美国国防部力求创造和

维持竞争环境保障国防工业基础

来源：蓝海星智库， 作者： 孙兴村

编者按：美国国防部认为，市场竞争是塑造国防工业环境、支撑国防战略的关键，尤其在内需减少的情况下，“维持竞争”已被美国政府视为是除“稳定研发”、“武器出口”之外维持国防工业基础的三大手段之一。本文通过分析美国国防部负责采办、技术与后勤的副部长办公室2014年8月发布的《创造和维持国防部供应与服务竞争环境指南》，摘取其中有关采取竞争原因、阻碍竞争因素、创造和维持竞争环境措施的有关内容。“指南”中提出的创造和维持竞争环境的一系列措施、技巧和范例，旨在引起对各种竞争方式的思考，以培养持续重视竞争的环境，值得参考借鉴。

一、采取竞争的原因和阻碍竞争的因素

美国国防部采取竞争的7个动因和10个阻碍竞争的因素。

二、创造和维持竞争环境的措施

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美国国防部负责采办、技术与后勤的副部长办公室2014年8月发布《创造和维持国防部供应与服务竞争环境指南》，该指南分8个方面论述了创造和维持竞争环境的一系列措施、技巧和范例。

1、通用技术和方法

美国国防部一般在项目开始之初便引入竞争，但通常中标者成了长期无法改变的唯一供应商，这种现象称为“厂商锁定”。在厂商锁定的情况下，国防部在议价方面处于明显劣势。因此，维持竞争环境不仅仅体现在项目开始阶段，也体现在项目进行过程中。

项目招标前，要进行全面的市场调研以了解竞争格局，如果可行则优先使用小企业，如果公开竞争不可行则探索有限竞争；让供应商及时了解需求信息，手段包括信息征集书（RFI）、方案征集书（RFP）、预征集会议、潜在供应商约谈、招标结束后制定报告以帮助未中标的供应商在下次采办时更具竞争力。

2、开放式系统架构

开放式系统架构（OSA）的核心在于硬件或软件的模块化工程开发，使得从独立供应商采购不同的组件成为可能，既促进了子系统层面的竞争，又为系统升级创造了竞争机会，最终降低了系统的全寿期成本。

制定适用的、贯穿整个生命周期的技术标准和相关规范、要求、接口控制文档（ICD），并随技术的发展灵活修改这些内容；鼓励主承包商在设计阶段使用开放式系统架构，以按标准将来自其他供应商的组件集成到系统中。

3、知识产权策略

项目管理必须建立和维持知识产权策略，以识别和管理知识产权相关问题，如技术数据和计算机软件成果、专利技术及其许可权限等，这将是消除竞争障碍的重要机制。

在项目整个生命周期更新知识产权策略，制定有效的可最大化每个阶段竞争的知识产权策略，包括额外系统和备件的采购、操作和培训、保养及维修、能力升级或技术嵌入等；在招标和合同中强调数据交付成果和数据权限；在成果和权限不明确的情况下，在合同中预留选择权，如需要则以合同所定价格采购；将国防部资助与私人资助的技术分开，国防部要获得其资助开发相关的技术数据和计算机软件（TD/CS），采购私人资助的商业或专利技术；不应强制获得比所需更多的知识产权权限。

4、开发项目竞争

原型法有助于国防部在做出重大决策前降低技术风险、改进需求和设计、估算成本并评估制造工艺。根据美国《武器系统采办改革法案》（WSARA）的规定，竞争原型是重大国防采办项目的强制性要求，如果在系统层面不可行，也必须在重要子系统层面进行。

通过小企业创新研究（SBIR）计划促进小企业参与分包项目的竞争；使用跨部门公告（BAA）进行招标，阐明需求而不规定实现方案以鼓励竞争；使用法律授权、合作协议或其他交易等非合同工具鼓励非传统国防供应商的参与。

5、武器系统生产竞争

在孤源项目中，中标者获得所有任务，国防部希望投标者尽全力提出最优的方案，未中标者可能几十年无法进入这个市场；选取两个或更多供应商以维持竞争环境，较大份额给予低价供应商，这种多源策略需要商业案例分析（BCA）的支撑；资助并维持可靠的备选承包商，为市场带来竞争；国防部拆分系统或成品的组件，然后将竞争采购的组件或子系统交给总承包商来集成，避免总承包商可能附加的转嫁成本；指定系统开发者或唯一中标者为主供货商，由其向一家或多家公司提供帮助和专有技术，使这些公司也逐渐成为供应商；在供应商不再存在、必要技术数据不可用或再采购昂贵时，可通过逆向工程复制产品。

6、服务采办竞争

让包括需求方和采办方在内的利益相关者参与制定采办策略；指定一名高素质的项目经理专门负责需求的确定；通过不定期交付/不确定数量（IDIQ）合同消除竞争性招标的障碍；为技术、成本和过往表现等供应商评估标准设定不同的权值，以降低现任服务商的优势，避免过度约束潜在提供商。

7、商用现货竞争

反向拍卖是指一位买家与多位卖家的商业策略，与传统拍卖相比，主要区别是：由买家发起，出价低者中标；通常采用软件工具实现；指定竞标时每次降价的幅度；招标过程中有时间限制；网上在线操作为主，面谈为辅。通过美国总务管理局（GSA）与各类商业企业签订长期政府采购合同，以总额折扣定价的方式采购商品和服务。

8、间接竞争

让当前供应商认为国防部还有其他选择，便可进行间接竞争；采取措施降低转换供应商的成本，实现竞争威胁的间接影响。

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美国武器装备竞争性采办的新发展

来源：蓝海星智库，作者：穆玉苹

美国等市场经济国家一直将竞争作为指导武器装备采办活动的基本主张。近年来，国防采办竞争率情况不容乐观，合同竞争率从2009年的60.7%下降到2015年的55.4%，达到近10年的最低点。

美国武器装备采办竞争率在下降

美国政府在根据新形势，推进基于效率和效益的采办管理改革，关于采办竞争的政策和措施有了新的调整变化。

一、美国武器装备竞争性采办面临的新形势

美国武器装备采办以及采办合同竞争情况，受到了政府自动减赤、采办主客体结构变动等因素的影响，具体包括：

一是国防采办预算波动的影响 。2011年美国政府启动自动削减赤字机制后，国防采办的财政资源受到限制，对采办竞争的影响是，一方面，装备发展思路上更倾向于维持现有装备，从而以非竞争途径选择延续之前的合同；另一方面却是，针对新装备技术的采办，政府更加专注于在既定金额下获取更大的价值和更高的效率，使得利用竞争降低成本成为重要途径。

二是装备技术需求变化的影响 。航空母舰、联合攻击战斗机等装备系统更加复杂化，以及“第三次抵消战略”的大力实施给国防装备与技术采办带来更高要求。因此，对各阶段竞争的要求更加复杂。

三是供应商结构变化的影响 。一方面，美国传统大型供应商的兼并重组近年来再度活跃，仅2015年就有12项并购列入国防部“重大交易”，包括了哈里斯公司收购Excelis公司、ATK和轨道科学公司合并、计算机科学公司政府服务部门和SRA国际公司合并（成立了CSRA）、洛马收购联合技术的西科斯基飞机部门等，这一系列的并购行为减弱了大型承包商领域的竞争态势。另一方面，国防部在引入非传统供应商方面举措频频，拓展了美国武器装备竞争性采办参与者的范围。

四是老问题和新矛盾带来的影响 。首先是竞争性采办中的老问题仍未解决，例如国防知识产权归属不合理、招标吸引力不足、监管不力等问题依然存在；加之，旧的采办模式和流程又出现对装备技术发展快速等新特点的不适应，流程过于冗繁僵化。诸多机制上的新老问题成为许多企业参与国防项目、维持国防采办竞争性的负面影响因素。

二、美国在武器装备采办政策中强化竞争

美国政府的采办政策在进行调整，其中基本原则之一就是提高国防部合同方面的竞争数量和效率。

《2009年武器系统采办改革法》从法律上推进竞争，明确规定，在每一个重大采办项目全寿期的“主包和分包层面上，必须要有竞争或竞争选项”，“要保证主承包商在进行重大武器系统的主要分系统和部件的研发和制造外包决策时，能够‘充分而平等地对待’除自己以外的所有合格供应商”。