开发区改革：大部制改革的三条思路

作者：正略咨询开发区改革和创新发展研究课题组

组长：董翔

副组长：于佳、颜廷文、秦檀、龚平

组员：赵福兰、李祥祥、卢兆弘、郭振华

张延清、田可、韩瑜、陈盼

陈庆康、王怡然

指导专家：赵家俊、付百航、李必峰、平浩

来源：正略咨询（ID：zlzxwx）

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开发区在大部制改革的过程中，要解决好决策、执行、监督的分离与协调问题，更深一步需要综合考虑系统配套问题，这些结合起来，才能形成“小机构，大协调，大服务”的大部制。

改革开放后，党和国家进行了7次大规模的政府机构大部制改革，2018年3月中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，在新的历史起点上再一次进行了机构改革。此次改革依然延续大部制改革思路，对机构重叠、职能相近或交叉的部门（单位）进行合并调整，将改革前的100多个调整为改革后的26个。当然，大部制改革不仅仅是机构数量上的加减法，更是从根本的机构职能上作出更适应社会发展的调整。

就 大部制改革的目标和作用 来说：

一是整合职能 ，减少职能交叉，减少部门之间的互相推诿，打通关键环节，有利于各项工作统一安排，建立高效的宏观调控系统；

二是整合权责 ，建立决策、监督和执行相互协调又适度分离的行政运行机制，实现决策科学、执行顺畅、监督有力，权责一致；

三是优化“放管服”改革 ，简化行政审批流程，缩减工作流转环节，可以实现办事成本双向降低；

四是整合机构 ，机构数量减少，人力资源成本随之减少，由此产生的行政成本大幅降低。

开发区成立初期，社会事务较少，机构比较精简，工作人员数量也比较少。随着开发区的发展，社会事务逐步增加，行政权限从经济管理权限扩大到社会管理权限，辖区面积也逐步扩大。开发区一方面职能不可避免地扩大，一方面要保持开发区精简高效的优势，同时又受到严格的机构编制限制，在机构改革的过程中，有其特殊性和挑战性。

正略咨询通过咨询实践和大量的案例分析，发现168家国家级高新区中，内设机构数量最少的六七个，最多的三十多个，十二三个的居多。

结合相关实践，总结了 开发区机构改革的三条思路 ：

1.借鉴最新党和国家改革机构改革思路，整合优化组织，将一些原来独立的直属机构、事业单位按照职能相关性整合至内设机构，减少机构数量，加强管委会整体的管控能力。

如某国家级高新区在机构改革前，有十几个内设机构、十几家直属事业单位。这些直属事业单位机构规格比内设机构低半级，受管委会直接管理。加上下属的几家街道办事处，管委会直接管理的机构多达三十多家。由于机构数量众多，管委会对部分业务单一、行政权力较少的直属事业单位的关注度较少，导致这些单位管理不善，人员工作积极性较差，管委会整体管控与协调力度不足。同时，管委会十几家内设机构下辖四十多家相对独立的二级机构，部分内设机构对二级机构的管理力度不足，部门整体协同性不足，管理效率不高。

针对这些问题，该高新区进行了机构改革，将原所有事业单位按照职能相近和与市级相关部门对口原则，整合进内设机构，并参照国家最新机构改革政策，对内设机构职能进行拆解、补充和重组，完善职责的同时大大精简了机构数量。更进一步取消了大部分原来的二级机构，在内设机构内重新划分科室，加强内设机构的管控能力。

2.以精简高效、权责一致为原则，将职能相近、服务对象相同的部门进行整合，减少职能交叉，构建大部制。 就行政角度来说，开发区机构改革重在转变政府职能，回归公共服务的定位，由管理型政府向服务型政府转变。

济南高新区、徐州高新区、昆明高新区、潍坊经开区等开发区通过机构改革，实施综合执法、综合审批，逐步实现“一支队伍管执法，一枚公章管审批”。

部分开发区在机构整合时有一些通用做法，例如将经济发展和科技创新职能整合到一个部门，由同一个部门为企业提供经济与科技服务；将国土、规划、建设、房管等职能整合到一个部门，由一个部门管理开发建设及其后续；将安全监管、食药监管、工商等整合到一个部门，成立市场监管局，即统一管理市场主体，减轻了企业负担且提高了政府的效能。