政策支持如何与市场机制有效契合:基于北京市共有产权住房实践的分析

共有产权住房被视为建立“多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”的一个重要探索。在国内, 有上海、北京、深圳、淮安、黄石等多地均开展了共有产权住房探索。在各地的共有产权住房实践中, 北京市首次将共有产权住房应用于超大城市普通购房人群, 具有极特殊的意义与研究价值。

一、共有产权住房是将政府住房支持与市场机制有机结合的一种尝试

从住房需求看, 在未来较长一段时间内, 中国面临着城市化带来的人口和住房压力。2017年底, 中国的城镇化率已经达到58.52%。据世界银行、国务院发展研究中心课题组等的估计, 到2030年, 中国城镇化水平将达到70%左右, 城镇人口将超过10亿。[1]从目前住房供给体系看, 商品住房市场可以较好地为高收入阶层提供优质住房, 但难以有效地满足其他收入阶层的合理住房需求。单纯发展商品住房市场, 不能保证高收入以外群体的居住权利和支付能力, 在土地出让一级垄断的条件下也无法有效约束地方政府的高价售地行为。

政府虽然有责任和义务为低收入住房困难家庭的住房兜底, 但住房保障范围如果进一步扩大, 政府财政能力难以承担, 公共住房资产无法盘活, 由此引发的腐败问题和公共住房社会问题也影响深远。以“夹心层”住房这一典型问题为例, 作为中等或中等偏低收入的夹心层, 现实中可能既买不起价格高昂商品房, 又不符合保障房准入要求。从当前全国各地的收入水平和保障房准入政策要求看, 城市中等收入阶层这一庞大群体中的不少家庭属于“夹心层”。针对这一困境, 以往的住房制度框架内也曾经考虑采用限价商品房和自住商品房等多种形式解决“夹心层”的住房问题, 然而这些措施并没能有效改变“夹心层”的住房困境, 反而引发了资源错配和市场扭曲, 由此产生的问题在特定条件下甚至远比其解决的问题要多。

通过共有产权制度的引入, 意在厘清政府与市场的关系, 并充分利用二者的优势, 有效地解决处于政府与市场边缘地段的夹心层住房问题。试图在保留市场机制和尽可能不扭曲资源配置的前提下, 合理引入政府的住房政策支持。具体来说, 是利用政府作为土地所有者的优势, 通过政府持有部分份额而非隐性补贴的方式进行让利, 从而有效降低初次购房者的支付压力和还贷压力。

二、北京市共有产权住房实践的特殊性

首先, 北京市不仅将共有产权住房大胆应用于住房矛盾最为突出的一线城市, 而且覆盖人群极其广大, 更具有普惠性质, 特别是对于“夹心层”的实际意义更为重大。

北京市共有产权住房没有政策性住房常见的收入门槛, 只要具备了北京市普通商品住房购买资格的无房家庭均可申购。如果运行成功, 北京市共有产权住房对商品房市场将产生重要影响。

从淮安、上海、黄石等地的实践历史与现状看, 它的成败与经验并不关系当地住房市场与住房制度改革的全局。淮安市率先将共有产权住房制度运用于经济适用房和拆迁房的配售, 上海市长期将共有产权制度运用于经济适用房分配, 其适用范围都较小, 无法与商品房市场规模相提并论。

上海共有产权住房具有浓厚的经济适用房色彩, 供应量从未达到影响市场的程度。2009年, 在《上海市经济适用住房管理试行办法》中首次明确提出了“有限产权”的概念。购买经济适用房的住房困难家庭与政府分别承担房屋的部分产权, “其产权份额为购买经济适用住房时购房价格占相同地段、质量的普通商品住房市场价格的一定比例”。[2]两年后, 上海“有限产权”的经济适用住房制度在全市范围内推广, 名称统一变为“共有产权保障房”。2016年上海市政府发布了《上海市共有产权保障住房管理办法》, 将共有产权房从经济适用住房概念中独立出来。在这个发展历程中, 收入限额得以不断放宽, 供应规模也在扩大。其收入限额中的人均月可支配收入从2300元放宽至目前的6000元。从2010年起推出共有产权保障房试点, 截至2016年底, 上海供应共有产权保障住房8.9万套。“十三五”期间计划新增供应共有产权保障住房8万套。但总的来说, 其经济适用房的影子仍然较重, 对于夹心层的覆盖有所不及。

淮安共有产权住房定位也决定了它的供应量极为有限。2004年淮安市本地住房价格的大幅度攀升, 已经购买经济适用房的人转手倒卖, 获利巨大。为此, 淮安市提出以出让土地方式建设共有产权住房, 向城市拆迁中和社会上的住房困难家庭供应, 以解决保障性住房准入与退出所产生的种种问题。2007年7月, 淮安出台了《淮安市区保障性住房建设供应管理办法》。2010年, 出台了《淮安市共有产权经济适用住房管理办法》。据2014年笔者对淮安市调研时淮安市政府提供的数据, 从2007年到2013年底, 淮安市区共向938户中低收入家庭供应共有产权经济适用住房 (719户为中低收入住房困难家庭, 219户为拆迁住房困难家庭) 。

与上海、淮安等地不同, 北京共有产权住房在新增住房供应中占有相当大的比例, 是一种“多主体供给”的新型住房模式。根据《北京市2017—2021年及2017年度住宅用地供应计划》, 五年北京将供地1020公顷, 拟建25万套自住型商品住房 (共有产权住房) , 年均约5万套。[3]而实际上, 共有产权住房未来供地比例还可能增加。2017年北京全年的商品住宅销售面积为612.8万平方米, 折成套数大约在6万—7万套。[4]由于可供土地不足, 这个数字在未来数年或将逐年下降。这表明, 共有产权住房供应规模将有望赶超或接近商品房, 商品住房将不再具备供应垄断地位。

其次, 与无收入门槛相适应, 北京共有产权住房融合了最新的设计理念和较高的品质要求, 实际上具有不低于一般商品住房的建设品质标准。

根据《北京市共有产权住房规划设计宜居建设导则 (试行) 》, 在车位配比方面, 要求“城六区不低于1.0辆/户”;在配套设施方面, 要求“将图书馆、健身馆作为标准配置”, 并提供居民学习、健身场所及咖啡馆等公共交流空间;在套型方面, “以多居室为主”, 严格控制建筑面积在60平方米以下小户型比例;在智能化方面提出“全面推行三网融合, 实现小区无线网络全覆盖, 安装人脸识别系统, 试点建造智能化小型公用仓库”等。[5]在实施过程中, 除了要求企业严格按照共有产权住房规划设计导则来建设, 并坚持共有产权住房规划设计方案的专家评审制度外, 还要求在评审中引入媒体以及申购家庭参与、监督。

最后, 北京市共有产权住房实行全封闭运行, 上海、淮安等地的政策均存在达到一定条件后转为普通商品住房的条款。

根据《上海市共有产权保障住房管理办法》规定, 购房人取得产权证满5年后, 可上市转让或者由购房人、同住人购买政府产权份额;上市转让或者购买政府产权份额后, 住房性质转变为商品住房。政府指定的机构在同等条件下有优先购买权。[6]

根据《淮安市共有产权经济适用房管理办法 (试行) 》, 购买共有产权经济适用住房的家庭, 可以分期购买政府产权份额, 形成完全产权。其中:自房屋交付之日起5年内购买政府产权份额的, 按原供应价格结算;5年以后8年以内购买的, 按原供应价格加第六年起的银行同期贷款利率购买;8年以后购买的, 按届时市场评估价格购买。

2017年9月20日, 《北京市共有产权住房管理暂行办法》 (以下简称《暂行办法》) 发布。与征求意见稿相比, 正式稿删除了关于持有共有产权住房满5年后公开上市的内容, 要求共有产权住房实行封闭运行。根据第25条第2款:“购房人可在代持机构建立的网络服务平台发布转让所购房屋产权份额信息, 转让对象应为其他符合共有产权住房购买条件的家庭。新购房人获得房屋产权性质仍为共有产权住房, 所占房屋产权份额比例不变。”[7]

三、北京共有产权住房的市场表现与现实问题

截至2018年3月23日, 北京市共完成三个共有产权住房项目的配售, 这三个共有产权住房项目按选房先后顺序分别是朝阳区“首开保利锦都家园”、顺义区“金成雅苑二期”及海淀区“中铁碧桂园”。从市场表现看, 三个项目销售总体呈供不应求状态, 但初次选房仍存在一定程度弃购现象。项目配售过程暴露了政府与居民家庭制度理解偏差、定价与产权比例脱节、产权比例确定不合理等现实问题。具体现实问题可以概括为三个方面:

一是制度设计时不切实际地将堵塞套利空间作为主要目标, 机械运用封闭运行条款。

《暂行办法》一个最大的看点是共有产权住房实行封闭运行。根据目前规定, 购房人可转让所购房屋产权份额, 转让对象只能是其他符合共有产权住房购买条件的家庭。

从实际运行结果看, 这项规定在一定程度脱离了市场现实, 并进而造成房源弃购。在已经发售的三个项目中, 海淀区“中铁碧桂园”项目2018年3月1日完成第一批次选房。 (1) 项目含全装修费用销售均价35000元/平方米。购房者个人持有70%, 政府持有30%。[8]该批次通过审核并参与摇号的家庭户数共有29364户, 户数房源比约为68比1。在选房当天下午六点结束时, 轮到1600号这431套待选房源全部售罄。也就是说, 前1600号中有73%的家庭放弃了这次选房。除了付款条件较高外, 购房家庭对于对封闭运行条款的不认同、不理解, 被普遍认为是弃购的重要原因。

作为政策性商品住房, 应以提高居民家庭住房水平作为主要目标, 规避套利不应作为其主要政策目标。任何政策性住房都具有一定的福利性质。如果要完全堵塞套利空间, 则政策性住房必须无限趋近于纯商品住房, 那么政策性住房又没有存在的必要, 这是一个悖论。

此外, 限价房、经济适用房等由于政府补贴额不明确, 上市转商可能会引发大额套利。而共有产权住房已经将政府投入明确为产权份额, 要防止转商品房套利只要通过优先回购条款实现价值回收即可。相对于允许转商品房出售的政府价值回收方式, 强行限定于封闭运行的政府实物回收方式并没有特别的实际意义。而且, 封闭运行可能反而会使共有产权住房的套利空间变得更大, 配置效率更低。与限价房、经济适用房不同, 它没有任何收入门槛, 它所面对的是庞大的无房群体。“封闭”运行不能完全阻止未来二级市场的高价出售。新加坡市场的经验已经充分证明了这一点。新加坡组屋覆盖了90%以上的人口, 并接近于封闭运行。组屋虽然不能转为商品住房, 但也存在二级交易市场。符合组屋购买条件的公民和永久居民均可参与二级市场交易, 无须轮候排队。从新加坡市场的经验看, 组屋一旦再次上市, 价格较初始申购价即出现迅速升水。二手组屋与一手组屋价格存在严重倒挂, 一手组屋价格约相当于商品房价格的30%—40%, 二手组屋价格约相当于商品房价格的50%—60%。

从与全国各地的共有产权住房实践比较看, 也并无其他城市存在封闭运行条款。

二是由于制度设计的复杂性, 申购家庭对共有产权住房的理解与制度设计者初衷存在偏差。

相对于共有产权住房, 经济适用房、限价房等规则简单得多, 也容易为公众所理解。共有产权住房不仅引了共有产权这一个较难理解的概念, 而且不同项目产权比例、共有双方权利义务也存在较大差别, 居民家庭认知成本很高。各地具体实践发现, 有些产权设计问题, 即使政府主管部门的工作人员也难以向公众作出合理解答。如果共有产权住房制度涉及的供求双方都无法准确理解其要旨, 在执行过程中就难免要走样, 或者购房家庭难以作出理性选择。北京实践中, 一个比较典型的误区就是有些家庭认为政府所占份额越大, 购房家庭越“吃亏”。

即使共有产权住房政策制订者也不一定准确理解制度内涵。比如《暂行办法》第26条:“购房人转让价格明显低于评估价格的, 代持机构应当按购房人提出的转让价格予以回购。”但有了第25条规定的封闭运行和原有份额转让, 则第26条或属多余。既然购房人只能向其他符合共有产权住房购买条件的家庭转让其拥有的份额, 政府所占份额始终不变, 那么购房人无论转让价格多少, 于政府利益都没有损失, 政府担忧其低价转让流失国有资产并没有明确道理。相反, 再次转让价格越低, 对符合条件的接手人越有利。政府优先回购权利, 只有在政府有权分享转让收益的前提下是有意义的。在这种情形下, 购房人可能会故意做低价格, 从而少上交属于政府的那部分收益。而购房人如果按方案所要求的, 仅能转让自己所持有的份额, 则无须上交政府任何收益, 做低价格的动机将不复存在。也就是说, 封闭运行与优先回购条款天然互斥。在封闭运行条件下, 优先回购权设置不仅没有用途, 还将增加制度的理解困难。

关于出租的规定, 北京市规定为允许出租, 租金收益按产权份额分成。如根据“首开保利锦都家园”的购房合同文本, 购房人购买房屋后出租的, 应在市级代持机构建立的统一网络服务平台发布房屋租赁信息, 优先面向保障性住房备案家庭或符合共有产权住房购房条件的家庭出租, 购房人和代持机构按照五比五分别获得租金收益的相应部分。[9]但由于政府并非有效的“经济人”, 这一规定在实施和监管环节会存在诸多困难。而上海、淮安的共有产权住房都不允许出租, 实施相对简便。

三是定价与出售时间上不同步, 由于房价涨跌, 造成售房时购房者实际支付与所占份额的不对等。

换句话说, 实际申购时, 政府份额已经存在“升水”或“贴水”的可能性。为了倒逼出项目的合理成本利润, 共有产权住房的销售价格、产权比例一般要在拍地合同中先作出约定。而从拍地到选房签约, 中间有约一年的时滞。这期间房价有可能会发生较大波动。如北京市2017年出台了“3·17”调控, 根据大数据房价指数 (BHPI) 显示, 2017年北京房价从4月的最高点到12月有16.5%的跌幅。[10]如果政府与个人份额在4月份按3∶7确定, 在12月销售时, 个人支付额将会占到住房实际市场价的83.8%, 而其产权份额占比仍为70%。这种情形下, 购房者支付金额大于其所占的份额达13.8%, 这会造成滞销, 并损害政策的声誉。反之如果房价上涨, 则会使购房者支付金额小于其所占的份额, 形成抢购态势。2017—2018年已经完成发售的三个共有产权楼盘, 由于房价下跌, 都一定程度上存在政府所占份额高于公允值的现象, 使得部分家庭选择弃购。

如第一个完成发售的项目朝阳区“首开保利锦都家园”, 销售均价为22000元/平方米, 房源427套, 经评估确定的政府份额高达50%。“首开保利锦都家园”虽然是第一个共有产权住房, 却是从自住型商品住房转化而来。由于《暂行办法》于2017年9月30日才开始实施, 申购条件是按照原自住房的政策。也就是之前申购并通过核验的家庭, 就有资格参加摇号, 但该项目之后的销售、管理和产权性质都将按照共有产权住房的政策实施。项目2017年11月22日至25日完成了申购家庭集中选房。由于从土地拍出 (同时也在售地合同中确定了住房售价) 到明确为按共有产权住房管理期间住房市场价上涨较大, 导致评估确定的政府份额高达50%。此后由于房价一直下跌, 到实际选房时, 50%的政府份额又显然偏高。

再如第二个完成发售的项目顺义区“金成雅苑二期”, 由于住房市场价的上涨, 政府份额高达60%, 实际选房时出现严重弃购。金成雅苑二期是第一个真正意义上开始网络申请的共有产权房。项目立项为限价商品住房, 于2017年6月5日由政府收购, 转化为自住型商品住房。根据《暂行办法》, 2017年9月30日前未销售的自住型商品住房, 按照共有产权住房进行销售、管理, 据此金成雅苑二期项目又由自住型商品住房转化为共有产权住房项目。项目于2017年10月27日—2017年11月11日按共有产权住房开放统一申购。根据房地产评估机构评估, 该项目单套住房的购房人产权份额比例为40%, 政府持有剩余60%份额。公告显示项目最终通过购房资格审核的家庭共计15932户。 (1) 项目2017年12月25日完成选房, 第一组剩余147套, 第二组售罄, 第三组剩余48套。除了对封闭运行存在抵触外, 购房人产权份额比例过低, 是造成首次选房存在较大比例弃购的重要原因。

截至2018年3月23日, 北京市已完成配售共有产权住房项目主要属性、市场表现及显示的现实问题比较见表1。

表1 北京市已完成配售共有产权住房项目比较  

相比较之下, 上海市共有产权住房采取的是成本加成定价, 能够有效避免定价与出售时市场价脱节问题, 但也存在核算成本较高、不利于市场机制的充分引入等问题。

四、从有效利用市场机制出发完善共有产权住房制度

共有产权住房制度设计不应简单、机械套用已有的经济理论。而需要从市场现实出发, 不断总结实践经验与教训, 形成最符合国情、能够有效利用市场机制的制度体系。从北京市的制度实践看, 可从现实出发作如下改进:

(一) 去除不切实际的封闭运行条款, 改为有条件公开上市及政府优先回购

要避免陷入通过精巧的制度设计来规避套利的误区。共有产权住房存在的意义在于政府让利。即便能够将共有产权住房中政府投入完全量化为住房份额, 其福利性质仍是显而易见的。如果不存在政府让利, 共有产权住房就没有必要存在, 只要有商品房市场就足够替代其功能。完全没有政府让利的各类“政策性”住房, 在属性及功能上都将无限趋近于商品房。

政策性住房套利可以分为出售套利、出租套利和自住套利。一般来说, 共有产权住房只要同时设定公开转商品房上市及政府优先回购条款, 即可有效避免出售套利;但无论何种设计, 由于政府监管力量的有限性, 都难以避免出租套利、亲友自住套利。由于封闭运行下优先回购条款形同虚设, 则既不能避免出售套利, 也不能避免出租或自住套利。

如果将共有产权住房的封闭运行改为有条件公开上市及政府优先回购, 从需求侧看可以更好地利用市场机制提高住房配置效率;从供给侧看政府只要将其投入份额按市场价实现了价值回收, 就可以根据供求状况将回收的价值再投入到共有产权住房建设中, 实现投入价值的封闭运行与滚动发展, 完全没有必要拘泥于住房实物是否“封闭”;对于共有产权住房购买者而言, 收入增长、职业或家庭结构的变化都将产生退出需求, 因为有了更有效的退出机制, 可以更加安心地作出购买决策。

(二) 合理确定政府份额, 实现公平补贴

政府与家庭共同持有住房的直接目的是降低家庭购房的短期支付困难。政府份额的高低, 实际上代表了政府在支持家庭购房过程中让利或补贴的力度。显然, 从社会公平计, 政府对同一收入阶层的补贴力度应趋于相同。从现有的项目看, 政府所占的份额从30%—60%不等。

限价房、两限房、自住型商品房等各类政策性住房转换为共有产权住房管理时, 应及时调整出售定价。使针对同一收入阶层的不同共有产权住房项目中政府的份额趋于一致, 尽可能做到政府投入补贴水准的横向公平。而现有的做法往往是根据当前市场价格和原定出售价格之比, 简单地调低或调高政府份额, 这将有悖于政府补贴的横向公平。

同时, 尽量避免政府份额过高。因为政府份额代表政府的补贴水准, 补贴水准过高的项目更适宜采取其他严格的保障房形式管理, 严格限定其收入门槛。共有产权住房主要是帮助“夹心层”实现居者有其屋, 低收入住房困难阶层更适宜采用公 (廉) 租房等非产权的形式进行保障。

(三) 进一步简化共有产权住房制度

引入共有产权机制虽然能够将政府投入部分明确为产权份额, 但一旦涉及共有及产权, 规则就变得极为复杂。占用、使用、出租、处置、收益等各环节, 都存在共有双方权利义务划分的问题。

虽然民法及物权法对住房共有者的基本权利义务存在一些默认的划分, 但由于政府难以像普通购房者那样履行法律默认的一些所有者义务, 那么也就无法正常享受法律默认的一些所有权利。这导致出租、转让出售、装修维护、物业费缴纳、税费承担、抵押融资等各环节双方权利义务, 都需要根据实际在购房合同中另行作出详细约定。

产权设计复杂并不一定就能有效避免寻租套利。相较自住型商品房、两限房, 共有产权住房更不易为公众所理解。在保障其共有产权基本要义的前提下, 应尽应尽量简化规则, 以节约政府监督管理成本及公众的理解成本。

(四) 在制度设计上应尽可能缩短定价与出售时间上不同步

在定价和出售存在时间差的情形下, 房价涨跌会使定价时的约定份额与实际支付额脱节, 引发弃购或抢购等诸多问题。在严格资金监管的基础上, 可以简化手续、降低预售要求, 探索实行预售分期付款, 从而实现第一时间上市销售。借鉴新加坡等经验, 在广泛征求专家、公众意见的基础上, 设计、规划、选材等方面形成多套成熟方案供选择。这样可以快速、低成本地完成前期设计工作, 使项目尽早开工建设上市销售, 并降低购房人对项目的认知成本。

作者简介： 邹琳华, 住房大数据联合实验室发起人，大数据房价指数（BHPI）创办人。现就职于中国社会科学院财经战略研究院。

致谢：中共江苏省委党校、江苏省行政学院王辉龙教授的宝贵建议。

参考文献

[1]世界银行、国务院发展研究中心课题组. 2030年的中国:建设现代、和谐、有创造力的高收入社会[M].中国财政经济出版社, 2013.

[2]上海市人民政府.上海市经济适用住房管理试行办法, 2009年6月24日.上海市政府网站http://www. shanghai. gov. cn/nw2/nw2314/nw2319/nw2404/nw23215/nw23216/u26aw19052. html.

[3]北京市规划和国土资源管理委员会.北京市2017—2021年及2017年度住宅用地供应计划, http://zfxxgk. beijing. gov. cn/110014/zxgh32/2017-04/21/806148/files/893a2687f98e4b2d9954d8530bdb093d. pdf.

[4]北京市统计局. 2017年北京市房地产市场运行情况, 2018-01-19.北京市统局网站http://www.bjstats. gov. cn/tjsj/sjjd/201801/t20180119_391196.html.

[5]北京市住房和城乡建设委员会、北京市规划和国土资源管理委员会.北京市共有产权住房规划设计宜居建设导则 (试行) , 2017年9月22日.北京市住建委网站http://www. bjjs. gov. cn/bjjs/xxgk/gfxwj/zfcxjswwj/433053/index. shtml.

[6]上海市人民政府.上海市共有产权保障住房管理办法 (沪府令39号) , 2016年3月16日.上海市政府网站http://www. shanghai. gov. cn/nw2/nw2314/nw2319/nw2407/nw39527/u26aw47129. html.

[7]北京市住房和城乡建设委员会等部门.北京市共有产权住房管理暂行办法, 2017年09月20日.北京市住建委网站http://www. bjjs. gov. cn/bjjs/xxgk/gfxwj/zfcxjswwj/432910/index. shtml.

[8]海淀区中铁碧桂园共有产权住房开始申购登记公告, 北京市海淀区房屋管理局网站http://hdfgj.bjhd. gov. cn/xxgk/xxgs/zdly/zbgs/201712/t20171227_1472335. htm.

[9]首开保利锦都家园共有产权住房预售合同, 百度文库https://wenku. baidu. com/view/ab36c95fa22d7375a417866fb84ae45c3b35c2d1. html.

[10]邹琳华等.中国住房市场发展月度分析报告[Z].中国社科院财经战略研究院网站http://naes.org. cn/article/42700? c=65.

注释

1 项目房源分两批次组织配售工作。第一批次面向海淀区户籍无房家庭和在海淀区工作的本市其他区户籍无房家庭配售, 房源431套, 约占总房源的70%;第二批次面向符合本市住房限购条件且在海淀区稳定工作的非本市户籍的无房家庭配售, 房源185 套, 约占总房源的30%。

2 项目总房源的50% (共计484套) 面向第一组家庭, 即顺义区户籍无房家庭和在顺义区工作的本市其他区户籍无房家庭, 共13838户;项目总房源的30% (共292套) 面向第二组家庭, 即在顺义区工作且符合北京市共有产权住房申购政策的非京籍 (“新北京人”) 无房家庭, 共1785户;项目总房源的20% (共计193套) 面向第三组家庭, 即在顺义区工作的东城区、西城区户籍无房家庭, 共309户。