经典 | GOVERNANCE:治理的阐释

本世纪90年代以来，随着公共权力在经济和社会发展中扮演的角色愈益重要，Governance已经成为国际上政治学和经济学领域中一个较为流行的名词。但是在我国学术界，对Governance的阐释尚有待深人。

Governance的中文意思主要是统治、管理或统治方式、管理方法，即统治者或管理者通过公共权力的配置和运作，管理公共事务，以支配、影响和调控社会。在这里，重要的是公共权力的运用形式、方法或手段，而不是统治或管理的内在依据、原则或规律。因此，有的学者将Governance译为“治道”，我以为有可商榷之处。因为根据中国文化传统，“道”一般是指事物运动的内在依据和规律，而Governance主要是指“在管理一国的经济和社会资源中运用公共权力的方式”，因此，我认为Governance还是译为“治理”较好。

从政治学层面看，古代统治者讲治国之道或治国方略，主要是就原则和规律而论的。因为在古代社会，公共事务相对简单，加之实行专制统治，公共权力的配置和运作在基本形式上变化甚微，统治者更多注重的是按照某种既定规则去运作权力，而不是在体制一形式上作出变动和调整。被统治者也不可能通过制度化的渠道要求变动权力的配置和运作形式。

但是，在现代社会，公共权力的配置和运作形式愈益重要。首先，现代社会发展迅速，公共事务大量增多，只有通过公共权力的合理配置和有效运作，改善公共权力使用方式，才能妥善处理公共事务，适应环境的挑战。无论是古代中国的“无为而治”，还是近代西方的“管理最少的政府是最好的政府”的观念都已不适应现代社会的发展。以美国为首的西方国家正是发现并运用了政府干预这只“看得见的手”，才得以走出经济困境。而在后现代化国家，通过公共权力的力量积聚和配置各种资源，以促进经济和社会的跳跃式发展显得更为重要。这也正是在现代国家里，政府的经济和社会职能以及相应机构迅速增多的重要原因。当然，公共权力干预程度与公共事务处理效率和社会发展并不是呈绝对正比关系的。如果公共权力干预过度，反而会造成行政效率低下和社会停滞。因此，要实现公共权力的能动作用，就必须善于选择并不断调整公共权力的配置和运作形式。其次，更为关键的是，现代国家至少大多数形式上是人民主权国家，在社会主义国家一切权力属于人民，人民有权要求参与设计和选择公共权力的配置和运作方式，使国家得以按照人民而不是少数统治者的意志运转。所以，无论是从公共权力推动社会的效率原则，还是从公共权力归属人民的民主原则来讲，都要求公共权力的配置和运作形式必须经常性地变动，即改革政治体制，调整施政方式。

治理是对公共事务的处理，以支配、影响和调控社会。而要达到治理的目的，必须借助于公共权力。因此，在治理的逻辑结构中，公共权力是最为核心的概念。

权力是反映主体一客体、命令一服从关系的影响力。与一般权力相比，公共权力的最主要特点是其公共性，即它来自社会，同时又是支配、影响和调控社会的唯一公共权威性力量。显然，任何一个社会要正常运转，都只能或只允许有一个合法的公共权力体系。

在相当长的时间里，政治学界对公共权力的理解较为偏狭，将其简单地等同于国家。毫无疑问，从统治的角度看，国家是一种公共权力。但这两者却不宜划等号。恩格斯在(家庭、私有制和国家的起源》一文中对公共权力作出了较多阐释。他认为:“国家的本质特征是和人民大众分离的公共权力。”在这里，恩格斯的确是将国家权力与公共权力相提并论的。

但是，在作出这一论断之前，恩格斯对国家产生以前的社会发展作出了大量考察，认为国家的产生是阶级对立发展到不可调和的程度的产物。而在国家产生以前的社会，也存在氏族或群体性的公共事务，存在处理公共事务的氏族组织机关和首长，存在居民自动的武装组织，即存在公共权力。这种一定范围内的自我管理，即社会自治性的公共权力，与国家公共权力的不同之处在于:前者是基于社会合作的需要，后者是因社会冲突难以调和而产生;前者“站在社会之中”，后者居于社会之上;前者依据的是共同同意，后者依据的是强制，并有相应的强制机关。所以，恩格斯将国家称之为“特殊的公共权力”。

可见，公共权力应是一个体系。在公共权力体系内，国家是最高形式的公共权力，是具有强制性的特殊的公共权力。各种权力的影响范围和程度有所不同，正如恩格斯所说:“在阶级对立还没有发展起来的社会和僻远的地区，这种公共权力可能极其微小，几乎是若有若无的”。在这些社会和地区，主要依靠社会自治管理有限的公共事务。当然，自国家产生后，国家和公共社会融为一体，源自古老氏族组织的自治权便被包容在国家权力之中，并受到国家权力的强力控制。但这并不意味着社会自治权不复存在。相反，愈是处于国家权力的末梢，社会自治权愈明显。无论是古代中国乡村的“乡绅治乡”，还是近代欧洲的城市法人团体自治，都反映了这一现象。随着社会的发展，国家和公共社会的界限日益清晰，在公共社会内部产生并蕴含其中的用于处理一定范围公共事务的社会自治权的影响会愈来愈大。特别是在国家与社会交接的地方，往往是国家权力和社会自治权并存，在治理过程中共同发挥作用。所以从治理的角度看，公共权力体系应包括国家权力和社会自治权两部分。

人们将公共权力等同于国家权力的另一个原因，在于国家权力的偏狭性使国家的公共职能居于依附地位。公共权力本是基于处理公共事务的需要产生的，并为公共社会服务的，即行使公共职能。但是，国家这一特殊的公共权力最初产生于社会冲突，一开始便成为经济上居主导地位的阶级的统治工具，其功能主要是阶级统治。处理经济和社会等与全体民众相关的公共事务的公共职能只能居于依附地位，是统治者为维持阶级统治所不得不从事的活动。另一方面，在相当长的时间里，社会的公共事务较简单。如古代中国，与公众利益密切相关的主要是公共水利工程和公共安全。国家成为处理有限公共事务的唯一权力机构。而在现代社会，因公共事务大量增加，国家权力的公共性(至少在法理形式上)愈益明显。任何国家权力只有有效地处理公共事务，履行其公共职能，才能维系其统治地位。与此同时，市场经济的发展推动着社会的自我运转和公共社会的发育，公共事务大量增多，仅仅依靠国家权力已无法有效治理社会。社会的治理愈来愈需要产生并包含于社会之中的社会自治权的参与。因此，就权力的公共服务性而言，公共权力应是一个以国家权力为主导，同时包含社会自治权的体系。

Governance着重于治理形式，即公共权力的配置和运作。但任何公共权力的配置与运作都与公共权力的归属密切相关。

公共权力本来是适应公共社会需要、处理公共事务而产生的。但在相当长的时间里，公共权力具有很大的偏狭性，即公共权力仅仅归属于少数人或某一阶级。恩格斯因此将其称为统治阶级的工具。随着社会的发展，公共权力的公共性日益突出，公共权力最终归属于全体公民。

与专制政治相比，民主政治至少在形式上具有以下特点:①执掌公共权力的治理者由人民挑选，人民是公共权力的授予者;②治理者根据至少在形式上是体现全体人民的意志的宪法和法律进行治理;③人民有参与治理活动的机会和可能。这些特点决定了专制政治和民主政治在治理形式上必然有所不同，由此便产生出公共权力的配置问题。

公共权力的配置是根据一定规则对公共权力的直接分配和掌握。公共权力集中于少数人乃至个别人手中，称为集权治理。而公共权力依其性质和职能，分别由不同的人执掌，称为分权治理。如立法、行政和司法三权分立和制约的横向分权，中央领导和地方自治并存和制约的纵向分权。西方传统政治理论将集权和专制、分权和民主相等同，这表明只有通过公共权力的配置方式，才能使公共权力的归属最终得以体现。但经验证明，西方传统政治理论存在两大缺陷:①集权和专制、分权和民主不宜简单等同。特别是在那些具有长期中央集权传统的国家的民主化进程中，由集权向分权转变要经历一个长期的过程，不能只因权力集中而简单否定其民主性质。②集权和分权作为权力的配置形式，治理社会的功效有所不同，因而不宜作简单的价值评判。对于后现代化国家来说，一定程度的权力集中，有可能迅速积聚经济和社会资源，促进社会的高效率运转。面临日益激烈的竞争环境，许多发展中国家不能不在精英集权和公民参与之间作出痛苦的抉择，正在于集权治理有其特有的功效。

伴随公共权力资源的配置，必然产生相应的权力组织机构以及相应的权职规则，由此而形成一定的政治体制或架构。但是，政治体制只是公共权力的载体，公共权力只有在运作过程中才能对权力客体发生作用。公共权力的运作实际上是权力主体将其意志在社会上推行贯彻的过程，也是处理公共事务，支配、影响和调控社会的过程。在此，公共权力的运作方式与治理状况有更为直接的关系。

公共权力的运作方式又可称之为施政方式，即在政治体制架构下，执掌权力者通过一定方式施以政治影响，以达到治理目的。而权力主体采取何种方式施政与公共权力的归属和配置密切相关。

公共权力的运作方式主要有以下几种:①强制。作为公共权力最高形式的国家权力之所以是特殊权力，主要在于它拥有唯一合法的强制力，如军队、警察、监狱以及其他强制手段。一般来讲，愈是集权治理，采用强制方式愈多。②契约。在现代社会中主要表现为依据民主程序制定或认可的法律规则。公共权力制定和执行法律规则，并根据法律规则运作，依照法律规则施以政治影响。民主分权治理运用契约方式较多。③分配资源和价值。公共权力存在的重要基础在于拥有多种资源和价值。权力主体通过分配资源和价值施以政治影响。如制定公共政策，分配经济财富，确定奖惩等。在现代社会，公共权力在履行其公共职能时正越来越多地利用这一方式。公共权力的运作不仅取决于公共权力自身，而且受到各种环境因素的影响，从而引起治理形式的变化。如金钱介人公共权力运作的“金权政治”，教权凌驾于公共权力之上的“教权政治”，黑帮组织控制公共权力的“黑帮政治”，社会权力脱离公共权力体系控制的“土围子政治”，军人干预公共权力的“军权政治”等。

公共权力的运作实际上是公共权力与社会的互动过程。在这一过程中，不仅公共权力影响社会，社会发展也会引起公共权力及治理形式的变化。一是改变公共权力的归属，即基本政治制度变革。现代世界大多数国家至少在法理形式上已经解决了这一问题。二是改变公共权力的配置方式，即政治体制构架变动。这对于大多数发展中国家来说都是有待解决的问题。三是公共权力运作方式的调整，即根据环境规范和改变施政方式。几乎所有国家都面临这一问题，即“政策之争”多于体制变更。正因为如此，公共权力的配置与运作即治理形式愈益引起高度重视，Governance一词也日益流行。

治理是公共权力与社会的互动过程。在这一过程中，公共权力居于主导地位。公共权力要实现治理社会的目的，必须具备或创造一定的条件。治理形式也会相应表现出多样性。

其一，公共权力运作的合法性基础。治理反映了权力主体对权力客体的影响。公共权力要实现治理的目的，必须得到权力客体的认可和服从，即建立合法统治基础，形成体现命令一自愿服从关系的权威。公共权力由权力向权威的转换以及不同的权力合法性基础，会产生出不同的治理形式。

马克斯·韦伯从公共权力合法性基础的角度，将治理形式分为三类:①传统型统治，即统治者凭借自古有之的传统规则治理，被统治者依据传统规则而服从统治。②个人魅力型治理，被统治者出于对超凡人物的信仰、追随而服从统治。③法理型统治，即统治者根据包括统治者和被统治者在内的全体社会成员共同制定的法律规则施政，被统治者出于对法律规则的认同而服从统治。韦伯这一形式主义的客观分类有一定意义。但是，这一分类建立在自愿服从假设的基础上。实际生活则异常复杂，如暴力压制一非自愿服从也是广泛存在于不同历史时期的治理形式，只是这一形式一般难以持久而已。

著名社会学家费孝通从微观的角度考察了中国乡土社会的权力、权力的合法性基础以及治理形式，并将其分为以下四类:①基于社会更替的长老统治。子女出于对前辈的敬畏而服从统治，代表历史和文化的长老居于社群的权力中心，施政方式主要是教化。②基于社会合作的同意权力。社会成员出于合作需要而服从共同制定的契约性规则以及规则的执行者，施政方式主要是制定规则和监督规则的执行。③基于社会冲突的横暴权力。被统治者出于对横暴力量的畏惧而服从统治，施政方式主要是强制。④基于社会变迁的时势权力。被统治者出于对社会变迁中居于优势地位的人的尊敬而服从统治，施政方式主要是动员。

其二，公共权力运作中对社会资源的占有和支配。任何公共权力的运作都必须借助于一定的经济社会条件。恩格斯为此指出:“为了维持这种公共权力，就需要公民缴纳费用—捐税。”公共权力占有和支配的社会资源愈多，权力运作就愈顺利，治理也愈容易。因此，公共权力对社会资源的占有和支配状况不同也会产生不同的治理形式。

1、全能政治，其基础是公共权力对社会资源的垄断性占有和支配。如古代中国的“普天下之下莫非王土，率土之滨莫非王臣。”公共权力几乎垄断所有社会资源，民间社会自由活动的空间极其狭小，国家和公共社会融为一体，公共权力无所不在，无所不能，施政方式缺乏必要的制约，如不受节制的横征暴敛。

2、强能政治，其基础是公共权力占有和支配的社会资源足以实现治理社会的目的。在这种治理形式下，公共权力和公共社会有所分离，公共社会有其自由活动的空间。但公共权力所占有和支配的社会资源使其有足够的能力驾驭和控制社会，施政方式灵活多样。

3、弱能政治，其基础是公共权力占有和支配的社会资源较为有限，难以适应有效治理社会的需要，施政方式僵固简单。

4、无能政治，其基础是公共权力占有和支配的社会资源极其有限，对治理社会无能为力。在这种治理形式下，公共权力占有和控制的社会资源甚至连自身的维系都有困难，更不用说采取各种方式施以政治影响。

由于公共权力的弱能和无能，社会极易陷人无序和失控。在一些发展中国家，公共权力或是软弱无能或是受制于其它力量，重要原因便是可供支配的社会资源太少，特别是公共财政基础薄弱。这也是90年代以来愈来愈多的人将公共财政视为治理形式和状况的重要量之一的原因所在。

其三，公共权力所提供的公共产品。公共社会之所以需要公共权力，主要在于它能提供特殊的公共产品。这一职能是其它任何权力体系所不具备的。权力客体正是出于对公共产品的需求而服从公共权力，换言之，公共权力只有为社会提供一定质和量的公共产品，才能获得社会的认同和支持。因此，治理状况在很大程度上取决于公共权力提供的公共产品能否满足公众的需求。

公共权力提供的公共产品随着社会发展而不断变化，但基本的有以下几类:①管理经济，为物质生产提供必要条件。任何公共权力只有解决社会民生问题才能得以维系和巩固。②公共安全。公共权力基于社会冲突而产生，其重要功能就是调解和限制冲突，维系公共生活秩序，为公民提供人身和财产安全保障。③公共服务。即为公众的生存、发展提供必要的服务，创造有利的条件。随着社会的发展，公共社会对公共产品的需求不断增加，如保护公民权利，维护社会公正，推进社会福扯等。在现代社会，公共权力的公共性日益突出，公共社会对公共产品的需求迅速增长。由此便需要通过公共权力的合理配置和有效运作，寻求合适的治理方式，提高公共产品的生产能力，以满足公共社会需求。90年代以来，愈来愈多的国家将发展经济和推进社会福扯置于首位，并为此变革政治体制，调整施政方式，提高政府效率。这正是Governance在国际社会和学术界大行其道的重要原因。