1月7日，国务院办公厅公布了2025年1号文件，每年国办一号文件的主题通常围绕“三农”问题，而今年一号文件——
《国务院办公厅关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（简称：《指导意见》）
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是聚焦于政府投资基金，这份政府投资基金顶层设计规划大大提振了股权投资行业信心。《指导意见》围绕总体要求、找准定位、完善分类分级管理机制、加强统筹、提升专业化市场化运作水平、优化退出机制、强化内控建设和加强组织保障，分八部分提出二十五项举措。此次《指导意见》肯定了政府投资基金的作用，向市场释放了积极信号，与此同时对政府投资基金发展中的一些痛点问题给出了正反馈。
聚焦此次《指导意见》，“政府投资基金国25条”的出台，吹响了探索建立具有中国特色的政府投资基金理论与实践号角，将对创投行业及相关从业者产生深远影响。
近年来，部分政府投资基金定位不清晰，投资领域过于宽泛，对自身定位不准确，存在与市场化基金功能交叉重叠等问题。
《指导意见》指出“政府投资基金要聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，吸引带动更多社会资本，支持现代化产业体系建设，加快培育发展新质生产力。”
截至2024年，全国政府投资基金数量超过2000支，管理规模约6万亿左右。宏观上进一步明确政府投资基金的定位，对政府投资基金政治站位提出了全面和综合性的指导意见，有利于引导政府投资基金将作用发挥到市场中急需紧缺资本但市场化社会资本自身又不愿投入的薄弱产业领域，政府投资基金不应与民争利，更应扶持重大战略落实。
创业投资类基金作为促进发展新质生产力的重要工具，但受限于其目标项目失败风险高、见效周期久、产业链发展薄弱等问题，目前发展仍相对薄弱。《指导意见》按照投资方向，政府投资基金主要分为产业投资类基金和创业投资类基金，分别围绕完善现代化产业体系和发展新质生产力，支持改造提升传统、新兴及未来产业和着力投早、投小、投长期、投硬科技。当前政府投资基金中产业类较多，创投类相对较少，实行差异化管理，是文件的一大亮点，创投类基金在政府出资比例、基金存续期、基金绩效评价等方面享有差异化管理机制，鼓励发展创业投资类基金的决心可见一斑，以上措施落地落实将有助于降低政府投资基金子基金组建难度、促进子基金快速落地、快速投资，有助于鼓励基金管理人发挥主观能动性、推动核心技术攻关，有助于耐心扶持薄弱产业逐步自立自强、解决“卡脖子”难题。
部分地方盲目跟风设立政府投资基金，设立多只、大规模政府投资基金，甚至不惜违规设立，但区域内可投项目较少、金融环境较差，导致基金空有目标募资额的架子，后期根本无法实现募资，造成财政资金和人力物力的浪费，整体存在基金数量过多、投向重复、资金分散、无法募资等问题。
《指导意见》对此进行规范，明确对基金设立采取分级管理。其中，“县级政府应严格控制新设基金，财力较好、具备资源禀赋的县区如确需发起设立基金，应提级报上级政府审批。
除上述情形外，党政机关、事业单位不得以财政拨款或自有收入新设基金，已经设立的要按照政府投资基金管理要求统一规范管理。”实践中，政府投资基金的设立正从部分省级、发达地市向区县“下沉”，各区县纷纷设立投资基金，县级政府已是近些年GP的主要募资方向之一，严格控制县级政府新设基金，对于股权投资行业而言，GP募资的“下沉化”趋势将随之改变。近年来，部分地方在设立政府投资基金中出现形式主义、胡乱“内卷”的情况，扎堆热门赛道，投资领域“同质化”，导致最终效果不尽如人意。《指导意见》对招商基金及县级政府投资基金的限制，是扶正政府投资基金及地方经济社会长远发展的重要举措，但短期内会引起阵痛，县级政府及基金管理人应积极寻求转型，寻找新的突破口。
随着国令783号《公平竞争审查条例》从去年8月起正式施行，“税收优惠”式、“奖补”式招商引资模式走到了尽头，我国各地的招商模式正在发生变革，“基金招商”模式兴起，地方热衷于通过设立诸多政府投资基金来招商引资，助推当地产业转型。
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然而，众多盲目设立的“招商基金”出现了许多“同质化”与“内卷”的情况，并对社会资本产生了明显的挤出效应，以招商引资为目的设立政府投资基金并不利于建设全国统一大市场。
《指导意见》强调，“落实建设全国统一大市场部署要求，不以招商引资为目的设立政府投资基金；省级政府要因地制宜支持优势特色产业发展，鼓励创新创业，制定政府投资基金重点投资领域清单，明确对下级政府设立基金的审批或备案要求，防止重复投资和无序竞争。”
招商引资是目前各地政府设立母基金的动力之一，政府投资基金失去招商引资功能可能会影响地方设立政府引导基金的积极性，再加上县级政府严控新设基金，预计未来我国母基金数量可能会减少、规模可能会逐步下降，创投类的尤甚。
《指导意见》中还明确，“优化政府出资比例调整机制，鼓励降低或取消返投比例。”
根据公开数据显示，政府引导基金的平均返投倍数要求在2017年时高达2.6倍，即政府出资1亿元，对应需要该基金对当地企业的投资金额不低于2.6亿元，否则将会对管理人对应的管理费、激励费以及政府出资进度等产生影响。在2024年，低于1倍以下返投要求的引导基金越来越多，如长沙经开区科创母基金、江西景德镇国控产业母基金，将子基金返投倍数设置为0.4-1倍，并放宽返投认定标准，除了最为常见的要求返投主体投资本地企业或要求投资的外地企业将其注册地、重要生产经营地、主要产品研发地、子公司或分公司设立或迁入本地外，允许返投主体发挥其影响力将外地企业通过迁址或设立子公司等形式将项目或投资落地本地、以返投主体投资的外地企业以股权投资方式投资于本地已有企业、投资的外地企业被本地企业收购、投资本地企业在外地控股的子公司以及通过子基金的关联方进行上述投资行为等多种方式完成返投认定。降低或取消返投，有利于减少行政干预，优化基金资源配置，提高基金管理人专业化运作水平，促进优质企业聚焦主业持续推进创新和竞争而非把心思都在如何迁址上。
《指导意见》对于招商基金、返投比例的要求，顺应时代发展规律，推动解决基金无序发展、恶性竞争的问题，避免造成产业结构趋同和产能过剩。
整合重组，存量优化
除了规范新设政府投资基金，庞大存量基金也将面临整合优化。目前各地方设立同类基金较多、投资领域明显交叉重合，在保障经营主体合法权益、维护市场秩序的前提下，鼓励推动基金整合重组，增强规模效应，更好服务政策目标。对于因缺乏产业基础、资源禀赋等导致政策效应不明显或募资、投资进展缓慢的基金，推动其通过优化投向等方式积极提升效能。
《指导意见》要求，“同一政府原则上不在同一行业或领域重复设立政府投资基金。设立同类基金较多、投资领域明显交叉重合的，在保障经营主体合法权益、维护市场秩序的前提下，鼓励推动基金整合重组。”
《指导意见》通过完善政府投资基金分级管理，加强整合，推动同质化基金整合重组、提升低效基金效能，有助于改变这一现状。目前内蒙古自治区本级设立了8支政府投资基金，包括自治区重点产业发展引导基金、内蒙古现代服务业股权投资基金、内蒙古文化产业发展基金和内蒙古科技协同创新基金等，一定程度上存在定位和投向重叠、活跃程度不一等问题，对目前存量政府投资基金的整合优化可能存在机会，将存量母基金集中在三到四个行业或领域，归集至较为活跃、团队专业的基金管理人进行市场化管理，有利于盘活闲置资金、提升运作效率、保护社会资本合法权益。
对于股权投资而言，长期资本一直是制约行业发展的重要因素，随着股权投资市场出资结构不断变化，国资直投加上LP出资，国资目前已成为股权投资市场的主力军，追求快速投资、稳定收益、快速退出的基金仍是在当前国资考核机制下的不二选择，“不敢投、不愿投、怕担责”更是掣肘着国资决策，但目前股权投资应更多以硬科技为主，成长周期较长，需要真正的“耐心资本”与“大胆资本”与其投资逻辑相匹配。
《指导意见》提出，“合理确定政府投资基金存续期，发挥基金作为长期资本、耐心资本的跨周期和逆周期调节作用，积极引导全国社会保障基金、保险资金等长期资本出资。在需要长期布局的领域，可采取接续投资方式，确保投资延续性。”
政府资金是创投基金最大的出资来源，畅通政府投资基金退出渠道是促进行业“募投管退”良性循环的重要一环，有助于吸引更多长期资本、耐心资本进入。从承受风险角度来看，发展耐心资本，也意味着要发展“大胆资本”。《指导意见》要求进一步完善政府投资基金管理、投资方式、管理人、绩效、容错机制等，有利于提升政府投资基金专业化市场化运作水平，比如，优化投资项目选择机制，防止偏离政策目标、与民争利。容忍正常投资风险，不简单以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据。鼓励建立以尽职合规责任豁免为核心的容错机制。2024年10月24日，深圳就《深圳市促进创业投资高质量发展行动方案（2024-2026）（公开征求意见稿）》（以下简称《行动方案》）公开征求意见，这是全国范围内首次有地区提出，要引领发展“大胆资本”，支持国资基金大胆试错。
在目前大量政府投资基金和其组建的子基金出现退出难的问题，接续基金的模式或可能成为地方政府投资基金普遍采用的一种缓解难题的方式。
《指导意见》提出，“鼓励发展私募股权二级市场基金（S基金）、并购基金等。完善多层次资本市场体系，提高新三板和区域性股权市场服务股权投资的能力，拓宽政府投资基金退出渠道。”
S基金方面，2024年以来多地掀起设立S基金热潮。安徽、湖南、天津、河南、四川等地纷纷宣布设立首只S基金。并购重组方面，2024年9月24日证监会发布《关于深化上市公司并购重组市场改革的意见》（以下简称“并购六条”）以来，A股并购重组明显回暖。另外，自“并购六条”发布以来，越来越多的上市公司选择参与设立并购基金。据统计，2024年，A股有273家上市公司发布公告称将参与设立并购基金，预计募资规模上限合计超过4200亿元。此外，2024年以来，地方政府亦纷纷参与设立并购基金。如2024年12月，上海市人民政府办公厅发布的《上海市支持上市公司并购重组行动方案（2025-2027年）》提出，用好100亿元集成电路设计产业并购基金，设立100亿元生物医药产业并购基金。受限于内蒙古地区金融市场基础薄弱，现有基金存续项目数量不多，项目进展及所处阶段不同，退出难度与障碍同质化不明显，S基金与并购基金应用市场不足，但随着存量政府投资基金的整合优化及鄂尔多斯市基金矩阵等增量基金的持续发展，接续投资基金的需求将与日俱增，S基金和并购基金在内蒙古地区的发展也将提上日程。
▌来源：内蒙古国资运营
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