供给侧结构性改革评论（三）：如何理解国企“做强做优做大”？

21世纪经济报道 · 公众号 · 财经 · 2016-08-09 12:30

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►在这轮投资热潮中，在银行极度宽松政策扶持下，国有企业大肆扩张（包括海外扩张），地方政府也求助于央企，出现“国进民退”现象。这与1992年的状况非常类似，政府的短期强刺激以及国企增加长期产能之间的错配问题很快显现。

►当前国企改革实际上有两个目标和部分，一部分是国企的制度性改革，就是正确处理政企关系，提高国企公司治理水平与市场化程度，最终成为公平竞争环境中的市场主体。这也是自改革开放至今国企改革长期追求的目标。

►做强做优做大这一要求，是在兼并重组、分类改革后做强做优做大，也只有在去产能、去杠杆以及清理僵尸企业等基础上才能实现，它不是一个国有经济总量的目标，而是在瘦身之后，通过提高国有资本效率以及创新体制机制，置于公平的市场环境中把国企做强做优做大。

习近平总书记在7月26日中共中央政治局会议上提到“去产能和去杠杆的关键是深化国有企业和金融部门的基础性改革”，足可以看出国企改革在改革事业中的重要位置。

若要尽快推进供给侧结构性改革，就必须停止对没有回报或回报过低项目的投资；停止对“僵尸企业”输血；停止“刚性兑付”；对资不抵债的企业实施破产或重整；盘活由于粗放增长方式造成的死资产存量。

当前供给侧结构性改革中去产能、去库存、去杠杆都与国企改革密切相关，因为在政府投资主导的发展模式中，国有企业占据着经济“制高点”，处于工业上游领域。国有企业又经常承担政府赋予的刺激经济的任务，风险偏好低的金融部门追捧被认为有政府信用隐性担保的国企，所以，因为位置特殊、效率低下，约束较少，金融机构又相对放纵它，从而成为当前改革的最大挑战之一。

上一轮国企改革的经验和教训

时间回到1992年，邓小平南方视察之后，全国掀起了一轮加速投资的高潮，信贷投放过度，国企积累了大量低效产能，资源严重错配，信用资源持续流向国有亏损部门。为了抑制经济过热造成的通胀，货币政策开始从紧，而这又叠加了1997年发生的亚洲金融危机对中国出口的冲击，危机从需求端传递到供给端，国有企业大面积亏损，产能严重过剩，企业债务问题严峻，银行坏账率高企。

随后，中国被迫采取中性偏紧的货币政策防止继续刺激市场，同时进行供给端的改革，以行政方式终止重复建设、清理过剩产能、兼并破产落后企业，因为改革主要针对国企采取“抓大放小”，这一轮供给侧结构性调整统称为“国企改革”，改革一直持续到2003年前后，最终只剩下大部分国有大型企业。

在中国加入世界贸易组织之后，得益于外需强劲以及城市化加速，中国经济出现持续的高增长，而位于上游领域的大型国有企业更是水涨船高，曾被西方传言倒闭的国有大型商业银行纷纷位居全球最大的银行之列。这种周期性的现象容易让人产生国企效率提高且强大的幻觉，国企改革推进日益缓慢。

2008年美国发生次贷危机后，出口受到冲击的中国掀起新一轮以救市名义且由政府主导的基础设施投资热潮，欧美经济危机也让国内一些人认为市场经济存在缺陷，中国发展模式才是救世主。

因此，在这轮投资热潮中，在银行极度宽松政策扶持下，国有企业大肆扩张（包括海外扩张），地方政府也求助于央企，出现“国进民退”现象。这与1992年的状况非常类似，政府的短期强刺激以及国企增加长期产能之间的错配问题很快显现。

最终在国企部门产生了产能过剩、库存积压以及杠杆率过高的问题。两次教训都具有共同的原因，即政府主导刺激，宽松货币政策配合。结果也是相同，即国有企业出现严重产能过剩，债务率过高，产生更多银行坏账，威胁到经济体系的稳定性与成长性。

如何理解“做强做优做大”？

因此，当前国企改革实际上有两个目标和部分，一部分是国企的制度性改革，就是正确处理政企关系，提高国企公司治理水平与市场化程度，最终成为公平竞争环境中的市场主体。这也是自改革开放至今国企改革长期追求的目标。

相较于去年才提出供给侧结构性改革，早在2013年的十八届三中全会上，中央就提出新一轮国企改革的顶层设计，比如积极发展混合所有制经济，推进分类改革，以管资本为主加强国有资产监管等。

第二部分则是针对目前供给侧结构性改革遇到的难题，即去产能、去杠杆、去库存，清理僵尸企业等。第一部分的体制性改革目前央企以及地方政府正在大力推动与创新，比如央企重组、证券化等，但第二部分推进缓慢，因为濒临倒闭的僵尸企业关系与地方政府、银行的利益有关，也涉及到失业等问题，成本分摊难以形成共识，清理过剩产能又涉及地方保护主义，制度性与利益问题设置加大改革阻力。

但是，2016年是供给侧结构性改革攻坚年，也是国企改革的“政策落实年”，新一轮国企改革在2013年提出后不能无所作为，继续拖延。2016年政府工作报告提出，今明两年要坚决打好国有企业提质增效攻坚战，在国企改革有了顶层设计，给出了时间表、路线图、底线后，最近正在加速推进，国企改革文件近期密集出台，各地的改革试点与方案也如雨后春笋，积极行动。

7月 4日，习近平总书记在全国国有企业改革座谈会上强调，必须理直气壮做强做优做大，不断增强活力、影响力、抗风险能力，实现国有资产保值增值。并要求坚定不移深化国有企业改革，着力创新体制机制，加快建立现代企业制度，发挥国有企业各类人才积极性、主动性、创造性，激发各类要素活力。

做强做优做大这一要求，是在兼并重组、分类改革后做强做优做大，也只有在去产能、去杠杆以及清理僵尸企业等基础上才能实现，它不是一个国有经济总量的目标，而是在瘦身之后，通过提高国有资本效率以及创新体制机制，置于公平的市场环境中把国企做强做优做大。

善用市场的、法治的办法

国企改革与“供给侧”、“结构性”、“改革”三部分关系密切，既是供给侧结构性改革的重点，也是改革的难点。习近平总书记在7月26日中共中央政治局会议上提到“去产能和去杠杆的关键是深化国有企业和金融部门的基础性改革”，足可以看出国企改革在改革事业中的重要位置。

若要尽快推进供给侧结构性改革，就必须停止对没有回报或回报过低项目的投资；停止对“僵尸企业”输血；停止“刚性兑付”；对资不抵债的企业实施破产或重整；盘活由于粗放增长方式造成的死资产存量。因为这些有问题的项目与企业都是国有的，如果不果断进行外科手术式的改革，问题会加速累积和扩张，从而为国企改革增加更大阻力，制造更大结构性危机。

需要用市场的、法治的办法去产能、去杠杆以及清理僵尸企业，推动破产重组。因为只有用市场的、法治的办法处理，才能公开透明，如果用行政的办法，就会因利益因素不断拖延下去，就会让纳税人的钱为地方政府与国企的错误埋单，问题会继续掩盖下去。这种处理方式与改革的目标南辕北辙，制造困境的地方政府与国有企业得不到惩罚，会鼓励他们假改革，不改革。

当然，国企改革只是系统性改革的一部分，如果改革不能厘清政府与市场的关系，不能处理好政府与企业的关系，无法实现金融体系按照市场规则运行，如果不能提供公平的市场环境，以及由市场决定资源配置，国企扎根的制度环境就没法改变，随着时间的推移、制度的惯性，就像神话里的大魔王，国企制造的危机会周期性的卷土重来。

中国渐进式的增量改革以及国企改革在过去30多年幸运的创造了经济奇迹般增长，现在国企重新成为经济潜在危机的来源，成为所有结构性问题的表征。国有企业改革首要的目标是刮骨疗毒，防止僵尸国企继续蚕食金融资源，而不是将病传染给金融体系乃至整个经济。

（编辑包芳鸣）

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本期编辑陈思颖