2018年，“三线”划定将提速快进

来源：国宏高端智库

作者：黄征学、宋建军，中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所；孙月阳，中国人民大学实习生

“三线”是空间规划的重要内容，也是从源头上保护生态空间和农业空间、限制城镇空间的重要手段。2017年，国家在深入推进空间规划试点的基础上，积极开展“三线”划定试点，率先强化对重要生态功能区、重要生态敏感区、永久基本农田等空间的保护，取得了阶段性成果。

自2012年环保部开展生态保护红线划定试点以来，生态保护红线的划定技术规程和管理制度不断完善。2017年中办和国办联合印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》（以下简称《若干意见》）对生态保护红线划定技术、总体目标、管理制度等提出原则规定。根据《若干意见》的要求“2017年年底前，京津冀区域、长江经济带沿线各省（直辖市）划定生态保护红线”。为加强生态保护红线划定的技术指导，2017年5月，环保部办公厅和发改委办公厅共同印发了《生态保护红线划定指南》。

截至2017年12月，京津冀“一省两市”和长江经济带“九省二市”已按要求完成生态保护红线划定工作，划定方案已经环保部和发改委原则审核通过，下一步将进一步修改完善、报国务院批准后发布实施。从面积上看，各省市生态保护红线范围内的面积占比多在三成左右，如，天津红线区占25%、上海占44.5%、江苏占22.23%、江西占33.09%、湖北占33.4%、湖南占39.72%、重庆占37.3%、四川占40.6%、云南占30%、贵州占31.92%。根据试点要求，方案批准后工作重心将转向以下五方面：发布与宣传划定方案、启动勘界定标试点、制定《生态保护红线管理暂行办法》、建立省级生态保护红线监管平台节点、形成日常监控和现场核查能力。

目前，贵州省已经出台了《贵州省生态保护红线管理暂行办法》，四川提出要加强定期绩效考核并将考核结果作为确定生态补偿资金的直接依据，江苏、湖北、重庆、海南开展了生态环境准入负面清单、生态补偿、绩效考核和监管平台等方面的试点。

自2016年8月国土资源部和农业部联合下发《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》以来，国土资源部连续下发了《永久基本农田数据库标准》（2017版）、《永久基本农田数据库成果汇交要求》（2017版）、《永久基本农田数据质量检查细则（2017版）》等技术规范文件，永久基本农田划定如火如荼开展。

2017年2月，国家土地督察机构先后派出180个督察组、1154人次，实地督察了全国71%的地级市和39%的县，推动各地全面落实永久基本农田划定任务。2017年6月底，永久基本农田划定工作全面完成，全国有划定任务的2887个县级行政区全部落到具体地块、明确保护责任、补齐标志界桩、建成信息表册、实现上图入库，划定成果100%通过省级验收，成果数据库100%通过质检复核。划定工作以“应保尽保、量质并重”为原则，实际划定保护面积15.50亿亩，超过《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）调整方案》确定的15.46亿亩保护任务目标。

为了促使“不让划”、“不敢划”、“不愿划”转向“主动划”、“真心划”、“规范划”，实现“划优、划实、划足”，各级政府逐级签订责任书，把保护责任落实到地方各级政府，落实到村组、落实到农户，并设立统一标志，接受社会监督。据不完全统计，全国共签订608万份责任书，设立27万个标志牌。

尽管2006年的《城市规划编制办法》就已提出要“研究中心城区空间增长边界，提出建设用地规模和建设用地范围”，但实际规划中，各城市并未完全引入“城市增长边界”的概念。直到2014年8月，住建部和国土部确定在北京、沈阳、上海、南京、苏州、杭州、厦门、郑州、武汉、广州、深圳、成都、西安以及贵阳等14个城市开展划定城镇开发边界试点以后，城镇开发边界的划定才开始从理论走向实践。截止到2017年，首批14个城镇开发边界划定的试点工作基本完成。部分省份根据试点经验出台了技术规范，如，《福建省城市开发边界划定和管理技术要点》（2017）、《四川省城市开发边界划定导则（试行）》（2015）等。国土部和住建部已着手总结试点经验，积极研究出台城镇开发边界划定的技术规程。

自2014年四部委启动28个市县“多规合一”试点以来，2017年又开展了海南、宁夏、吉林、浙江、福建、江西、河南、广西、贵州等9个省份的省级空间规划试点。目前，9个省份基本完成《省级空间规划试点方案》确定的“四个一”目标，即，形成一套规划成果、研究一套技术规程、设计一个信息平台、提出一套改革建议。如，海南成立了省级空间规划委员会，宁夏成立了空间规划改革试点工作领导小组，浙江省建立了省级空间规划信息平台和资源环境承载力监测预警平台。2017年8月，中央深改组第38次会议审议了《宁夏回族自治区关于空间规划（“多规合一”）试点工作情况的报告》。与此同时，开展“多规合一”试点的市县，如浙江开化、广西贺州等地的规划已通过省级人民政府审批，开始实施。

结合空间规划试点，各地形成了技术规程或数据标准，如，《福建省试点市县“多规合一”编制技术导则（试行）》（2017）、《河北省市县“多规合一”成果数据标准（试行）》（2017）、《安徽省市县空间规划编制技术导则（试行）》（2017）、《安徽省市县空间规划数据标准（试行）》（2017）。

自开展“三线”划定和空间规划试点以来，部门协调配合、地方积极参与，部分地区已取得一些阶段性成果，但同时也面临对“三线”理解存在偏差、划定流于技术层面和政策措施滞后等问题。

2012年开展划定生态保护红线试点以来，各地先后出现了生态保护红线、生态红线、基本生态控制线、生态控制线、生态底线、生态控制区等众多名称。2017年中办和国办印发《若干意见》后，“生态保护红线”被社会广为接受，但对生态保护红线的内涵，法律法规和政府文件又有所不同。《环境保护法》对生态保护红线的定义为：国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。《生态保护红线划定指南》（2017）将生态保护红线界定为：在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。同《环境保护法》的定义的差别在于明确了五类生态功能重要区域，生态环境敏感区似乎为一类区域。

此外，尽管《生态保护红线划定指南》（2017）要求生态保护红线划定方案应与主体功能区协调一致，范围要涵盖国家级和省级禁止开发区域，且原则上按禁止开发区域的要求进行管理，但由于各种类型的禁止开发区都有独立的管理体系，与当前生态保护红线管理制度存在冲突。如，根据《若干意见》，变更红线范围必须经过国务院审批，而《自然保护区管理条例》、《风景名胜区条例》等法规规定变更范围仅需设立级别政府或部门批准即可。

虽然永久基本农田控制线的划定已经完成，但不同程度存在划远不划近、划劣不划优、划零不划整的现象，有的地方甚至把园地、荒地、滩涂、林地划入基本农田，基本农田“上山下海”也时有发生。特别是，基本农田还是以指标管理为主，管控面积来自上级部门下达的任务，而非耕地实际保有量，永久基本农田指标和坐标之间没有建立对应关系，数据-表-图-坐标联系不紧密，指标数据质量不高。近些年来，随着退耕还林、退耕还湿等生态建设工程的实施，部分地区耕地实际保有量已少于永久基本农田下达的指标。

同时，由于农业空间和生态空间在实践中难以绝对分开，永久基本农田控制线和生态保护红线在划定中也有交叉。如，宁夏石嘴山生态保护红线与永久基本农田重合的面积4.23平方公里；浙江开化生态保护红线和永久基本农田之间交叉面积高达14.73平方公里。如何协调两条红线管控，也面临政策不统一的问题。多数地方按照生态保护红线和永久基本农田分别管理，但《贵州省生态保护红线管理暂行办法》将永久基本农田纳入生态保护红线统一共同严格管控。而根据主体功能区规划，永久基本农田属于限制开发区中的农产品主产区，而生态保护红线多属于禁止开发区，两者有不同的负面清单、不同的管理强度、不同的政策体系，合并管理难度大。

由于上述原因，永久基本农田实现“管得住”、“建得好”、“守得牢”比“划得准”更难。

自国家“十二五”规划纲要首提“合理确定城市开发边界”以来，城市边界、城镇开发边界等概念在2013年中央城镇化工作会议和《国家新型城镇化规划》中都曾出现过。即便2014年住建部和国土部首批选择14个试点城市开展划定城镇开发边界的工作，两部门对城镇开发边界的界定也有差异。如，住建部门认为城镇开发边界是城市行政辖区内划分可进行城市开发建设和不可进行城市开发建设的空间界线；国土部门认为城镇开发边界是区域资源和生态环境可承载或城镇化进程基本完成时的最大城市规模所对应的城市空间边界。

从14个城市试点看，由于没有统一的技术规程指导，各试点城市在模式设计上存有较大差异。从开发边界的管控对象看，城镇开发边界主要划定中心城区及组团的开发边界，如苏州、杭州；城镇开发边界划定包括中心城、新城、镇（街道）以及独立建设用地的开发边界，如北京、上海；城乡开发边界划定包括城市、城镇和村庄等建设用地边界，如广州。从开发边界覆盖的范围看，有全市域、中心城区、中心城区连同重点片区之分。从开发边界划定时限看，有永久性和非永久性之分，如，贵阳、武汉的边界期限是2020年，杭州是2040年，上海是永久边界，2020年的建设用地规模已经自上而下逐级下达，城市开发边界方案较为明确，而2030年乃至2040年城镇开发边界划定因用地规模不明确带来了较大的不确定性。从边界内容上看，有的仅画了集中建设区一条线，有的划了城镇开发边界和建设用地规模边界二条线，有的划了建设用地增长边界、建设用地规模控制线、产业区块控制线三条线。

2014年开展“多规合一”试点以来，空间规划先后划分了生产、生活、生态“三生”空间和城镇、农业、生态“三区”空间。虽然“三区”空间比“三生”空间能更好区分、落地、管控，但“三区”空间的划分不论从理论上，还是从实践中，仍然较为粗略。特别是农业空间和生态空间难以严格区分。如，草地、林地和水面既有农业生产功能，又有生态服务功能，将其简单划分为农业空间或生态空间都不合理。概念内涵的模糊性导致各地区对“三区”空间的理解也不相同。如，宁夏在划分“三区”空间时，明确要求，将枸杞集中种植区划分为农业空间。而有些地方为完成上级下达的生态保护红线的任务要求，将部分经济林划为生态空间。除“三区”空间之间界限模糊外，“三区”空间内部差异也比较大。如，农业空间和生态空间内部，也包含城镇和农村居民点；城镇空间内部，也包含有生态空间。如，城市附近的郊野公园，从功能上看，属于生态空间，但又不属于自然生态空间涵盖的“森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等”的范围之内。

从2017年的进展看，“三线”划定推进并不平衡，按照“十九大”提出的完成三条线划定工作的要求，结合中办和国办印发的《若干意见》，2018年，将基本完成生态保护红线划定工作，加快构建永久基本农田控制线的管理制度，加快研究制定城镇开发边界划定的技术规程，以确保5年目标如期实现。为此，要分门别类加强引导，完善政策和技术标准，强化空间划分和用途管制，从源头上保护生态环境，维护生态安全。

首先，在继续推进试点的基础上，明确用“生态保护红线”取代其它类似名称，并将生态保护红线的内涵统一到《若干意见》上来，适时修改《环境保护法》的相关内容。

其次，结合落实中央和国务院《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》，推动各省市加快制定《生态保护红线管理办法》，研究制定生态保护红线范围内负面清单，并做好与重点生态功能区、农产品主产区、禁止开发区负面清单的衔接。

第三，以省级空间信息平台为技术手段，以实地踏勘为基础，妥善处理好生态保护红线和永久基本农田保护红线交叉的土地性质，把禁止开发区范围内交叉的部分界定为生态空间，把限制开发区范围内交叉的部分界定为永久基本农田。

第四，修订《自然保护区管理条例》、《风景名胜区条例》等法律法规，建立生态保护红线与禁止开发区边界调整的协同制度，将生态保护红线、禁止开发区边界调整的权限统一上收到中央。

首先，修订基本农田划定技术规程（TD/T1032-2011），把推荐性标准转为强制性标准，并把永久基本农田划定过程中产生的原则、耕地质量标准、举证要求纳入技术规程。

 其次，发挥大数据和地理信息系统的技术优势，结合空间规划的编制实施，推动建立永久基本农田保护目标、指标和坐标的联动关系，强化数据、图表、信息平台协同管理。

第三，修订《基本农田保护条例》，建立永久基本农田定期报告、评估、质量提升制度，在强化数量保护的同时，提升基本农田的质量和产出效率。

第四，借鉴森林、草原等的生态补偿制度，研究开展永久基本农田保护补偿制度，增加政府对永久基本农田保护投入，构建永久基本农田保护激励机制。

首先，明确界定城镇开发边界内涵和外延，重新梳理土地利用总体规划中允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区和城乡规划中适建区、限建区和禁建区的关系，将其作为城镇开发边界划定的重要参考。

 其次，贯彻落实习近平总书记2013年中央城镇化工作会议和中央城市工作会议上提出的“要根据城市情况有区别地划定开发边界，特大城市、超大城市要划定永久性开发边界”要求，对不同规模等级城市分门别类制定开发边界技术规程。

第三，在总结试点经验的基础上，国家层面要加快制定城市开发边界划定的技术管理规定，省级层面及时出台城镇开发边界划定导则，明确城镇开发边界的管控对象、覆盖范围、划定时限和边界内容等。

第四，整合修订《城乡规划法》、《城市规划编制办法》、《土地管理法》、《土地利用总体规划管理办法》等法律法规，保障技术和法规之间同频共振。

首先，界定城镇、农业、生态“三区”空间的内涵，明确城镇空间是城镇化的主战场，但并不排斥小范围的生态空间；农业空间主要提供农产品，但并不排斥生态功能和生活功能；生态空间主要提供生态产品，但并不排斥农业功能和生活功能。

其次，搞好“三区”空间与主体功能区规划、城乡总体规划、土地利用总体规划和环境保护规划等空间性规划空间划分类型的衔接，形成空间管控合力。

第三，以“三区三线”为基础，加快建立健全以城镇、农业、生态“三区”空间管控为一级、以“三区三线”六类分区管控为二级、以土地用途管控为三级的管控体系。

第四，借鉴土地利用现状分类标准的经验，结合空间管控的实际需要，在“三区”空间下划分二级或三级类别，明确各种类别的涵义，制定各类别空间管控制度，强化空间用途管制。

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