【正文】

本文聚焦 45 号文。

一、政策放松力度持续加大：允许专项债用于土地储备和房地产相关领域

2024 年以来，政策层面开始放宽专项债的用途，允许其用于土地储备和房地产相关领域，并发布了一系列文件，这和以前相比算是比较大的变化。具体看，

（一） 2024 年 5 月 14 日，自然资源部发布了《关于实施妥善处置闲置存量土地若干政策措施的通知》（自然资发〔 2024 〕 104 号），明确提出“对收回收购土地给予资金支持”。

随后全国切实做好保交房工作视频会议进一步提出“相关地方政府应从实际出发，酌情以收回、收购等方式妥善处置已出让的闲置存量住宅用地，以帮助资金困难房企解困”。

（二） 2024 年 10 月 12 日，财政部新闻发布会明确提出“允许专项债券用于土地储备……可以用于新增的土地储备项目”。同年 11 月 7 日，自然资源部便发布《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》（自然资发〔 2024 〕 242 号，下称 242 号文），明确了专项债券收回收购闲置存量土地的

相关实施细节。

（三） 2025 年 3 月 4 日，自然资源部、财政部联合印发《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知 > （自然资发〔 2025 〕 45 号），在 242 号文的基础上进一步明确地方政府专项债券可以用于土地储备，政策放松力度明显加大。

以上举措相较于以前是比较大的突破。这主要是因为，自 2019 年 9 月 4 日的国常会第一次公布地方政府专项债券负面清单（专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目）后，专项债资金的用途便一直比较严格，此次 242 号文及 45 号文的连续发布表明政策层面在收储方面的力度是逐渐增大的。

二、专项债券用于支持土地储备的相关细节

242 号文明确专项债用于收回收购闲置存量土地的相关细节， 45 号文进一步明确了专项债用于支持土地储备的相关细节，两个文件的发布时间较为接近，内容上亦有相似之处，不过总体看 45 号文明显是在 242 号文的更进一步。具体看，

（一）明确收购闲置土地和支持土地储备均由纳入名录管理的土地储备机构负责实施。

（二）收购和支持资金来源于地方专项债，即债务仍然由地方政府承担，只是由之前的隐性债务变成了显性债务。

（三）对于闲置土地的回收， 242 号文明确收购价格不能高于企业当初的购地成本（评估价格与企业购地成本孰低原则），即企业在这个过程中有可能是亏损的；但对于土地储备项目的支持，并未明确相关估价细节。

（四）相较于 242 号文，本次 45 号文的要求明显更少、条件也更松，其仅指出“不得利用专项债券资金反复回购，造成债券资金空转、虚增财政收入等问题”。这个值得关注，也即有些地方可能会与平台配合，以专项债券的名义支持土地储备项目，平台拿到项目之后继续闲置不开发利用，随后政府再次利用文件进行回购，如此反复…等等。

三、如何看待专项债用于支持土地储备？

（一）地方政府没有多余的财力完成支持土储项目的政治任务

从用意上看，其实很清楚，那就是为地方政府收回收购闲置存量土地或支持土储提供资金，背景是地方政府没有多余的财力完成这项任务，且当初卖地的收入已经花出去了。

例如，从时间轴上看，专项债用于回购闲置存量土地始于 2024 年的 517 新政，不过此后地方政府回收闲置存量土地的进展相对较为缓慢，最根本的原因便是地方财力不足。为此，已经实施的一些案例则通常采用变通的做法，即地方政府不以现金进行回购，而是允许房企在以后重新拿地时进行抵扣，这实际上是变相增加了地方政府的隐性债务。

（二）成本无法覆盖或“保交付”任务重使得部分企业没有重新开发的动力和意愿