、界面舒服，以及“没有广告”。

“没想到中央政府也能这么时髦。”一位头一天就下载的用户说。

“我下软件从不评论。”一位用户说，“但这一次得破例了，国务院的面子还是要给的。”

还有人这样解释自己为何打了4星——“少一分，怕你过于骄傲。”

开发团队研究每一条评论。他们承认自己有过顾虑，因为应用商店里的评论一向“很开放”。与所有的软件开发团队一样，他们做好了准备，迎接针对产品的所有评价，正面的或负面的。

市场反应也再一次证明了众口难调。有人建议国务院客户端只做精准的信息发布，因为受够了其他资讯产品的庞杂；有人期待它开通社交功能，“如果做社交，我是不是可以跟克强总理对上话？”

不少评论与产品本身无关。人们在那里反映身边的问题，或提出一项施政建议。只因对方是“国务院”。

一位名叫“孤竹一叶”的用户，首先肯定这是个“很不错的App，但可以做得更好”，提了一番具体建议。结束语是：“互联网上没有官老爷，用户第一。”

以这样一种方式，中央人民政府的二维码，在一个不接受“红头文件”的地方，直接接受市场的扫描和识别。

三

时代真的不同了。

二维码外面，是一个个活生生的正在围观、随时发问、有赞有弹的“用户”。

国务院办公厅一位工作人员感慨，如今是去中介化的社交媒体时代，企业有自媒体，个人有自媒体，“政府必须得出来了”，这是政务公开的新机遇。

事实上，在二维码还没有像今天这样遍地开花的年月，中国政府已经通过一步步“触网”，接触自己的“用户”。

中国在1994年全功能接入国际互联网。3年后的第一次网络发展状况统计发现，整个国家有62万网民。

1999年被称为中国的“政府上网年”，新世纪到来之前，一项“政府上网工程”在74．7万台联网计算机和210万网民的基础上启动。

作为中央人民政府的网上门户，中国政府网在2006年1月1日正式开通。此前一天，中国网民首次突破了1亿人。

当时《政府信息公开条例》尚未出台，国务院的哪些文件能够在网上公布，主要依据是单位内部制定的一个操作办法，直到两年后该条例正式施行。

10年之后，国务院总理对政务公开的要求是，“公开为常态，不公开为例外”。

总理本人的许多举动表明他是互联网的一名深度用户。

互联网曾被比作“信息高速公路”，现在不折不扣是国家的一项基础设施。他关注网速和收费问题，为此连续几年推动“提速降费”。

“现在很多人，到什么地方先问有没有WiFi，就是因为我们的流量费太高了！”他在一次国务院常务会议上说。

另一次，他比较了不同国家的网速：他出访外国时访问中国政府网，发现比国内还快。

他还提到过，出访时见到其他国家领导人，有的随身揣着6部手机，有的3部。 “我们各级政府官员都要‘用好手机’，设计好‘互联网’的渠道，不断提高处理政务信息、感知群众冷暖和应变社会舆情的能力”。

印了二维码的那份政府工作报告，在3月5日上午的人民大会堂里，赢得掌声最多的一处就与提出降低手机资费有关。

当天晚些时候，中国三大通讯运营商均承诺，将在年内取消延续了多年的手机长途和漫游费用。

总理在过去两年里无数次提倡“互联网＋”，这个新词起初指的是将互联网嫁接到传统经济上使其脱胎换骨，后来延伸到了政务领域。2015年的政府工作报告首次提出要制定经济上的“互联网＋”行动计划，紧接着，下一年的报告出现了“互联网＋政务服务”。

本届政府推进的所有改革中，简政放权被认为是“当头炮”。在他的推动下，本届政府削减了超过三分之一的行政审批事项。2014年以来，中央到地方各级政府陆续在网上“晒”出了“权力清单”。

按照他的要求，权力运行的全过程，决策、执行、管理、服务、结果，都要在网上留下痕迹，置身于监督之下。

“政府的权力清单要上网，权力的运行也要上网，要留下痕迹，这样可以减少自由裁量的空间。 人们不是常说‘人在做、天在看’吗？现在是云计算的时代，我们要让‘权在用、云在看’。 ”他说。

一些细小的举动也显示了总理对“公开”的坚持。2015年8月天津发生危险品仓库爆炸事故后，他遭遇过一次出其不意的采访。在医院楼道里，一位香港记者突然冲出人群，一边用手机拍摄一边向他提问了网上关注的一个问题。

出乎提问者的意料，总理转身走到他面前，作了回答。他还提醒工作人员：“不要为难记者，这是他的职责所在。”

去年两会面对中外记者，他说，“政务公开和简政放权可以说都是推进政府职能转变的关键”。

这是第一次，他将政务公开提到了与简政放权同等重要的位置上。紧接着，众人听到了他那句“让群众像扫二维码一样清清楚楚”的表态。

为了推进公开，他不止一次提醒过各部部长，回去好好改进各自的网站。

2015年，国务院办公厅对全国政府网站的首次摸底调查发现，当时全国共有政府网站84094个，其中16049个存在严重问题，被关停、上移。国办点名批评了一些“僵尸网站”。有地方官员因此受到处分。

2014年农历新年前夕，李克强到国办慰问工作人员时也看望了负责网站的同事，临走之前，赵建青在一台旧电脑上向总理演示了中国政府网及微博、微信。

总理弯下腰，看得很仔细，询问了网站点击量和英文版建设情况。他对工作人员说，这个渠道非常重要。政府做信息公开，网络是个重要平台，“一定要做出水平来”，让它具有权威性。老百姓多看你们网站，对政府的情况就会了解更多，就会增加向心力，就会提高政府的公信力。

中国政府网在2013年开通了官方微博和微信公众号。最初是在工作日里发布信息，周末休息。微信公众号的首日关注者就达到了10万人。

大约一周之后，有关领导突然召集开会——总理在出访时看到了微信，还要求，既然开了就要做好。

自此之后，这个二维码不再有周末和日常之分。

“本届政府对网站工作非常重视，开通微博、微信，给的空间都是非常大的。”赵建青说。

如今，一个平均年龄为28岁的新媒体团队负责运营，每天发送什么，绝大多数由团队自主创意和决定。

只有“特别重要的”，才请上级领导审阅。

“尺度”还体现在对这些年轻人的容错机制。每当国务院出台一项新政策，他们为了第一时间发布，做政策梳理和解读时太过着急，就有可能出现一些纰漏。

这些纰漏包括漏发了一张图片，或因排版问题，在图表中将某个表述与别的文字连在了一起。错误一旦发出会被立即发现。每一个错字，都可能同时有多名用户在后台不约而同指正。

与别的“两微一端”运营者没有太大不同，这支团队成员无论凌晨还是午夜都有可能随时加班。有人生活中因用手机检查需要发布的内容，会在地铁里坐过了站，或是低头走路时撞到别人。

他们戏称自己“职务性神经紊乱”，一直处于工作紧张状态，担心任何闪失。

“出了错我们压力很大，但领导很开明，说有‘容错’才有改革。”林衍说，从来没有人会针对某个错误“上纲上线”。

真正的挑战在于，怎样去推广自己的二维码。

四

在一个随时可以关注也随时可以“取关”的时代，当政府想要推广自己的二维码，除了绞尽脑汁打动用户，没有特别好的办法。

今年两会之前，国务院“两微一端”运营团队制作预案时，专门研究过国外流行的短视频。他们关注过加拿大总理特鲁多对短视频的使用，也比对了美国大选中特朗普和希拉里的短视频。

微信刚一推出“小程序”，他们立即邀请腾讯公司的产品经理来研讨。支付宝团队也来交流过。

在2017年政府工作报告亮相3天前，国务院客户端推送了一段预热视频，主角是以喜剧形象闻名的演员葛优。

在中南海的一次座谈会上，他向总理建言前自嘲：“经常演点反面人物的，能够参加这个会，不太容易。”包括总理在内，全场对此的反应是哈哈大笑。

很多年前，政府网站发布信息要简单得多。印厂将公文的电子数据传输过来，核对无误，第一时间发到网上，一份文件就完成了“上网”。

而现在，“政府上网”的最原始功能——传播政府声音，吸引外界注意，正在新的传播语境下进化。

发布一份四平八稳的公文时，“两微一端”团队总在琢磨怎样提炼出“干货”。与很多媒体一样，他们常在标题中突出“重磅”“大事”这样的词语。但是，他们又不太敢像网上的“标题党”那样大刀阔斧往外“拎”标题。

与基层政府网站不同，中央政府网站直接面向公众“办事”的服务不多。用户的需求是不断摸索出来的。有一次，国家食品药品监督管理总局发布了一份不合格食品名单。 国务院客户端做了一个不合格食品查询的H5搜索库，推出后流量激增，技术人员打电话问，“你们刚才推送了什么？”

▎ 2016年11月15日，黑龙江漠河北极村邮局外人们在扫码。

很多部委都希望让自己的工作动态登上国务院客户端，因为“领导很重视”。但这里的标准是，“宣传腔太重的不转发，自说自话的不转发”。

他们到部委网站的所有栏目里去挖掘可能对用户有用的信息，“眼睛都快看瞎了”，最后梳理出1432项可查询的服务类事项，其中90％以上都没做手机适配。

某部委的一位处长感慨，以前他们觉得面粉就是面粉，没想到， “同样的面粉，不仅能做馒头，还能做包子，能做饺子。”

政府不同部门所掌握的服务资源因各自为政被称为“信息孤岛”。关于这个问题，总理在不同场合有过多次阐述。在2016年的一次电视电话会议上他说，中国信息数据资源80％以上掌握在各级政府部门手里、“深藏闺中”，这无疑是极大的浪费。

他说，必须下决心打通数据壁垒，拆除“隔离墙”，实现各部门、各层级数据信息互联互通、充分共享。

在“互联网＋政务服务”的一系列文件发布后，这里每周都有一些部委、地方派人来交流。

一位工作人员记得，有领导提出，做好“互联网＋政务服务”，政府网站可以向淘宝网这样的B2C（商家对客户）企业学习，做“G2C（政府对公众）服务”。

而在“两微一端”运营中，他们最开始是向媒体学习如何“吸引眼球”，后来更多向产品经理学习如何服务用户。“ 政府的本质是服务，没有什么比产品经理更考虑用户需求、更在意做好服务了。”

推出国务院客户端之前，就连将页面分享到不同社交媒体的点击按钮及“大拇指按下的位置”，他们都反复斟酌过，测试怎样放置便于分享。

五

在国务院客户端出现之前，开发团队研究过数十款产品，从白宫到联合国、世界银行、国际货币基金组织，从日本、韩国、澳大利亚到南非、毛里求斯政府，还包括英国《卫报》、英国广播公司、《今日美国报》等国外主流媒体。

除了基本架构，他们首先要弄清这个客户端该叫什么名字。

一个备选名字是“中国政府网客户端”，最终定名“国务院”。定了这三个字，运营团队感到“一下子压力往上涨”。

客户端最重要的桌面图标也有20多个备选方案，最终脱颖而出的版本毫不保守：基础色调为蓝色，图形是庄重的两层重檐楼阁，那是中南海的古建筑紫光阁，国务院领导人会见外宾的重要场所。

中国政府网原有上百个栏目。在客户端上，这些年轻人获准可以放手大胆地去“砍”栏目，只要符合手机用户习惯和国际主流。

栏目能否留下的第一标准，是“用户喜不喜欢”。

2016年高考结束当天，国务院“两微一端”立即推送了一张海报，画面上是一间教室，黑板上写着“致考生——白日放歌，青春作伴”。

发布海报时，这支年轻团队心里有点“嘀咕”。他们初衷是让考生感觉到一种关怀、一点温度，可诗人杜甫的原句是“白日放歌须纵酒”，他们担心被误读为鼓励“纵酒”。

但领导觉得没问题。事实也证明了这一点。这张海报被广泛转发。不少刚刚走出考场的学生给他们留言，说这个“国务院”不端着，挺逗的。

他们尝试过各种旨在搭建情感纽带的海报，“科技感的”“文艺范儿”的都有。为了制作一张“中国风”海报，“把《唐诗三百首》都翻烂了”。

有网友评价：“国务院‘文艺’起来也是收不住啊。”

2016年五一劳动节，他们推送了一个短片，记录了北京这座城市如何醒来。从早班地铁到刚出锅的油条，视频呈现那些普通劳动者的生活并打出他们的姓名。这段不足90秒的视频原计划拍摄三四天，为了精益求精，两位编导每天凌晨3点开始拍了半个月，只为拍出“城市四点钟的样子”。

微信后台涌入数千条留言。其中一条说：“这是国务院在向我们劳动者致敬。极暖。”

2016年，中国政府网微信公众号的订阅数增长近6倍，平均每天都有阅读量“10万＋”的热文。今年总理作政府工作报告当日，他们收获了10篇“10万＋”。

每周，他们开会的第一件事就是研究分析阅读数据和用户意见，像是研究股市行情。他们会分析留言，但不敢轻易回复。他们没有以“小编”的口吻与用户调侃，他们的背后是中央人民政府。

一位工作人员解释： “不是我们不够开放、不够活泼，而是背后的责任很大。你一句话回错了，有可能比回对了十句的影响更大。”

在确认发送一些特殊的内容时，有人手会发抖，比如国务院的放假通知，一旦出错，误导的也许就不只是二维码连接的那些用户。

六

连运营团队也感到好奇，到底是哪些用户在扫码下载国务院客户端？他们的下一个计划是通过数据挖掘技术来做用户画像。

“当时做产品设计的时候，我们是有困惑的。想做很接地气的产品，可是究竟接哪些人的地气，哪些东西能接地气？”郑雷回忆。

他说：“这个看似和每个人都相关——你身边的中央人民政府，但是又看似和每个人不相干，太高高在上了。”

国务院客户端没有经过“市场调研”。它的第一个版本从无到有只有3个多月的时间。

他们注意到，国务院客户端“允许推送”的比例比普通软件高很多。很多人希望手机上存在一个来自“国务院”的推送。

林衍说，有时他们跟别的媒体发布类似的内容，但用户的评价大不相同。“假设我们做到3分，媒体也做到3分，那老百姓对我们的变化反应会更大。我们做，人家的感受就不一样——人家就会觉得对政府的印象改变了。 很多老百姓的同理心很强。 ”

像一款常规产品那样去做用户画像无疑是困难的。当国务院客户端尝试走到用户面前，他们发现将用户归类是一个真正挑战。

▎ 10月31日 西藏自治区昌都市国家税务局办税服务厅

2016年10月开始，国务院客户端发起了“简政放权 我来＠国务院”互动活动，第一次从线上走到线下，进入基层政务办事大厅，请人就简政放权提出建议。

这项活动覆盖了31个省级行政区。国务院的二维码出现在一些火车站的大屏幕上，出现在中国最北端漠河的北极村邮政支局窗口，也出现在中缅边境的村镇。

然后，在上海的写字楼、内蒙古的草原还有出海的船只上，都有人在“＠国务院”。

▎ “简政放权 我来@国务院”活动覆盖全国

活动设定了企业注册、“奇葩证明”、行政审批优化等9个话题，此外还有一个话题叫“我还想说”。

即使努力去分类，还是没办法穷尽人们的诉求和问题，选择“我还想说”的人依然很多。

有同事一度不太明白这个活动：放这个二维码，收集网友留言，“和信访局有什么区别呢？”

根据留言筛选者的目测，确实有不少留言是在上访，与“简政放权”主题无关。但更多的时候，那些富有质量又充满热忱的留言让大家觉得这份工作“真的有意义”。

翻看这些留言就像翻看一册《简政放权障碍大全》。一位落款为“小王”的乡镇公务员形容，人们从上学、住院直到死亡火化，太多证明需要盖章。“我们镇的章子都快磨平了，我们很多时候不是在去盖章的路上，就在准备去盖章的路上……”

难以计数的留言者开头写的是，“亲爱的总理”，文中强调“希望李克强总理能够看到我这条留言”。

有人特地强调：“我知道你们有人在审留言，请你们手下留情。”还有人在留言一个月后再来提交一次，生怕自己被忽视；或在不同的端口写下同一份建议。很多人即使在系统里填过身份证号和电话，仍会在正文里再写一遍，用来担保所说的一切。

筛选留言的客户端工作人员朱林勇感慨，这是“最底层、最真实、最原生态的声音”。他的想法是，“尽量让他们的声音被上面听到”。只要留言有一点价值，他就改掉其中的错别字，交给更高一级的筛选者。

国务院的二维码真的像一扇门：外面的人在朝里打量，里面的人也在向外观察。

当初筹备客户端期间，国办一位领导提出，它要成为一支“温度计”，能够灵敏地测出社会的体温。

中国政府网有个栏目叫“我向总理说句话”，今年两会前刚刚迎来第100万条留言。

这个栏目是2014年应总理办公室要求开设的。留言的精选报告会直接送到李克强的案头。

2016年全年，他对这些留言做过16次批示。其中一次是山东省发生非法经营疫苗案，有500多位网民在这里留言——电话回访发现留言者中女性居多，有妈妈怀疑自家孩子接种的就是问题疫苗。李克强批示后，国务院紧急派出了调查组。

还有一次是上千名网友提出了医疗保险全国联网结算的建议。总理在2016年两会记者会上对这个问题作了回答，下决心推进此事。

还有一些建议，会交给相应的部门和地方去办理。据透露，部门和地方很重视这个栏目，有的主动来联系回应、解决问题。

一位工作人员记得，今年政府工作报告起草组曾专门来电，“希望再多拿几份网友留言”。

出于对网民的保护，他们的个人信息，只有征得当事人同意后才会告知部门、地方。