2018清华同衡学术周｜新空间规划体系的统筹与融合

论坛主持人：

袁牧 清华同衡规划设计研究院 副院长/总规划师

特邀嘉宾（排名不分先后）：

李笑光 原农业农村部规划设计研究院 常务副总工程师 / 研究员

关昌余 原交通运输部规划研究院 副院长兼总工程师 / 党委委员，教授级高级工程师

张晓玲 中国土地勘测规划院 总工程师 / 研究员

王晓东 清华同衡规划设计研究院 书记/副院长

5月21日，以“空间·空间·空间”为主题的2018第六届清华同衡学术周盛大开幕，当日下午，举行了以 “规划融合” 和 “空间再生产” 为主题的自由论坛。

十三届全国人大一次会议通过了国家机构改革方案，明确组建自然资源部，从国家层面实现了主体功能区规划、土体利用总体规划和城乡总体规划等规划职能整合，空间规划的编制体系和管理机构面临一系列重大变革。在此背景下， “规划融合”自由 论坛 邀请不同领域的嘉宾从农业、交通、国土、规划治理的角度，围绕新空间规划体系的统筹与融合进行了深入探讨。

原农业农村部规划设计研究院 常务副总工程师 / 研究员 李笑光

李笑光认为， 规划融合不是形式上的融合。 应该是从上到下，从下到上，从总到分，从分再到总的过程。由于各行业差别大，形态不同，体现规划指标的不同， 要通过一张“大蓝图”进行总体控制，并通过各行业“小蓝图”引导 ，这样才能真正地把好规划落实到发展中。

乡村振兴战略的启动及现代农业的发展，形成了大量的大大小小的规划，遇到了各种问题。乡村建设、规划与产业发展的融合非常重要，存在的问题比较突出。重要的农业产业设施，在乡村层面缺乏合理的规划统筹。例如，粮食主产区按照一般的产业发展规划，除了生产之外，乡村未来的发展需要考虑存储的设施建设。由于没有进行总体的乡村规划，存储设施根据已有用地进行布局。造成给水电气道路带来的投资巨大，整洁性和美观性较差等问题。蔬菜水果主产区当前存在运输、冷藏、包装、农业观光等方面配套设施不足、配置不合理等问题。类似这些问题需要农业产业规划、乡村规划共同协调，实现真正融合加以解决。

原交通运输部规划研究院 副院长兼总工程师 / 党委委员，教授级高级工程师 关昌余

关昌余认为， 交通规划更加关注开发建设，国土空间规划注重保护与开发结合。 当前，交通规划中开发的分量更多，交通规划重点关注怎么开发、怎么建路、怎么带动地方经济发展和区域的发展，对保护的问题有时关注不足。

在规划融合方面，在其个人工作中遇到了以下四个方面的实际问题。

各部门协同。 当前阶段，各职权部门尚未做到真正协同。例如，交通部门编制规划，需要国土、住建部门提供规划的前提和条件。当前部门在前置性指导的协调方面缺乏相应的积极性，需要在制度上进行协同与融合。

外部干预科学规划。 规划应当减少外部干扰，以科学的方法进行科学的规划。通过各方妥协达到各方认可的规划，以及通过贯彻领导的意图在现有的条件下形成的规划，通常并不是最优的规划方案。

规划大视野。 五位一体，规划从业人员要有大视野和大思维。例如，2012年做国家公路网规划，很大的特点是关注国家国土安全。规划沿着国境线形成了一圈国防边境线。环评时专家认为沿国境的路线涉及环保区域，是有问题的。但在五位一体的更大视野之下，环境保护应让位于国土安全。

自上而下的规划落实。 现在我们经常遇到上位规划提出的要求在下一层面难以落实的情况。例如，最近遇到“三区三线”落地的问题，交通部认为应该配合国家做好“三区三线”落地，国家公路网的项目在县市落地纳入规划。因为没有做前置工作，路线无法设计。需要做更详细的勘察设计。真正做好多规合一与融合，依然面临很多问题。

中国土地勘测规划院 总工程师 / 研究员 张晓玲

张晓玲认为，过去大家做的规划是不同层面的规划，各有特色。例如土地规划的规划落地和管控有效性是大家公认的。城乡规划兼顾对地方发展、社会和人的关注。在落实国家规划层面，侧重点不一样，有效的点也不一样。完全是互补型的，可以实现取长补短，兼收并蓄，不存在以谁为基础。 大国土规划体系是完全重构的过程，不是原来的拼盘。大家是取长补短的关系，不存在排斥与兼并的关系。

在转型方面，当前生态文明建设对规划提出了更多要求，所有涉及空间规划的行业都存在转型问题。 我们应当更加注重如何将中央和国家战略的关注点真正地落在规划许可中。 城乡规划的转型，尤其可以从技术层面进行深入探讨，构建全新的生态规划体系。

清华同衡规划设计研究院 书记/ 副院长 王晓东

王晓东表示， 规划融合的话题在规划治理的语境下讨论才有意义，而不是在传统的规划技术和规划专业背景下讨论。 “规划融合”用得非常好，没有用经常讲的“多规合一”。每一个行业和部门都有规范事权，都有权力依法依规编制本部门的规划，指导本部门的发展和建设。多规合一是不存在的，如果规划可以合一，相当于各个部门的决策权都可以取消。以下观点，更多的是侧重于规范治理层面不同的规划之间如何融合。

规划融合对于区域规划和城乡居民点规划来说是不同的概念。 在国土、省域、市域和县域尺度，区域规划的问题是资源如何统筹调配。在城乡居民点层面的空间规划融合，更多的是各行业的建设行为如何科学有效地利用空间资源。

在治理层面，要分清保底线的空间规划融合与指导建设的空间规划融合。 保底线方面，从资源和生态的保护角度，更加强调一张蓝图管到底。在指导建设方面，每个行业和专业都有运行规律、科学技术基础和基本社会运行逻辑支撑。我们要对不同规划意图和治理意图的规划融合进行区分。

战略引导的意图落实和落地实施的意图落实要加以区分。 战略引导性的规划意图当然要强调它的整合性，放在大盘子里从更长远，更全局，更整体的角度做集中统一的决策。落地实施的角度，因为每个项目、地块的开发利用都有其特殊性。它可能就要更强调个性化的东西，而不是在一本规划里提前限定的过于刚性死板。

技术融合、政策融合和行政管理体制的融合要严格区分。 技术层面的融合不是很难，对规划院来说从技术层面进行空间规划，没有绝对的工作壁垒。但从政策（行政管理、体制机制），每个部门都有自己的事权，工作要高度精细化。有效地把各种各样的政策资源、行政资源和管理资源整合、协同发力，而不是大一统到某一个部门。

在规划治理的融合上，静态和动态的治理行为要兼顾。 规划融合绝不是在某一个规划里一次性地把各种规划调节完毕，不能通过一本规划把所有的冲突化解，冲突是贯穿规划始终的。实施过程中会不断出现新的冲突，规划的融合问题是贯穿规划编制、审批、实施和管理的全过程，不断持续地融合，而不是规划的制定过程中考虑规划的融合问题。

空间规划融合，空间规划体系建立，空间规划治理的现代化不是短期行为，不是自然资源部组建了，统合事权，就代表工作结束了，而是一个长期持续的动态过程。只要国家城镇化和城乡发展建设对空间规划治理有需求，冲突和矛盾就会始终存在。 规划融合贯穿整个工作周期，规划改革创新是持续动态的过程。

清华同衡规划设计研究院 副院长 / 总规划师 袁牧

最后，袁牧表示，清华同衡具有全产业链和和跨专业协同的综合优势，自成立以来，一直在尝试多种规划的融合，在新时期的背景下清华同衡将为不同规划和规划目标、规划理想的融合做出更多努力。