摘 要：以公平和效率为视角，探讨政府与社会资本合作（PPP）模式下的城市轨道交通政府补贴机制。首先提出政府补贴的资本性、资源性、经营性 3 种方式，其中，经营性补贴在技术上存在公平和效率的矛盾。其次，着重对比分析经营性补贴按客流、按车公里成本、按财政部 21 号文核算这 3 种主要模式。最后，提出政府是维持补贴公平的关键，资源性补贴是提升效率的关键，经营性补贴应以效率为先，兼顾公平，其中按车公里补贴模式是如今较合理的补贴方式。
关键词：城市轨道交通；政府补贴；PPP 模式；公平与效率
0 前言
在全成本核算下，城市轨道交通项目几乎不可能达到盈亏平衡，其原因有：巨额的建设投资、高昂的运营成本、以及相对低廉的公益性票价。轨道交通企业需政府补贴才能维持生存和发展，补贴机制暂时没有最优解。
公平与效率是研究国民经济诸多问题的两分法，很多经济决策的落脚点往往都是追求两者之间的平衡，选择公平与效率作为观察视角将有利于理解城市轨道交通政府补贴机制。
1 政府补贴的 3 种方式
政府对城市轨道交通的补贴包括 3 种方式：资本性补贴、资源性补贴和经营性补贴。
1.1 资本性补贴
资本性补贴是政府通过直接投资，为运营企业提供基础运营资产，从而满足基本运营条件的补贴形态。资本性补贴以最简单的方式修正了城市轨道交通行业投入与产出倒挂状态，重点解决投资公平问题。
城市轨道交通的国有国营模式本身就是典型的资本性补贴，政府出资办企业，企业贷款建地铁，之所以称为资本性补贴是因为政府的出资很难回收。在 PPP 模式下，资本性补贴进一步发展为城市轨道交通的车站、洞体和轨道等土建工程（A 部分）与地铁车辆、信号等机电设备系统（B 部分）分离。如北京地铁 4 号线、杭州地铁 1 号线、郑州地铁 3 号线等模式，地铁A部分的投资和建设由政府完成，而地铁 B 部分的投资及整个项目的运营和维护由社会资本参与组建的PPP 项目公司完成。政府将 A 部分资产以象征性的价格租赁给 PPP 项目公司，以支持 B 部分可经营资产的正常运营[1]。
1.2 资源性补贴
这里的“资源”特指土地资源。由于城市轨道交通特有的正外部性效应，能带动沿线经济发展，特别是带动沿线土地及物业的价值增值，因此，以土地资源补偿城市轨道交通企业的原始投入是“外部效益内部转化”的最佳方式。从经济学意义上讲，资源性补贴是一种更深层次的市场修正，因为它直接修正投入产出关系，既解决投资公平问题，也解决企业效率问题。
在内地城市中，深圳在资源性补贴方面创新实践一条新路。在深圳地铁二期工程中，采用私营企业参与基础设施建设（BOT）模式，引进香港地铁公司参与深圳地铁4 号线建设，香港地铁公司以挂牌底价获得龙华车辆段上盖土地的开发权，实质上得到土地资源补贴。在深圳地铁三期工程中，政府的补贴方式向资源性补贴更进一步，以土地作价出资方式，将等值于三期工程 7 号线、9 号线、11 号线项目资本金的沿线土地资源给予深圳地铁集团，强化深圳地铁“轨道+物业”的可持续发展模式。
上述 2 种补贴方式的积极意义：资本性补贴帮助城轨企业从不可经营向准经营性转换，资源性补贴进而使其从准经营状态转向可经营状态。从公平和效率的角度考量，此 2 种补贴方式都解决公平问题：首先用公共财政投入建设公益性事业是公平的，将沿线土地增值回馈给价值创造者（地铁企业）也是公平的，公平的最终落脚点是通过这种制度安排维持公益性票价，有利于社会和谐发展；其次，资源性补贴不但激发企业的活力与创造力，更有利于提高土地利用效率和城市建设水平，使传统的地铁建设变成“建地铁就是建城市”的城市发展理念。
1.3 经营性补贴
经营性补贴是对城市轨道交通运营环节的补贴。经营性补贴可分为直接补贴和间接补贴。直接补贴是政府直接给予城市轨道交通运营企业现金补贴，如北京地铁采取的实报实销、亏多少补多少的方式，也有城市按亏损比例补贴，按运营绩效补贴等[2]。间接补贴主要表现为各种财税减免、水电费优惠等行政手段，如上海地铁实施财政退税、房产税减免、所得税优惠等政策。
由于政府和企业之间的信息不对称，经营性补贴的计算在实际操作中较为复杂，政府和企业存在博弈。公平和效率本应是 PPP 模式的应有之意，但要做到两者兼顾则需要一定的技术算法，下文就实践中主要的经营性补贴模式做深入探究[3]。
2 PPP 模式下的经营性补贴机制
2.1 客流量补贴模式
按客流量补贴的核心是：在 PPP 项目招商阶段，政府和企业约定基准票价，以及票价根据居民消费价格指数（CPI）涨幅、人工成本涨幅、能耗成本涨幅等因素按周期进行调整的机制（即影子票价），在实际运营中影子票价与实际票价之间常常会有差距。政府根据实际运营的客流量，将因票款差额所产生的运营收入减少部分以现金方式补贴给运营企业，即为按客流补贴。
按客流补贴的公式如下：
补贴额 =（影子票价-实际票价）×实际客流（1）
按客流补贴以公平为第一目标。社会资本追求投资回报，在投标阶段所报的影子票价实际上是覆盖社会资本收回投资并取得一定回报率的测算票价。地铁运营期间实际执行的票价（不论政府定价还是听证票价）实际上都是公益性票价，由此造成的票款收入缺口（即政策性亏损）自然应该由政府承担。因此，按客流补贴是“政府承担政策性亏损、企业承担经营性亏损”。
但是按客流补贴通常会存在客流预测偏差的问题，严重影响补贴机制的运作效率。客流预测偏差的原因来自多个方面，有主观因素，也有客观因素。主观因素包括为了获得项目批复，一些地方政府会做出比较乐观的预测结果；编制项目工程可行性研究报告或客流预测报告的第三方咨询机构本身的技术能力有限等。客观因素包括该城市公共交通和轨道交通发展规划的调整，以及该城市总体经济、人口、出行习惯的发展变化等。
2.2 车公里补贴模式
车公里是城市轨道交通列车运营里程的计量单位，1 辆车运行 1 km 即为 1 车公里。车公里数是一定时期内全部列车车辆运营里程的总和。如果说客流补贴是按运输多少人计算，则车公里补贴是按列车走行多少里程计算[4]。
车公里补贴模式的公式是：
补贴额 = 约定车公里数×约定车公里服务价格 - 基准票务收入 - 基准非票务收入 + 其他补贴 （2）
此处，“约定车公里服务价格”本质上是政府购买服务的“可行性付费”价格，其初始定价通过招商的竞争机制确定，实际运营期间根据物价变化进行调整。“其他补贴”包括实际车公里和约定车公里数之间出现差异时的运营成本补偿以及其他各种专项补偿和调整。
车公里补贴模式的优势在于计量指标受客流变化影响小，稳定性好，车公里数据可测性强，便于监管。由于其能大幅度缓解客流预测风险对政企双方的决策影响，在 PPP 项目招商阶段政府和社会资本单位容易达成共识，因此很快受到一些城市的接受和认可，比如乌鲁木齐市等。从公平与效率的角度讲，车公里补贴模式偏重效率优先，兼顾公平，这表现为：该模式的核心理念是政府购买行车服务，但对地铁客运市场表现不敏感，政府承担较多（但可控）的市场风险。这样做是为了项目推进效率的提升、招商引资吸引力的扩大、市场参与
度更充分等。
2.3 财政部 21 号文的补贴模式
2015 年 4 月，财政部发布《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015] 21号）[5]，其中第十六条表述如下：运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。计算公式为：
当年运营补贴支出数额 = [项目全部建设成本×（1+合理利润率）×（1+年度折现率）n ]÷财政运营补贴周期（年）+ 年度运营成本×（1+合理利润率）-当年使用者付费数额 （3）
公式（3）中，n 代表折现年数。
21 号文中的补贴公式是基于建设和运营成本的计算模型，其指导理念仍然是政府购买服务。公式的原理有其合理性，即对于使用者付费覆盖不了的项目建设投资和运营成本（包括两者合理利润），政府给予运营补贴。但是，该算法对于城市轨道交通 PPP 项目来说仍有不适应之处，主要表现为以下 2 方面。
（1）对于建设投资项，该公式只考虑初始建设投资，但实际运营过程中轨道交通运营企业要不断追加投资并进行设备更新改造。该公式没有考虑后者，而且即便是考虑到也将使公式变得非常复杂，补贴核算工作量较大，操作实施的难度很大。
（2）年度运营成本概念含糊。该指标究竟是 PPP项目公司实际发生数还是与中标社会资本单位的谈判确定额，在文件中未予明确。如果是实际发生数，那就意味着项目公司经营效率越高、成本费用越低，其获得的政府补贴数额越低。这必然产生负向激励，即项目公司没有动力去提升效率、降低成本，还可能虚列成本费用。
2.4 补贴模式比较分析
上述 3 种补贴模式各有优缺点。按客流量补贴优势在于补贴更加精准一些，并且从机制上鼓励运营企业提升服务质量和运输能力；缺点是影子票价和客流量的不断变化导致政府和企业需要花更多的时间和精力来确定补贴数额。
按车公里补贴优势在于指标稳定，监管方便，补贴数额能够较快达成共识，但在企业提升服务质量和运营效率方面略显不足。
财政部 21 号文的补贴模式优点是政府实际上通过可用性付费的方式使社会资本能够回收投资并取得基本回报，对社会资本保护性更强；缺点是在对社会资本的激励方面稍显不足，且补贴核算比较复杂。
3 总结
（1）公平问题是城市轨道交通补贴应解决的首要问题，而公平的关键在于政府。政府是轨道交通项目特许经营的授权人，同时也是补贴政策的制定者，为运营企业创造一个公平公正的制度环境是确保项目成功的基础。
（2）效率问题越来越多地受到政府和企业的关注。在我国城市轨道交通取得跨越式发展的同时，以深圳地铁为代表的许多地铁运营企业开始思考可持续发展问题，地方政府也积极寻求从资本性补贴向资源性补贴的模式切换，鼓励地铁企业探索“轨道+物业”发展模式，极大地提升城市轨道交通基础设施的社会效益和经济效益。
（3）对于情况较为复杂的经营性补贴模式，在我国当前大力推广 PPP 模式建设城市轨道交通的发展阶段，应以效率为先，兼顾公平。在本文列举的 3 种经营性补贴模式中，按车公里补贴的模式因指标稳定、核算简便，有助于推进招商招标等工作，从而受到越来越多地方政府的认可，该模式是当下城市轨道交通发展阶段较适合的补贴方式。
参考文献
[1] 叶晓，石世英，田娇娇，等. 城市基础设施 PPP 项目公私责任厘定：公平与效率视角[J]. 青海社会科学，2015（4）：52-57.
[2] 李皓，王洪强，马亮. 我国城市轨道交通 PPP 项目补贴机制研究[J]. 价格理论与实践，2016（7）：82-84.
[3] 贾腾. 基于委托代理模型的城市轨道交通补贴模式分析[J]. 经济研究导刊，2013（19）：222-223.
[4] 任宇航，肖靓. 把握 PPP 理念构建项目补贴机制——轨道交通 PPP 项目车公里补贴模式简介[J]. 中国投资，2016（3）：82-85.
[5] 财政部. 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引. 政策发布[EB/OL]. http://jrs.mof.gov.cn/ppp/zcfbppp/.
转载自《现代城市轨道交通》2017年第8期，作者陈贤军，程天寿，程建刚
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